立足科學發(fā)展　堅持依法建設不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系

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1、 立足科學發(fā)展　堅持依法建設不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系 不斷 黨 哪I本刊特稿 SpeciaJContribution 立足科學發(fā)展堅持依法建設 善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系 安國棟:鐵道部建設管理司,司長,北京,100844 摘要:完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系,是實施《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,又好又快推 進大規(guī)模鐵路建設和提高鐵路工程建設管理水平的重要舉措.鐵路建設是和諧鐵路建設的組 成部分,要完善鐵路建設規(guī)章制度,嚴格執(zhí)行建設程序,依法合規(guī)組織鐵路建設,維護鐵路 建設市場秩序,加強鐵路建設項目安全,質(zhì)量,工期,投資和環(huán)境控制.要緊密結(jié)合鐵路建 設

2、的實際和特點,認真貫徹落實和諧鐵路建設和鐵路建設新理念的要求,加快鐵路建設法制 化進程,加強和改進鐵路建設管理,全面提高鐵路工程建設規(guī)章制度的科學性,形成具有中 國特色,適應新形勢發(fā)展需要的鐵路工程建設規(guī)章制度體系. 關(guān)鍵詞:鐵路工程建設;規(guī)章制度;體系;管理;法律法規(guī) 中央,國務院高度重視鐵路建設,胡錦濤總書記出 席青藏鐵路通車慶祝大會,考察青藏鐵路時明確指 出,當前和今后一個時期是鐵路建設的黃金機遇期,對加 快鐵路發(fā)展寄予重望.鐵道部黨組認真貫徹落實胡總書記 講話和黨中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會,加快發(fā)展鐵路 建設的精神,明確了以"運能充足,裝備先進,安全可靠, 管理科

3、學,節(jié)能環(huán)保,服務優(yōu)質(zhì),內(nèi)部和諧"為主要內(nèi)容 的和諧鐵路建設目標.鐵路建設是和諧鐵路建設的組成部 分,完善鐵路建設規(guī)章制度,嚴格執(zhí)行建設程序,依法合 規(guī)組織鐵路建設,維護鐵路建設市場秩序,加強鐵路建設 項目安全,質(zhì)量,工期,投資和環(huán)境控制,對于落實((中 長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃)),又好又快推進大規(guī)模鐵路建設具有十分 重要的意義. 1現(xiàn)有鐵路工程建設規(guī)章制度體系框架 黨的十一屆三中全會以來,隨著改革開放的不斷深入 和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立,國家先后頒布了 ((中華人民共和國鐵路法,((中華人民共和國建筑法,((建 中國鐵路CHINESERAILWAYS2007/5 兀

4、 本刊特稿忸l SpecialContribution 設工程質(zhì)量管理條例,《建設工程安 全生產(chǎn)管理條例等法律法規(guī).以此 為基礎,按照中華人民共和國立法 法有關(guān)規(guī)定和國務院關(guān)于鐵道部負 責鐵路建設行業(yè)管理的授權(quán),鐵道部 結(jié)合鐵路行業(yè)特點和鐵路建設發(fā)展實 際,先后頒布施行了一系列鐵路建設 規(guī)章和規(guī)范性文件.特別是近4年來, 貫徹鐵路建設新理念,牢固樹立法制 觀念,堅持依法建設,依法管理,加 快了鐵路規(guī)章制度的建設,初步形成 了以國家法律,行政法規(guī)為法定依 據(jù),以部門規(guī)章,規(guī)范性文件為組成 內(nèi)容的鐵路工程建設規(guī)章制度體系. 1.1國家法律 鐵路工程建設執(zhí)行的法

5、律主要有 ((中華人民共和國鐵路法,中華人 民共和國建筑法,中華人民共和國 招標投標法,中華人民共和國合同 法中華人民共和國土地管理法 等,這些法律法規(guī)是制定鐵路工程建 設規(guī)章制度,實施鐵路工程建設管理 所必須遵循的法律依據(jù). 1.2行政法規(guī) 鐵路工程建設執(zhí)行的行政法規(guī)主 要有國務院頒布的建設工程質(zhì)量管 理條例,建設工程安全生產(chǎn)管理條 例)),《建設工程勘察設計管理條例)) 等,這些法規(guī)是制定鐵路規(guī)章制度和 監(jiān)督管理鐵路建設工程質(zhì)量,安全和 勘察設計等工作的基本依據(jù). 1.3部門規(guī)章 部門規(guī)章是貫徹國家法律法規(guī), 用于規(guī)范和管理具體行為的部門文 件,以部令

