赴山東省市政公用事業(yè)改革考察報告.doc

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工作報告/考察報告 赴山東省市政公用事業(yè)改革考察報告 　　為了認真貫徹全省建設工作會議精神和省委、省政府《關于加快城鎮(zhèn)化進程的決定》，推進我省市政公用事業(yè)改革向縱深發(fā)展，按照今年我省城市建設和市政公用事業(yè)工作部署，建設廳巡視員鄧留獻率領廳城建處、鄭州市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人，于2004年4月4日至7日對山東省市政公用行業(yè)改革情況進行了考察學習?？疾旖M聽取了山東省建設廳、濟南、煙臺等城市市政公用事業(yè)管理局的有關領導和處室負責同志的經(jīng)驗介紹，就市政公用事業(yè)改革有關問題進行了座談交流?，F(xiàn)將考察情況報告如下： 　　一、基本情況 　　近年來，山東省在省委、省政府的正確領導下，各級城市政府十分重視城市市政公用事業(yè)的發(fā)展，堅持以改革為動力，以市場化為導向，不斷加大投入，強化管理，市政公用設施總量和水平有了較大的提高，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活水平的提高發(fā)揮了重要作用。到2003年底，全省市政公用事業(yè)從業(yè)人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.03%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率40.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區(qū)綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.74平方米。 　　二、市政公用事業(yè)改革方面的主要做法和經(jīng)驗 　?。ㄒ唬┱苿樱顿Y拉動，為山東省市政公用事業(yè)改革打下良好基礎 　　山東省委、省政府對城市市政公用事業(yè)的改革工作十分重視，1997年省政府就出臺了《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展的報告〉的通知》（魯政辦發(fā)[1997]99號），加快了全省市政公用事業(yè)改革步伐。隨后，省委、省政府又相繼出臺了《關于加快城市化進程的意見》、《關于搞好城市資產(chǎn)經(jīng)營的意見》、《關于加強城市規(guī)劃建設管理的決定》等一系列文件，都對城市市政公用事業(yè)改革問題提出了明確要求，省政府不還多次組織了全省性的市政公用項目招商引資活動，都為推進市政公用事業(yè)改革創(chuàng)造了很好的外部環(huán)境，收到了一定成效，為進一步深化改革初步打下了基礎。 　　1、以市政公用設施招商引資為突破口，實現(xiàn)投融資主體多元化，促進管理體制和經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變。為緩解資金嚴重不足的矛盾，全省各地注重把政府引導與市場運作結(jié)合起來，把政府投入與招商引資結(jié)合起來，積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優(yōu)化增量，加大了利用外資和各類社會資金的力度，多元化投資的步伐進一步加快?！笆濉币詠?，全省市政公用事業(yè)設施建設投資接近600億元，政府財政投入約為1/3左右。濟南、青島按照“制銷分開”的思路，將制水廠存量資產(chǎn)盤活，融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區(qū)政府合作，由山大華特投入5000多萬元現(xiàn)金，建設坊子區(qū)的一座自來水廠，一座污水處理廠及配套管網(wǎng)，緩解了政府的財政壓力；許多城市出讓、轉(zhuǎn)讓的城市道路、橋梁冠名權和廣告經(jīng)營權，收回資金用于市政設施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團合作，融資1.2億元建設污水處理廠。 　　2、逐步放開市政公用事業(yè)經(jīng)營和作業(yè)市場，多種經(jīng)濟成分參與市場競爭的格局初步形成。