法律碩士論文：對我國政府征信行為中個人信息保護立法的建議

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1、法律碩士論文：對我國政府征信行為中個人信息保護立法的建議 摘要 　　 　　在信息技術高速發(fā)展的今天，政府收集、處理和使用個人信息的能力越來越強大，在大數(shù)據(jù)技術的輔助下政府所建立的巨型數(shù)據(jù)庫能夠最大限度的涵蓋一個人在社會上幾乎所有領域內的數(shù)據(jù)信息，在政府大量收集、處理和使用公民個人信息的時代背景下，幾乎每一個公民在政府面前都如同透明人一般，生活的一舉一動無不在政府的掌握之下；隨著政府巨型數(shù)據(jù)庫的建立和日益完善，政府在其收集、處理和使用個人信息的過程中，對公民個人信息的濫用越來越多。政府進行信息收集、處理和使用實際上是政府為了適應現(xiàn)代化社會對政府履行管理、服務職能的新要求，是為公民提供更

2、加高效便民的服務和更加井然的社會秩序的必要選擇。所以對個人信息的有效利用與個人信息保護之間就必然存在著不可忽視的矛盾。一方面政府履行職能必然大量的收集、處理和使用個人信息，甚至對于事關公共利益的個人信息要進行政府信息公開，但另一方面，社會的發(fā)展又確實存在著保護個人信息的剛性需求，所以亟待立法對于公權主體處理個人信息的行為予以規(guī)制；然而，無論是我國目前的研究現(xiàn)狀還是立法現(xiàn)狀，對個人信息的保護大多側重于民事和刑事的領域，而防范政府征信行為中侵犯個人信息的問題，以及如何平衡政府征信行為中公共服務顯然是受到了冷遇。 　　 　　在交通、通訊發(fā)達的 21 世紀，人們的交往圈半徑已經(jīng)倍數(shù)增長，人們

3、將無可避免的需要與越來越多陌生人打交道，陌生人社會中的信息不對稱使得風險成本高昂；這樣的社會背景下，政府近些年來開始進行征信。政府的征信行為本質上屬于政府履行職能、提供社會服務的行為，也是政府對信息的收集、處理和使用行為，但政府征信行為只針對信用信息。政府以行政命令的方式要求各大金融機構、電子商務平臺等私營企業(yè)向政府共享各自掌握的客戶信用信息，政府對這些信用信息進行匯總和整理，建立巨型信用信息數(shù)據(jù)庫，可以做到對一個公民的信用狀況全面客觀，細致入微的“側寫”。在一個信用體系健全的社會，信用狀況的低下可以直接導致個人的“社會性死亡”，所以信用信息相較于其他個人信息顯然更加敏感，對個人信用信息的侵犯

4、對個人生活的影響也更大，所以政府征信行為中的個人信息保護問題極具研究價值。 　　 　　目前我國還沒有通過個人信息保護法，也沒有對政府征信行為中的個人信息保護的單獨立法，從各國的立法現(xiàn)狀來看，目前為止還沒有單獨針對政府征信行為中的個人信息保護進行專門立法的國家，所以在尚未有一部個人信息保護法的情況下對政府征信行為中的個人信息保護進行單獨立法并不現(xiàn)實，所以要先圍繞個人信息保護立法進行討論，本文對典型的域外立法途徑進行研究與分析，比較各國有不同的個人信息模式（美國以隱私權為中心的分散立法模式，以操作性強，對各領域具有針對性著稱；德國以信息自決權為中心的統(tǒng)一立法模式，以保護范圍廣泛，保護機制完整協(xié)

5、調著稱）對于選擇本國個人信息保護立法提出設想，選擇最適合我國的個人信息保護立法模式，并在此基礎上結合政府征信行為相較于政府其他的信息收集行為的特點探究針對于政府征信行為中的個人信息保護立法所需要遵循的特殊原則。 　　 　　關鍵詞：政府；征信行為；個人信息保護。 　　 　　Abstract 　　 　　Today, with the rapid development of information technology, the governments ability to collect, process and use personal information is