6、形式發(fā)布,具有一定的法 律效力.鐵路工程建設規(guī)章對規(guī)范鐵 路建設工作,規(guī)范鐵路建設市場主體 具有約束和強制作用,是管理和規(guī)范 鐵路建設市場的最直接依據(jù).主要有 三種類型:一是由鐵道部會同國務院 ● 立足科學發(fā)展堅持依法建設 不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系安國棟 其他部委聯(lián)合頒布的,如工程建設 項目勘察設計招標投標辦法,《工程 建設項目施工招標投標辦法等;二 是由鐵道部頒布的,如鐵路建設管 理辦法)),((鐵路建設工程質(zhì)量管理規(guī) 定,鐵路建設工程勘察設計管理辦 法等;三是由其他部委頒布的工程 建設規(guī)章,如建設部發(fā)布的關(guān)于質(zhì)量 管理,市場管理的規(guī)章,國土資

7、源部 發(fā)布的關(guān)于土地管理的規(guī)章等. 1.4規(guī)范性文件 鐵路工程建設的規(guī)范性文件是針 對某一建設行為而制定的具體規(guī)定, 是鐵路工程建設規(guī)章的實施性文件. 近年來,鐵道部頒布實施的許多規(guī)范 性文件,對于加強鐵路工程建設管 理,保證鐵路建設順利推進發(fā)揮了重 要作用. 現(xiàn)行的鐵路工程建設規(guī)章制度體 系框架主要由市場管理,質(zhì)量安全管 理,建設管理,投資管理,財務審計, 竣工驗收,技術(shù)標準規(guī)范管理7個部 分組成.其中市場管理包括資質(zhì)資格 管理,市場建設,招投標管理,合同 管理等;質(zhì)量安全管理包括質(zhì)量管 理,安全管理,政府監(jiān)督等;建設管 理包括綜合管理,項目管理,勘察設

8、 計管理,工程監(jiān)理等;投資管理包括 工程造價管理,投資控制等;財務審 計包括財務管理,審計等;竣工驗收 包括工程驗收,資產(chǎn)移交等;標準規(guī) 范管理包括工程建設標準(規(guī)范)管 理,標準設計管理,工程造價標準管 理等. 2完善鐵路工程建設規(guī)章制度 體系的必要性 2.1完善鐵路工程建設規(guī)章制度 體系是依法行政和依法建設的必然 要求 黨的十六大明確提出要加強立法 中國鐵路CHINESERAILWAYS2007,/5 工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成 有中國特色的社會主義法律體系.依 法行政是落實科學發(fā)展觀,構(gòu)建社會 主義和諧社會的必然要求.鐵道部作 為國家鐵路行業(yè)

9、主管部門,首先必須 嚴格執(zhí)行法律法規(guī),同時還必須依據(jù) 法律法規(guī)和鐵路建設的特點制定完整 的規(guī)章制度,這樣才能在全國鐵路 工程建設實施管理和監(jiān)督的過程中 做到依法行政,規(guī)范管理,保證鐵路 建設有序進行,鐵路建設市場各方主 體規(guī)范從業(yè),滿足鐵路建設新形勢的 需要. 隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和鐵路 改革的深化,鐵路建設標準和工程質(zhì) 量要求進一步提高,鐵路建設市場開 放程度不斷擴大,投資主體呈現(xiàn)多元 化趨勢,鐵路工程建設領(lǐng)域出現(xiàn)了許 多新情況,新變化,原有的鐵路工程 建設規(guī)章制度已經(jīng)不能完全滿足新形 勢的發(fā)展需要. 現(xiàn)行的中華人民共和國建筑 法調(diào)整的對象主要是各類房屋