近年來，各城市圍繞打破壟斷、引入競爭進行了許多有益的嘗試和探索，多種經(jīng)濟成分逐步介入市政公用市場，市場競爭態(tài)勢開始形成，促進了市政公用事業(yè)的運營和服務效率的提高。有6個城市公共交通行業(yè)已引入非國有經(jīng)濟成分，實行股份合作，打破了國有公交公司獨家壟斷的局面。香港中華煤氣先后與青島即墨市和嶗山高新技術開發(fā)區(qū)、淄博、龍口成立了燃氣合資企業(yè)，正在與濟南、濰坊、威海等城市進行洽談合作；新奧燃氣先后與青島開發(fā)區(qū)、城陽區(qū)、煙臺開發(fā)區(qū)、聊城、日照、諸城、萊陽、鄒平等市地進行了燃氣經(jīng)營合作。在市政、園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等提供服務的行業(yè)，濟南、青島、淄博、東營、濰坊、濟寧、威海、臨沂、德州等城市，已開始推行道路保潔、綠地養(yǎng)護、公廁管理等作業(yè)權公開招標，轉(zhuǎn)變了作業(yè)方式，提高了養(yǎng)護質(zhì)量。 　　3、加快市政公用企業(yè)的公司制改制，推進設施管養(yǎng)行業(yè)的干管分離，市政公用行業(yè)基層事業(yè)單位的改革不斷推進。幾年來，山東各地按照省政府《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展的報告〉的通知》的要求，加快了城市公用企業(yè)的公司制改造，部分公司還進行了規(guī)范的股份制改造。青島市努力推動市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，同時普遍建立了企業(yè)經(jīng)營責任期目標責任制，形成了企業(yè)績效評價辦法，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運營管理的相關制度也正逐步建立健全。針對市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)管行業(yè)的實際，各地普遍開始了政事、政企、事企分開和干管分離改革，在一些環(huán)節(jié)上取得了一定進展。各城市普遍開展了市政公用行業(yè)企事業(yè)單位內(nèi)部人事、勞動和工資三項制度改革，有的推行了競爭上崗和“按績定酬”的分配制度，還有的進行了內(nèi)部招標的嘗試。青島市率先在全省推行了公用事業(yè)單位事改企，市轄四個區(qū)基本實現(xiàn)了市政、園林、環(huán)衛(wèi)行業(yè)政事分開。濟寧市去年對原獨家承接市政道路設計施工的市政處進行改革，把管理養(yǎng)護和道路建設分開，除部分人員的工資由城維費列支外，其余的一律推向市場，找米下鍋，他們還對事業(yè)改企業(yè)的職工，采取了保留事業(yè)身份和檔案工資的辦法，有效地穩(wěn)定了職工思想。 　　4、市政公用事業(yè)的價格改革有了一定的突破，投資補償機制開始建立。近年來，為理順和完善市政公用事業(yè)價格，山東省相繼出臺了一系列相關政策，山東省政府把價格管理權下放給了各城市政府，進一步完善市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務價格機制的政策框架已初步形成。不少城市都在理順水、氣價格，垃圾、污水收費和其他市政公用設施有償使用方面進行了積極探索，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務價格與價值倒掛的矛盾有一定緩解，城市公用設施無償使用的觀念逐步打破，使用者付費、污染者付費的意識逐步得以確立。各城市普遍開征了污水處理運行費，有的還進行了收取垃圾處理費的嘗試，在一定程度上減輕了財政負擔。 　　山東省在城市市政公用事業(yè)改革方面進行了一些積極探索，取得了一定成效，但仍面臨很多問題：一是全省市政公用行業(yè)改革的整體步伐仍然較慢，總體上滯后于其它行業(yè)的改革進程，而且省內(nèi)各城市之間也很不平衡；二是改革存在動力不足的問題，不少基層單位有畏難有發(fā)愁和等待觀望的想法，一些主管部門求穩(wěn)怕亂，城市政府也沒有推進改革的壓力；三是改革的深層次問題還缺乏相應的配套政策，比如人員安置問題、資產(chǎn)處置，以及市場規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管等政策還需要進一步完善；四是價費機制沒有建立起來，直接阻礙了改革的進程。 　