6、becoming more and more powerful. With the help of big data technology, the governments giant database can cover a single person in almost all areas of society. Data information, in the era of the governments massive collection, processing and use of citizens personal information,almost every citizen

7、 is as transparent as the government, and every move of life is under the control of the government; with the government giant database The establishment and improvement of the government, in the process of collecting,processing and using personal information, the abuse of citizens personal informat

8、ion is increasing. The collection, processing and use of information by the government is actually a new requirement for the government to fulfill the management and service functions of the government in order to adapt to the modern society. It is a necessary choice for citizens to provide more eff

9、icient and convenient services and a more orderly social order. Therefore, there must be a contradiction between the effectiveuse of personal information and the protection of personal information. On the one hand, the government must perform a large number of collections, processing and use of pers

10、onal information, and even public information about public interests must be disclosed. However, on the other hand, the development of society does have a rigid need to protect personal information. Therefore, it is urgent to legislate to regulate the behavior of public rights subjects dealing with

11、personal information; however,whether it is the current research status of China or the status quo of legislation, the protection of personal information mostly focuses on the civil and criminal fields,while preventing the violation of government credit reporting behavior. The issue of personal info

12、rmation and how to balance public services in government credit reporting behavior is clearly a cold reception. 　　 　　In the 21st century when transportation and communication are developed, the radius of peoples circle of communication has increased exponentially. People will inevitably need to de

13、al with more and more strangers. The information asymmetry in strangers society makes the risk cost high; such a society In the background, the government began to collect credit information in recent years. The governments credit reporting behavior essentially belongs to the governments performance

14、 of functions and the provision of social services. It is also the governments collection,processing and use of information, but the governments credit reporting behavior is only for credit information. The government requires administrative agencies to share the credit information of major financia

15、l institutions and e-commerce platforms to the government. The government collects and organizes these credit information and establishes a database of giant credit information, which can be done to a citizen. The credit status is comprehensive and objective, with a nuanced "profile". In a society w

16、ith a sound credit system, the low credit status can directly lead to the “social death” of individuals, so credit information is obviously more sensitive than other personal information, and the violation of personal credit information has a greater impact on personal life. Therefore, the issue of

17、personal information protection in government credit reporting is of great research value. 　　 　　At present, China has not passed the Personal Information Protection Law, and there is no separate legislation for the protection of personal information in government credit reporting. From the perspec

18、tive of the current legislative status of various countries, there has not been a separate protection for personal information in government credit reporting. A country that specializes in legislation, so it is not realistic to conduct separate legislation on the protection of personal information i

19、n government credit reporting without a personal information protection law. Therefore,it is necessary to discuss the personal information protection legislation first. The legislative approach is to conduct research and analysis, and to compare different personal information models in different cou

20、ntries (the United States has a privacy-centered decentralized legislative model, which is highly operational and well-known in various fields; Germanys unified legislation centered on information self-determination The model, with a wide range of protection and complete coordination of protection m

21、echanisms, proposes the idea of ??selecting national legislation for the protection of personal information, selects the legislative model for personal information protection that is most suitable for China, and on this basis combines the government ’s credit reporting behavior with other government

22、 Thecharacteristics of information collection behavior are explored Special legislation needs to follow the principles of personal information protection in government credit behavior. 　　 　　Keywords：government; credit reporting; personal information protection。 　　 　　第一章 緒論 　　 　　第一節(jié) 問

23、題的提出。 　　 　　在交通、通訊都達到了一個前所未有的發(fā)達程度的 21 世紀，人們生活和交往圈子的半徑已經(jīng)在不知不覺間以幾何倍數(shù)向上增長；隨著生活和交往圈的擴大，原來的熟人社會逐漸退出歷史舞臺，我們在生活中將無可避免的需要與越來越多陌生人打交道。然而眾所周知，熟人社會中人與人之間的信任往往更加牢固，因為在熟人社會中每個個體的每一次失信行為導致的負面社會評價都能被迅速傳播至整個生活交往圈，失信的代價對一個人日常生活和交往的沖擊基本是毀滅性的。而相反，在陌生人社會中因為個人的信用信息并不能及時的被公眾所獲知，所以失信的成本相對低下，這樣的情況導致誠信社會的難以建立；陌生人社會的信息不對稱使得