10、建 筑及其附屬設施的建造和與其配套 的線路,管道,設備的安裝活動. 1990年頒布的中華人民共和國鐵 路法中,關(guān)于鐵路建設的內(nèi)容不多 且不具體,《中華人民共和國鐵路 法和部門規(guī)章之間缺少行政法規(guī) 的層次,鐵路工程建設的許多規(guī)章, 規(guī)范性文件只能依據(jù)國務院相關(guān)條 例的通用條款或參照其他部委發(fā)布 的規(guī)章來制定.當前迫切需要加強鐵 路立法工作,比如修訂中華人民共 和國鐵路法,制定鐵路建設條例 等內(nèi)容具體完備,條文系統(tǒng)協(xié)調(diào)的法 律法規(guī),為鐵路建設提供法律保障, 為完善鐵路工程建設規(guī)章制度體系提 供法律依據(jù). 現(xiàn)行的鐵路工程建設規(guī)章制度體 立足科學發(fā)展堅持依法

11、建設 不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系安國棟 系中,一些規(guī)章制度是根據(jù)當時的情 況制定的,已不能完全適應當前的新 形勢和新情況,不適應建設和諧鐵路 的要求,其中有的可操作性不強,體 現(xiàn)業(yè)主行為的內(nèi)容較多,而體現(xiàn)政府 行為的內(nèi)容偏少等.近年來,國家為 加強土地管理,環(huán)境保護,文物保護 等工作,先后制定或修訂了一些法律 法規(guī),國務院綜合管理部門也出臺了 很多新的規(guī)章和規(guī)定,這些規(guī)定對鐵 路建設管理提出了更高的要求,需要 進行深入的調(diào)查研究,加快修訂現(xiàn)行 鐵路工程建設規(guī)范性文件中不適應的 內(nèi)容,制定出臺新的規(guī)章制度. 2.2完善鐵路工程建設規(guī)章制度 體系是又好

12、又快地推進大規(guī)模鐵路 建設的必然要求 2004年1月,國務院批準了((中 長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃,確定到2020年基 本實現(xiàn)鐵路現(xiàn)代化的奮斗目標."十一 五"是鐵路建設發(fā)展的最關(guān)鍵時期,鐵 路建設工作的總體目標是完成鐵路建 設總投資12500億元以上;建設新線 17000km,其中客運專線7000km; 建設既有線增建二線8000km,完成 既有線電氣化改造15000kFfl.到 2010年,全國鐵路營業(yè)里程達到9萬 km以上,復線和電氣化鐵路比例分 別達到45%以上,快速客運網(wǎng)總規(guī)模 達到20000km以上.2005年之前, 鐵路年度完成基建投資最多為623.5 億元

13、,2005年完成基建投資889.2億 元,2006年完成基建投資1553億元, 2007年計劃完成基建投資2560~L元. "十一五"期間建成的客運專線列車 最高時速將達到300～350km,2007 年提速的部分既有線最高時速將達到 250km,建設標準,技術(shù)和質(zhì)量要求 發(fā)生了質(zhì)的變化.建設和諧鐵路,貫 徹以人為本的建設理念,對建設管理 方式提出了更高的要求."十一五"期 間鐵路建設規(guī)模之大,標準之高都是 前所未有,世所罕見的.又好又快地 推進大規(guī)模鐵路建設,實現(xiàn)建設世界 一 流客運專線目標,迫切需要學習國 際先進管理經(jīng)驗和管理技術(shù),按照國 際通行的市場規(guī)則辦

14、事,加大鐵路工 程建設管理力度,全面提高鐵路建設 管理水平. 當前鐵路建設管理的任務更重, 對象更多,關(guān)系更為復雜,必須進行 有效的管理.要實現(xiàn)科學的管理,有 效的管理,一流的管理,必須加強規(guī) 章制度建設,依靠完備的法律,法規(guī) 及規(guī)章,進一步加強和創(chuàng)新各項管理 制度,樹立管理權(quán)威,提高管理效能. 要在認真總結(jié)鐵路工程建設經(jīng)驗教訓 的基礎上,積極借鑒吸收國內(nèi)其他行 業(yè)和國際先進管理理念,不斷完善鐵 路工程建設規(guī)章制度體系,為又好又 快完成大規(guī)模鐵路建設任務提供強有 力的保證. 2.3完善鐵路工程建設規(guī)章制度 體系是深化鐵路改革,開放市場的 必然要求 按照"政

