信訪制度的歷史沿革及現(xiàn)狀.doc

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信訪制度的歷史沿革及現(xiàn)狀 信訪制度是反映中國國情的，一項特殊的實現(xiàn)權(quán)利救濟和民意表達的制度。國外雖然也有類似的民愿表達機制，如瑞典稱之為議會行政監(jiān)察專員制度、美國有所謂的公民申訴制度，等等，但信訪制度仍然可以說是我們國家獨有的。信訪體制建于20 世紀50 年代，1995年國務(wù)院以185號令的形式出臺了《信訪條例》，將信訪制度上升到行政法規(guī)的高度進行規(guī)范。該條例于2005年1月有了修訂版。與舊的《信訪條例》相比，其中最大的變化就是，設(shè)計了一系列信訪程序，如受理程序、答復(fù)程序、處理程序、復(fù)查程序、復(fù)核程序等以及督辦程序。而且根據(jù)這部條例，各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。新條例5月1起施行之后，信訪量大增，而且因為有了相關(guān)程序規(guī)定，就等于有了解決問題的時間表，信訪事項的處理效率也大大提升。 根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。在實踐中，相比較“電子郵件、傳真、電話”等形式，寫信訪和實地走訪（主要是進京訪）是信訪人普遍采取的形式。根據(jù)信訪方式不同，還可以分為正常訪和“非正常訪”兩種。正常訪就是按照信訪條例規(guī)定的形式、程序和受理機構(gòu)進行的信訪，“非正常訪”一般是指越級訪、使用非正常的手段以及到非信訪機構(gòu)上訪等情況。有一個時期，國家信訪部門每月會對各省（區(qū)、市）“非正常上訪”人次數(shù)進行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于信訪案件多發(fā)于基層，縣市級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪工作很快成為對當(dāng)?shù)攸h政干部政績考核的指標(biāo)之一，這一指標(biāo)又逐步演化為：各級黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪責(zé)任人，其管轄的轄區(qū)內(nèi)訪民進京上訪次數(shù)與黨政領(lǐng)導(dǎo)的前途直接掛鉤。各地對此也出臺了詳細的評分體系。應(yīng)該說，這些考核和排名的初衷應(yīng)該說是好的，是希望各地重視信訪工作，暢通信訪途徑，加強信訪責(zé)任，盡可能地化解信訪事項，但最終卻是播下了“龍種”，收獲了“跳蚤”，一些侵犯基本人權(quán)的事件頻頻發(fā)生（像在截訪過程中出現(xiàn)毆打信訪人造成人身傷害、變相非法拘禁限制人身自由、在集中監(jiān)管過程中信訪人被強奸等惡性刑事案件），而且浪費了大量的社會資源包括人力、物力和財力（在敏感時期，有些地方花在一個信訪人身上的各項費用高達十幾萬甚至幾十萬。而且為了穩(wěn)控息訪，不管有理沒理，只要答應(yīng)不再訪就給錢，所謂花錢買平安），同時滋生了腐?。ㄉ踔列纬僧a(chǎn)業(yè)鏈），最嚴重的是，出現(xiàn)“信訪不信法”、甚至形成信訪是唯一的救濟渠道的、不好的社會導(dǎo)向，很多人對政府工作不滿意上訪，對人民法院的司法處理結(jié)果不服也上訪，導(dǎo)致涉法涉訴信訪量也激增，極大地動搖了司法的權(quán)威。也增加了信訪部門的工作壓力（好多信訪人都。 習(xí)近平總書記在去年2月中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，就坦率地分析了“信訪”面臨的尷尬，指出：“如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，還是要上訪、信訪，要靠找門路、托關(guān)系，甚至要采取聚眾鬧事等極端行為，那就不可能建成法治社會?！薄耙龑?dǎo)全體人民遵守法律，有問題依靠法律來解決，決不能讓那種大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現(xiàn)象蔓延開來，否則還有什么法治可言呢？”十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確提出：改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。之后，各省信訪排名逐步取消，國家信訪局也出臺了一系列的制度和措施，包括《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》、《關(guān)于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》等，明確“不接受越級上訪”，實行網(wǎng)上受理信訪制度，重視初信初訪，健全及時就地解決群眾合理訴求機制，將信訪問題在基層屬地妥善解決，等等。 今年10月中共中央十八屆四中全會后出臺的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。這標(biāo)志著我國的信訪制度改革進入了一個新的階段。涉法涉訴信訪近年來，信訪問題逐漸成為全社會一個頭疼的問題，公民纏訪、鬧訪，引發(fā)聚眾擾亂社會秩序等問題甚至成為常態(tài)。而公民之所以會“信訪不信法”，一個主要原因就在于：司法權(quán)威不足，沒有在全社會形成司法是最終裁決這一意識；另外，目前各地也不同程度地存在司法裁判不公、執(zhí)行不力等問題，導(dǎo)致老百姓不得不轉(zhuǎn)而向更高的行政權(quán)力尋求救濟，一級一級上訪，形成上訪問題。將“信訪納入法治化軌道”可謂是找到了這一問題的癥結(jié)所在。這一提法雖然寥寥數(shù)語，但我個人認為，至少包含四個方面的內(nèi)容：首先，與三中全會決定相比，表述上有變化，從“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”到“把信訪納入法治化軌道”，范圍更寬，要求也更進一步。其次，所謂進入“法治化軌道”是指信訪工作機構(gòu)處理信訪事項，從受理到答復(fù)到復(fù)查、復(fù)核，全程都要按照法律規(guī)定的程序和權(quán)限依法進行，不缺位、不越位。第三，要區(qū)分訴求的合理合法性，保障合理合法訴求得到合理合法結(jié)果的言外之意是，不合理、不合法的訴求不屬于解決范圍，無理鬧訪、纏訪的，不應(yīng)得到支持；應(yīng)當(dāng)引入終結(jié)制度，對信訪程序而言，對已經(jīng)窮盡法律程序，經(jīng)中央或者省級政法機關(guān)審核，認定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，符合法律規(guī)定的，依法不再啟動復(fù)查程序；對司法而言，涉訴涉法信訪問題，經(jīng)省級或最高司法機關(guān)，認定法院裁判合法正確，信訪人無可以保護的合法權(quán)益的，不應(yīng)再啟動復(fù)查程序。最后一點，“依照法律規(guī)定和程序得到合理合法的結(jié)果”，實際不但是對信訪工作的要求，也是對行政機關(guān)執(zhí)法、人民法院司法以及普通百姓守法的整體要求；同時，從中也可以看出信訪工作的邊界：屬于信訪處理的事項，按照信訪途徑解決；不屬于信訪處理的事項，按照法律規(guī)定和程序解決。