?。ǘ﹪@難點、重點問題搞突破，為推動全省市政公用事業(yè)改革提供政策保障 　　去年初，山東省建設廳會同省直8個部門組成調(diào)研組，開展了市政公用事業(yè)改革調(diào)研。省政府分管領導和省建設廳主要領導親自帶隊，多方面聽取意見，通過認真調(diào)查基本摸清了全省市政公用事業(yè)單位資產(chǎn)、人員構(gòu)成等基本情況，掌握了豐富的第一手資料。在調(diào)研過程中，了解到改革的難點問題是“人到那里去、錢從那里來”，改革的重點是為行業(yè)準確定位、為改革提供保障。在此基礎上，形成了調(diào)研報告，并代省政府起草了《山東省人民政府關于加快城市市政公用事業(yè)改革的意見》。省政府于8月25日以魯政發(fā)[2003]74號文件正式印發(fā)。意見共有八個部分，二十六條，明確了改革的指導思想、目標要求和具體政策措施，總體上是要通過抓好管理體制、動運作模式和經(jīng)營方式三項改革，建立三種機制，即：按市場化要求理順管理體制，建立規(guī)范科學的政府監(jiān)管機制；打破壟斷，徹底放開城市市政公用事業(yè)投融資市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，建立市場化運作機制；加快推進事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制和企業(yè)制度創(chuàng)新，建立富有活力的企業(yè)經(jīng)營機制。生產(chǎn)性、經(jīng)營性、企事業(yè)單位要在1年內(nèi)完成改制，管理性、作業(yè)性事業(yè)單位要在2年內(nèi)完成改革，力爭用3年左右的時間建立起統(tǒng)一開放、競爭有序的城市市政公用事業(yè)市場體系。 　　在制定《意見》中，為加快市政公用事業(yè)改革，在確立改革總體框架的同時，在可操作性上下了很大功夫。特別是在事關人員安置、資產(chǎn)處置、政府投入、價費改革等重大問題上，他們本著積極穩(wěn)妥的原則，多方面征求意見，有針對性地提出了許多務實的、也很優(yōu)惠的政策。具體要求是： 　　1、切實做好改制企事業(yè)單位人員的安置工作解決好職工的后顧之憂。人員安置是企事業(yè)單位改制面臨的一個比較復雜和敏感的問題，要解決好這一問題，政策必須有突破，否則改革會陷入僵局?！兑庖姟分忻鞔_，改制后的企業(yè)，原則上應全部接收原單位職工。在此基礎上，優(yōu)惠安置老職工，合理補償中間層次，重新對等新職工。妥善安置老職工，主要的政策有：對工作年限已滿25年且距國家規(guī)定的退休年齡不足10年的人員，本人提出訂立至退休合同的，單位應與其簽訂至退休的合同；對改制前連續(xù)工齡滿20年且5年內(nèi)（含5年）達到退休年齡的職工，可以實行內(nèi)部離崗退養(yǎng)托管，并按事業(yè)單位退休的有關規(guī)定計發(fā)基本待遇；基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的規(guī)定執(zhí)行，如低于原事業(yè)單位標準，可采用加發(fā)補貼的辦法解決。合理補償中間層次的職工，主要的政策有：可根據(jù)事業(yè)單位與企業(yè)單位職工退休待遇差額情況，為原事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)的職工建立補充養(yǎng)老保險，經(jīng)費可一次性從原事業(yè)經(jīng)費支出或從國有凈資產(chǎn)中扣除，改制后企業(yè)繳費在工資總額4%以內(nèi)的部分可從成本中列支；鑒于欠繳的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險費，以及應享受遺屬補助的人員的補助費，經(jīng)省勞動保障部門確認人數(shù)和標準后，可在凈資產(chǎn)中一次性扣除。重新對待新職工，就是對改制后新招收的職工按企業(yè)對待。 　　2、妥善處置改制單位資產(chǎn)，明確改制過渡期相關優(yōu)惠政策。改革必須要支付相應的成本來推動，市政公用企事業(yè)單位國有凈資產(chǎn)應該是改革成本的主要****。山東《意見》明確，市政公用企事業(yè)單位國有凈資產(chǎn)，應首先用于支付欠繳的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險費，拖欠的職工工資、醫(yī)療費，改制時職工的經(jīng)濟補償，離崗退養(yǎng)人員的費用以及涉及職工個人的其他有關費用。