15、府主導,多元化投資,市 場化運作"的總體思路,鐵路投融資 體制改革步伐加快,為大規(guī)模鐵路 建設的全面展開提供資金的同時, 也產(chǎn)生了新的建設主體即合資鐵路 公司.合資鐵路公司作為項目法人 對合資鐵路建設實行項目法人管理, 管理工作已成為合資鐵路建設中的 重要內(nèi)容.客運專線建設推行"小業(yè) 主,大咨詢"的管理模式,引進國際 咨詢和監(jiān)理企業(yè),擴大國際合作交 流.鐵路建設市場日益發(fā)育成熟,市 場開放不斷擴大,形成了統(tǒng)一,開 放,競爭,有序的市場秩序.因此, 迫切需要建立健全鐵路工程建設的 中國鐵路CHINESERAILWAYS2007/5 本刊特稿 S=.lle甓i慧《

16、 行業(yè)管理規(guī)章,制定和完善鐵路建設 中有關(guān)地方政府及非公有資本的投資 保障和市場監(jiān)管,市場開放及準入等 規(guī)章制度,維護鐵路市場秩序,規(guī)范 市場主體行為,保護投資人的合法權(quán) 益,積極為各種資本投資鐵路創(chuàng)造良 好的法律環(huán)境. 總之,完善新時期鐵路工程建設 規(guī)章制度體系,對加快鐵路工程建設 法制化進程,依法規(guī)范工程建設管理 和建設市場行為,提高鐵路建設的社 會經(jīng)濟效益具有重要意義.必須不斷 提高對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認 識,站在全面建設小康社會,構(gòu)建社 會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,對現(xiàn)行 的鐵路工程建設規(guī)章及規(guī)范性文件進 行全面梳理,提出近期和遠期的規(guī)劃 安排和落

17、實計劃,加強動態(tài)管理,及 時修訂和制定有關(guān)法規(guī),規(guī)章和規(guī)范 性文件,構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴謹,協(xié)調(diào)統(tǒng)一,體 例科學的鐵路工程建設規(guī)章制度體 系,確保鐵路工程建設沿著法制化軌 道健康,持續(xù),穩(wěn)定的發(fā)展. 3完善新時期鐵路工程建設規(guī) 章制度體系的主要思路 3.1主要原則 鐵路工程建設規(guī)章制度是實施鐵 路建設的重要依據(jù),完善鐵路工程建 設規(guī)章制度體系必須牢固樹立科學發(fā) 展觀,按照建設和諧鐵路的要求,深 入貫徹"以人為本,服務運輸,強本 簡末,系統(tǒng)優(yōu)化,著眼發(fā)展"的鐵路 建設新理念,確保鐵路建設管理全面 納入科學化,規(guī)范化,法制化的軌道. 5.1.1著眼發(fā)展原則 發(fā)展是我們黨執(zhí)

18、政興國的第一要 務,在構(gòu)建和完善鐵路工程建設規(guī)章 制度體系過程中,必須牢固樹立以人 為本,全面協(xié)調(diào),可持續(xù)的科學發(fā)展 本刊特稿l刪 SpecialContribution 觀,始終堅持保護環(huán)境,節(jié)約能源和 節(jié)約農(nóng)田的基本原則,高度重視節(jié)約 土地,環(huán)境保護,水土保護,文物保 護,消防,節(jié)能和防震減災等工作,根 據(jù)國民經(jīng)濟,社會發(fā)展,國防建設以 及鐵路運輸?shù)男枰?全面做好鐵路建 設規(guī)劃,使之與土地利用總體規(guī)劃, 城市規(guī)劃,江河流域規(guī)劃以及其他交 通運輸方式的發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一,更 好地為鐵路工程建設服務. j.1.2法律優(yōu)先原則 法律優(yōu)先原則是指一切行政活動

