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新版“三權分置”下集體土地所有權的立法表達匯編
摘要：植根于“兩權分離”的集體土地所有權法律制度已經(jīng)難以滿足“三權分置”下的農(nóng)地改革實踐，集體土地所有權基本構造體系的缺陷集中體現(xiàn)在：權利屬性與權利主體的模糊性;行使主體與行使機制的不健全;權能體系和保障機制欠缺。未來立法應該在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎上，對集體土地所有權基本構造體系與農(nóng)民集體成員權綜合治理體系進行科學的立法表達。完善集體土地所有權基本構造體系需要：明確特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權的權利主體;明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權的代表行使主體;豐富集體土地所有權的權能體系。農(nóng)民集體成員權是克服集體土地所
2、有權制度缺陷的重要設計，建構其綜合治理體系應該在理論上厘清農(nóng)村集體土地所有權與農(nóng)民集體成員權之間的關系，設計出科學可行的集體成員身份認定標準，豐富農(nóng)民集體成員權利體系，健全農(nóng)民集體成員權利行使規(guī)則與救濟規(guī)則。
關鍵詞：三權分置;集體土地所有權;農(nóng)民集體成員權;立法表達
中圖分類號：***文獻標識碼：*文章編號：*-**-*-*
承包地“三權分置”政策正式提出以來，學界研究多圍繞農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權以及“三權”之間的關系而展開，而對農(nóng)村集體土地所有權及其立法表達的研究甚少。堅持集體土地所有權是***公有制的基本要求，也是我國農(nóng)地制度改革的制度底
3、線，***中央反復強調(diào)要“守住政策底線”“堅持農(nóng)村土地集體所有權的根本地位”。我國現(xiàn)行集體土地所有權法律制度已經(jīng)難以適應新形勢下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯不足，集中體現(xiàn)在：集體土地所有權法律制度的基本構造體系存在缺陷;農(nóng)村集體土地所有權與農(nóng)民集體成員權之間的關系尚未厘清且沒有建立起制度連接機制;農(nóng)民集體成員權的綜合治理體系不健全?！睹穹ǖ洹返木幾c《農(nóng)村土地承包法》的修訂正在緊張進行中，立法和修法過程中不能忽視“三權分置”下集體土地所有權的立法表達問題，應該在深刻領會***中央農(nóng)地制度改革精***基礎上，秉持系統(tǒng)化思維對集體土地所有權制度進行科學嚴謹、與時俱進的立法表達。
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一、“兩權分離”下集體土地所有權立法的缺陷
新中國建立后，經(jīng)過運動式的土地**和漸進式的土地改革與立法，我國形成了具有***的集體土地所有權法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地所有權法律制度反映了新中國成立以來不同時期的現(xiàn)實需求，為我國改革開放和***現(xiàn)代化建設作出了積極貢獻，具有其歷史進步性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推進，加之立法所具有的天然滯后性，現(xiàn)行集體土地所有權制度沒有及時充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)行法中集體土地所有權的相關規(guī)定內(nèi)容分散且對農(nóng)民集體所有權制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不明顯，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)[1]。國家政策與法律長期側(cè)重
5、于健全土地承包經(jīng)營權，而對集體土地所有制僅僅采用了堅持不變的原則，導致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制[2]。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對農(nóng)村集體土地所有權的制度體系與規(guī)范體系進行全面審視，精準識別出集體土地所有權立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學的法律制度與法律規(guī)范設計指明方向。
（一）集體土地所有權基本構造體系的缺陷
1.集體土地所有權的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察，我國農(nóng)村集體土地所有權制度的形成與變遷基本上是在國家公權力安排下完成的“強制性制度變遷”，這決定了其制度設計并不是完全建立在權利主體理性選擇基礎之上，而更多地是基于服務于國家政治目標
6、的需要，通過政策與法律的強制性置入完成的制度設計。集體土地所有權主體方面的法律制度供給不足進一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權模糊性，而集體土地產(chǎn)權模糊是導致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權法》正式頒布之前，我國《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒有給出清晰界定?！段餀喾ā分小氨炯w成員集體所有”的立法表述雖然深化了對集體土地所有權本質(zhì)與主體的認識，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設計。如《物權法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農(nóng)村改革綜合性
7、實施方案》中“落實集體所有權”的理解。既然“本集體成員集體所有”的理解都難以形成一致性意見，那么何以談得上“落實集體所有權”？對集體土地所有權性質(zhì)認識的模糊又進一步導致了實踐中認識的混亂。如在對集體土地所有權確權時，有些地方將集體經(jīng)濟組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體[3]。我國集體土地所有權主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴重缺陷[4]，而上述問題的根源都是源于對集體土地所有權本質(zhì)及主體認識的模糊。
2.集體土地所有權的行使主體缺乏科學設計與建構。根據(jù)《物權法》（第60條）規(guī)定，集體土地所有權的主體分別是
8、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組（村內(nèi)）農(nóng)民集體，與之相對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象，承擔村民自治事務的村民委員會和承擔集體經(jīng)濟事務的集體經(jīng)濟組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒有建立起**的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而且在法律法規(guī)中自始至終沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給予定位[5]。實踐中多由村民委員會對外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權，這在一定程度上影響了對集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果?！睹穹倓t》（第99條）賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位。但
9、是，作為集體土地所有權的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權，現(xiàn)行立法并無科學的設計與建構。
3.集體土地所有權行使的民主決策機制不健全。集體土地所有權的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在代表行使所有權的過程中需要借助于團體決策機制完成。具體而言，集體土地所有權的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟組織成員按照一定的民主決策機制進行。集體土地所有實際上是一種團體所有，團體所有的行使機制需要按照團體法中的意思表示形成與表達規(guī)則實現(xiàn)。有學者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權的管理權能[6]。雖然，《物權法》（第59條）、《農(nóng)村土地承包法》（第18條、19條）中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權的有關規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權行使的民主決策機制。
新版“三權分置”下集體土地所有權的立法表達匯編