剩余或不足部分，在城市市政公用事業(yè)行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用。行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑不能解決的，由本級財政解決。凈資產(chǎn)中不夠提留改制成本的，可將其原使用的劃撥土地，按照有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定進行出讓，其收入按國家規(guī)定繳納稅金后，優(yōu)先用于企事業(yè)單位支付改制費用。同時，改革也不可能一蹴而就，山東在《意見》中還設置了3年的過渡期，對原國有的改制單位適當扶持。在過渡期內(nèi)，改制企業(yè)可優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權，；原財政補貼數(shù)額暫維持不變，用于支付改革成本，穩(wěn)定人心；在同等條件下，改制單位在資質(zhì)審批、工商注冊時應有一定的優(yōu)先權，并可適當放寬條件；由事業(yè)單位改制組建的企業(yè)，可以享受國家相關稅收優(yōu)惠政策。 　　3、保障政府投入，推動市政公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。推進市政公用事業(yè)改革，并不改變其社會公益事業(yè)的基本性質(zhì)，政府決不能有“一改了之”、“甩包袱”的想法，對市政公用事業(yè)非經(jīng)營性項目所需費用、企業(yè)的政策性虧損和必要的改革成本，政府應予以補償，同時隨著財力的增強，政府應仍要不斷加大對市政公用基礎設施的投入。山東省《意見》中明確，各級政府要逐步增加對城市市政公用事業(yè)的投入，形成政府引導、社會參與、市場運作的投資機制。城市道路橋梁、公共管網(wǎng)、廣場、園林綠化等大型市政公用設施的建設，仍以政府投入為主，也可采取市場運作、以綜合開發(fā)帶項目的辦法建設大型市政公用設施；對尚不能完全市場化運作的市政公用設施，政府要進行政策扶持、投資引導、適度補貼；對可經(jīng)營的市政公用設施，政府一般不再投資并逐步退出。要逐步轉(zhuǎn)變政府投入方式，實行項目代建、改變政策性補貼方式，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。同時，在改革過程中，政府財政要承擔必要的改革成本，比如：改制前機關事業(yè)單位未啟動養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的，職工按規(guī)定計算的連續(xù)工齡可視同繳費年限，不再補繳；改制后不保留國有資本的企業(yè)，對給予職工的經(jīng)濟補償，原單位有支付能力的，由原單位支付，原單位確實無力支付的，可從國有資產(chǎn)中支付，不足部分可由同級財政補貼。 　　4、建立合理的價費機制，促進市政公用事業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。要改變市政公用事業(yè)建設高投入，低回報的現(xiàn)狀，形成投入產(chǎn)出良性循環(huán)機制，就必須改變市政公用事業(yè)福利性供給運行機制，逐步建立和完善科學合理的價格制訂和調(diào)整機制，進一步理順價格形成關系。山東省《意見》中明確，城市市政公用事業(yè)單位改制后，供水、供氣、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業(yè)的產(chǎn)品、服務價格，由各市、縣政府按照“生產(chǎn)成本+稅費+合理利潤”的原則確定，并根據(jù)社會平均成本和年度價格指數(shù)適時予以調(diào)整。按照“作業(yè)成本+稅費+合理利潤”的原則，制定和完善市政維護、綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔等作業(yè)定額標準，并根據(jù)和各地勞動力成本變化搶救無效情況，定期予以調(diào)整，作為具體作業(yè)項目招投標評定依據(jù)。 　?。ㄈ┖葑ヂ鋵崳愫门涮?