19、都不得與法律相抵觸.堅持法律優(yōu) 先,維護法制的統(tǒng)一和尊嚴是構(gòu)建和 完善鐵路工程建設規(guī)章制度體系必須 遵循的原則.根據(jù)中華人民共和國 立法法規(guī)定,法律效力高于行政法 規(guī)和部門規(guī)章.鐵路建設法規(guī),規(guī)章 和規(guī)范性文件在起草過程中,必須遵 循中華人民共和國立法法規(guī)定的 立法權(quán)限,內(nèi)容和程序,嚴格執(zhí)行相 關(guān)法律法規(guī). j.1.j改革創(chuàng)新原則 鐵路工程建設規(guī)章制度體系是今 后一個時期鐵路建設法制化工作的總 體規(guī)劃,是一項系統(tǒng)工程.當前,完 善鐵路網(wǎng)規(guī)劃,改進投融資體制,開 放鐵路建設市場,強化鐵路建設監(jiān)督 管理和堅持科技創(chuàng)新等,是鐵路建設 工作的重點,也是鐵路工程建設規(guī)章

20、 制度體系亟需解決的問題.完善鐵路 工程建設規(guī)章制度體系,必須改變傳 統(tǒng)的思維模式,運行機制和工作方 式,對鐵路建設法制化工作做出系 統(tǒng),全面的規(guī)劃,使之具有較強的針 對性,指導性和可操作性,有利于鐵 路建設管理體制改革,有利于鐵路工 程建設管理水平的提高. j.1.4系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則 鐵路工程建設規(guī)章制度體系應突 ■ 立足科學發(fā)展堅持依法建設 不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系安國棟 出行業(yè)特點,按照系統(tǒng)工程理論,認 真分析和研究鐵路工程建設的基本程 序,制定鐵路工程建設每個階段工作 的分支體系,覆蓋鐵路建設的每個環(huán) 節(jié),協(xié)調(diào)和規(guī)范鐵路建設活動中政府 主

21、管部門與市場,行業(yè),企業(yè)之間的 關(guān)系.要注意同一個層次的規(guī)章和規(guī) 范性文件之間內(nèi)容相互協(xié)調(diào),各有側(cè) 重,不得發(fā)生矛盾.要在充分估計今 后一個時期鐵路建設發(fā)展趨勢的基礎 上,建立形成一個內(nèi)容全面,結(jié)構(gòu)完 整,層次清楚,分類明確的規(guī)章制度 體系結(jié)構(gòu). 3.2鐵路建設規(guī)章制度體系的主 要工作 j.2.1盡快解決法定依據(jù)不足的問 題 在鐵路工程建設規(guī)章制度體系的 法定依據(jù)中,國家法律,行政法規(guī)的 效力高于部門規(guī)章和一般規(guī)范性文 件,部門規(guī)章,一般規(guī)范性文件需要 根據(jù)法律和行政法規(guī)賦予本部門的 權(quán)限制定.由于中華人民共和國鐵 路法中涉及鐵路建設的內(nèi)容很少, 中華人民

22、共和國鐵路法和部門規(guī) 章之間缺少行政法規(guī)這個層次,為 適應鐵路建設管理體制和投融資體 制改革的要求,進一步規(guī)范鐵路建 設行為,有效協(xié)調(diào)好鐵路建設涉及 的各種社會關(guān)系,如鐵路建設規(guī)劃 與城市規(guī)劃和其他交通運輸規(guī)劃的 關(guān)系,鐵路工程建設與其他基礎設 施的關(guān)系,鐵路主體工程與配套工 程建設的關(guān)系,認真解決好鐵路建 設中征地拆遷等關(guān)鍵性問題,切實 解決鐵路建設規(guī)章,規(guī)范性文件立 法依據(jù)不充分的問題,迫切需要結(jié) 合新時期鐵路工程建設的特點,啟 動修訂中華人民共和國鐵路法程 序并制定適應鐵路建設形勢需要的 中國鐵路CHINESERAILWAYS2007/5 行政法規(guī).目前

23、正在起草的鐵路建 設條例是鐵路工程建設管理的根 本性法規(guī),明確規(guī)定了鐵路基本建 設程序,鐵路建設資金籌集方式,鐵 路建設市場監(jiān)管方式,鐵路建設主 體各方的責任和經(jīng)濟,法律關(guān)系等 內(nèi)容,將成為鐵路工程建設規(guī)章及 規(guī)范性文件的立法依據(jù),現(xiàn)在亟需 加快鐵路建設條例》起草制定的進 程,爭取早日頒布實施,為鐵路建設 又好又快向前推進提供強有力的制度 保證. j.2.2制定新的鐵路工程建設行業(yè) 規(guī)章和規(guī)范性文件 根據(jù)新時期鐵路工程建設特點, 不斷完善鐵路工程建設規(guī)章制度,制 定新的行業(yè)管理規(guī)章和規(guī)范性文件. 例如2006年初制定下發(fā)了鐵路建設 工程質(zhì)量管理規(guī)定,鐵路建設

24、工程 勘察設計管理辦法兩個部令.為加 強鐵路建設工程安全生產(chǎn)管理,保 障人民群眾生命和財產(chǎn)安全,制定 下發(fā)了鐵路建設工程安全生產(chǎn)管 理辦法,明確界定了建設,施工,設 計,監(jiān)理等單位的安全責任,明確了 監(jiān)督管理責任和安全事故救援報告 制度等,為加強鐵路建設工程安全 生產(chǎn)管理提供了依據(jù).正在制定的 鐵路建設市場管理辦法,對鐵路 建設主體行為,鐵路建設市場監(jiān)督管 理,鐵路市場建設準人,鐵路建設項 目發(fā)包與承包等內(nèi)容做出了詳細規(guī) 定,將對規(guī)范鐵路建設市場秩序,促 進鐵路建設市場健康發(fā)展起到十分重 要的作用. j.2.j修訂完善鐵路工程建設規(guī)范 性文件 根據(jù)目前鐵路

25、建設中出現(xiàn)的新情 況,新變化,亟需對不適應當前建設 形勢需要的規(guī)范性文件進行修訂,并 立足科學發(fā)展堅持依法建設 不斷完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系安國棟 研究制定新的規(guī)范性文件,如鐵道部 近期修訂下發(fā)了鐵路建設工程驗工 計價辦法,鐵路建設項目工程總承 包辦法等,正在抓緊修訂鐵路基 本建設項目預可行性研究,可行性研 究和設計文件編制辦法,鐵路建設 項目竣工驗收交接辦法等,正在起 草鐵路客運專線竣工驗收暫行辦 法)),《鐵路工程質(zhì)量保修辦法))等新 的辦法. 3.3需要處理好的幾種關(guān)系 5.5.1處理好三大體系的關(guān)系 按照"十一五"期間完善鐵路規(guī) 章

26、制度,建設標準,組織管理三大體 系的工作思路和初步設想,鐵路工 程建設規(guī)章制度體系必須與其他兩 大體系相互適應,相互協(xié)調(diào).鐵路工 程建設規(guī)章制度體系將為建設標準 和組織管理體系的實施提供法律與 制度保證,建設標準和組織管理體 系中涉及的強制性規(guī)定,職責界面 的劃分原則等需要用規(guī)章制度來確 定.同時,建設標準和組織管理體系 在實施與調(diào)整過程中遇到的新問題, 新變化給規(guī)章制度體系的完善提出 了現(xiàn)實要求,使鐵路工程建設規(guī)章 制度體系能夠有效促進鐵路建設管 理體制的改革與發(fā)展,便于鐵路工 程建設項目的組織實施和建設管理, 有利于鐵路工程建設標準技術(shù)水平 的提高,從而有

27、效促進鐵路建設管 理整體水平的提高. 5.5.2處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系 完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制 度體系,必須以現(xiàn)有鐵路工程建設規(guī) 章,規(guī)范性文件為基礎,傳承我國鐵 路工程建設的良好傳統(tǒng),打破舊觀念 的束縛,認真貫徹鐵路建設新理念, 充分體現(xiàn)當代我國鐵路工程建設的特 點.要處理好現(xiàn)行規(guī)章制度體系與建 設部等國家有關(guān)部委制定的規(guī)章和規(guī) 范性文件的關(guān)系,既不與之發(fā)生沖突 和矛盾,又能充分體現(xiàn)鐵路建設自身 特點,做到職責明確,避免和減少交 叉.要處理好各項規(guī)章制度的橫向關(guān) 系,解決好相互之間發(fā)展不平衡,內(nèi) 容不協(xié)調(diào),組成不合理,管理責任不 明確等問題,增加覆蓋面