，努力構(gòu)建新的城市市政公用事業(yè)管理體制和運行機制 　　山東省74號文件出臺后，在全省引起強烈反響，特別是對全省市政公用行業(yè)廣大干部職工的震動更為突出。抓改革、促發(fā)展，已經(jīng)成為當前全省市政公用行業(yè)的中心任務。各城市按照省里的統(tǒng)一部署和要求，抓住機遇，積極運作，大力推進改革，改革呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。煙臺、濰坊、濟寧等許多城市都出臺了加快市政公用事業(yè)改革的意見，召開了專題會議。濟南市政府出臺了《濟南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》；煙臺市將市政公司整體轉(zhuǎn)讓給中天集團，開創(chuàng)了山東事業(yè)單位一步轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)的先河。濰坊市完成了市屬市政公用企業(yè)改制方案的批復，為進一步改革奠定了基礎。 　　1、加大宣傳貫徹力度，努力營造推進城市市政公用事業(yè)改革的良好氛圍。山東74號文件出臺后，山東省相繼召開了不同層次的會議，對改革工作進行動員部署。去年，省委全省加快發(fā)展現(xiàn)場會上，省委、省政府評分領導對市政公用事業(yè)改革工作提出了明確要求；全省城市建設現(xiàn)場會，楊煥彩廳長對這項工作進行了具體部署；組織召開了全省城市市政公用事業(yè)改革研討會，邀請省直有關部門和專家就改革中具體操作問題進行探討；在今年的全省建設工作會議上，趙克志副省長和楊煥彩廳長進一步進行了部署,要求各城市3月底拿出改革實施方案,供水、熱力、公交、燃氣、市政施工等行業(yè)年內(nèi)必須完成改制，市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等事業(yè)單位，年內(nèi)改企改制爭取完成50%。 　　2、制定改革配套政策，確保改革改制工作的順利進行。為推動改革的深入發(fā)展，最近，山東省建設廳城建處會同省定額站赴上海就市政養(yǎng)護、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生定額編制進行了考察學習，并在濟寧市召開了部分城市市政園林環(huán)衛(wèi)定額編制座談會，為下一步3個養(yǎng)護定額的修編奠定了基礎。同時，還要配合有關部門開展研究，探索建立合理的市政公用事業(yè)價費調(diào)整機制和社會對公用事業(yè)價格的監(jiān)督機制，為市政公用行業(yè)全面走向市場奠定基礎。 　　3、抓好試點，積累經(jīng)驗，穩(wěn)步推進。市政公用事業(yè)具有基礎性、公益性和自然壟斷性等特點，是為生產(chǎn)、生活提供基礎設施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，直接影響到城市生產(chǎn)和人民生活，所以，推進改革必須要典型引路，分類指導，循序漸進，穩(wěn)步推進。我省確定煙臺、濰坊、濟寧三個城市為改革試點城市，廳里建立了聯(lián)系點制度，分別派出一名廳領導負責指導、聯(lián)系試點城市的改革工作。我們也要求和城市在制定方案時，要明確試點縣（市、區(qū)）和試點單位，總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步前進。 　　4、加強行業(yè)管理，轉(zhuǎn)變和完善市政公用事業(yè)政府監(jiān)管機制。在城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾處理、污水處理等行業(yè)，他們準備各選擇一個城市，試行特許經(jīng)營制度，切實轉(zhuǎn)變政府管理方式。穩(wěn)步推進市政園林環(huán)衛(wèi)等事業(yè)單位的改革改制工作，用足用好有關優(yōu)惠政策，安置好現(xiàn)有職工，凍結(jié)事業(yè)單位和人員，逐步將管理職能和建設、作業(yè)職能分開，收回事業(yè)單位承擔的管理職能，并結(jié)合機構(gòu)改革適當調(diào)整政府部門的管理職能。在改革過程中，要加強對市政公用事業(yè)的市場監(jiān)管，依法行使行業(yè)管理職能，特別是對市場化以后的市政公用產(chǎn)品和服務質(zhì)量的監(jiān)管，確保有效供給和服務，確保社會穩(wěn)定。