28、.以國家法 律和行政法規(guī)為依據(jù),按照部門規(guī)章 和規(guī)范性文件兩個層次建立起個體獨 立靈活,總體協(xié)調(diào)一致,便于動態(tài)管 理,有利于執(zhí)行和修編的鐵路工程建 設規(guī)章制度體系. 5.5.5處理好改革與發(fā)展的關(guān)系 鐵路工程建設法制化進程是一個 長期的,不斷深入的實踐過程.構(gòu)建 新時期鐵路工程建設規(guī)章制度體系, 既涉及鐵路建設管理方法的重大調(diào) 整,又涉及鐵路建設管理體制和機制 的深刻變革,是一項艱巨而復雜的任 務.一是要加快制定規(guī)章制度的步 伐.鐵路工程建設規(guī)章,規(guī)范性文件 的制定要堅決貫徹黨和國家有關(guān)方針 政策,認真執(zhí)行國家法律法規(guī),及時 將鐵路建設中的一些好經(jīng)驗,好做法

29、 以規(guī)章,規(guī)范性文件的形式固定下 來.二是要提高規(guī)章制度的質(zhì)量,明 確制定原則和指導思想,切實解決 鐵路工程建設中的實際問題.要不斷 改進鐵路工程建設規(guī)章,規(guī)范性文 件的起草工作,加強調(diào)研論證,廣泛 征求意見,提高透明度和公眾的參 與度;要全面協(xié)調(diào)每一部規(guī)章,規(guī)范 性文件的關(guān)系,保證鐵路工程建設 規(guī)章制度體系的統(tǒng)一性,科學性和 先進性. 5.5.4處理好立法與執(zhí)法的關(guān)系 以往建設管理反映出的立法執(zhí) 法"兩張皮"等問題說明,制定和完 善鐵路工程建設規(guī)章制度體系,重 中國鐵路CHINESERAILWAYS2007/5 本刊特稿 $pecia~Contributio

30、n 要的是要確保規(guī)章制度有效實施, 只有嚴格執(zhí)行各種規(guī)章制度,才能 真正建立起正常的法制秩序.因此, 必須正確處理好立法與執(zhí)法的關(guān)系, 在加快制定新的規(guī)章制度同時,要 執(zhí)行好各種規(guī)章制度.在制定規(guī)章 制度之初,必須充分考慮到規(guī)章制 度的執(zhí)行問題,不能一味遷就現(xiàn)實, 默認現(xiàn)狀,必須樹立超前意識,不能 脫離現(xiàn)實,不考慮執(zhí)行中的可行性, 而提出一些目前尚不可能做到的,過 于嚴格的行為準則和要求.要妥善解 決立法與執(zhí)法的關(guān)系,最大限度地避 免立法與執(zhí)法的沖突.確保做到有法 必依,是當前乃至今后鐵路建設管理 亟需解決的一個重大問題,也是完善 鐵路工程建設規(guī)章制度體系的一

31、個重 要課題. 完善新時期鐵路工程建設規(guī)章制 度體系,是實施中長期鐵路網(wǎng)規(guī) 劃,又好又快推進大規(guī)模鐵路建設 和提高鐵路工程建設管理水平的重要 舉措.目前,新時期鐵路工程建設規(guī) 章制度體系初步建立,需要廣泛聽取 各方面意見,學習和借鑒有關(guān)省市和 行業(yè)部門建設規(guī)章,規(guī)范性文件的起 草經(jīng)驗,深入研究和分析市場經(jīng)濟條 件下鐵路工程建設管理中的新情況, 新問題,緊密結(jié)合鐵路建設的實際和 特點,認真貫徹落實和諧鐵路建設和 鐵路建設新理念的要求,加快鐵路建 設法制化進程,加強和改進鐵路建設 管理,全面提高鐵路工程建設規(guī)章制 度的科學性,形成具有中國特色,適 應新形勢發(fā)展需要的鐵路工程建設規(guī) 章制度體系. 責任編輯葛化一 收稿日期2007-04—25 ■