24、交易風險大大升高，而在交易風險升高的社會中，每個主體在交易之前所必要的信用調查成本也會相應的升高，那么在這樣一個交易需要增大而風險成本高昂的社會背景下，征信行業(yè)的價值就更加凸顯出來。 　　 　　自改革開放以來，征信行業(yè)的形式在我國更多的體現(xiàn)在各大商業(yè)銀行對消費者的借貸信息的收集，整理和利用；隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來和電子商務的蓬勃發(fā)展，以支付寶為典型的電子支付系統(tǒng)的出現(xiàn)打破了征信行業(yè)原有的較為單一的存在形式；然而更具歷史意義的是在 2006 年 3 月，經(jīng)中編辦批準，中國人民銀行設立中國人民銀行征信中心；政府以行政命令1的方式要求各大商業(yè)銀行、私營的貸款金融公司、制作保有相關數(shù)據(jù)信息的各級行政

25、單位、各級司法機關向該中心共享信息2。至此，我國的政府巨型數(shù)據(jù)庫在政府對各大征信主體的資源進行統(tǒng)一整合的基礎上宣告誕生。 　　 　　民間和政府征信活動的熱火朝天是個人信息在現(xiàn)今社會價值的高度體現(xiàn)，但以往的社會發(fā)展規(guī)律告訴我們：一個事物的價值被認識的開始，往往也是其被侵害的開端；當然，這個規(guī)律對于公民個人信息這個被譽為 21 世紀最有價值的資源3也并不例外。公民個人信息安全有可能遭到來自各個領域的威脅，它既有可能存在于私權利主體，也有可能存在于來自國家領域的公權力主體。 　　 　　來自私權利主體的侵犯想必人人都能在自己的生活中輕而易舉的列舉出來（類似于：消費者在搜索軟件上搜索商品名稱，不

26、久便能收到各大電子商務平臺的銷售推送廣告），諸多的社會實例也基本使人們早已對自己的個人信息被商家在個人不知道的情況下隨意轉賣這樣的現(xiàn)象習以為常；而且對于來自私權利主體侵犯人身財產(chǎn)權利的行為，刑事也好，民事也好，雖然我國目前的法律體系對公民個人信息的保護并不完善，但是在現(xiàn)行法律體系下，公民進行個人信息侵害的維權至少有法可依，其中存在的法律漏洞也可以以法官釋法和對法律原則的運用的形式在實踐中予以彌補，所以相關權利侵害的法律救濟依然具有實踐的可能。 　　 　　真正令人擔憂的則是來自于公權力在征信過程中對公民個人信息的侵害，因為政府是掌握最多信息的機構，擁有整個社會信息資源的 80%4，在互聯(lián)網(wǎng)技

27、術的輔助之下，政府所建立的巨型數(shù)據(jù)庫能夠最大限度的涵蓋一個人在社會上幾乎所有領域內的數(shù)據(jù)信息，我國 2008 年 5 月 1 日開始實施《中華人民共和國政府信息公開條例》5，要求政府信息公開。但是，政府在公開這些信息的過程中必然會涉及對公民個人信息的公開，從而存在侵害個人信息隱私的危險。6而且，政府工作人員出售、非法提供個人信息給無權獲取者的現(xiàn)象日趨嚴重，近幾年，我國公安部每年都進行多次集中打擊非法買賣個人信息的行動。7記者調查 2012年被公安部集中統(tǒng)一行動抓獲的網(wǎng)名為“黑土草莓”的非法獲取、出售公民個人信息的犯罪嫌疑人，隨機查看其 2012 年 3 月的 1831 條交易記錄，發(fā)現(xiàn)其出售的

28、個人信息中，超過 3/4 的信息是由政府部門工作人員提供的。8另外，政府出于特定目的收集的分散的個人信息，被整合與利用的數(shù)據(jù)挖掘，是大數(shù)據(jù)時代個人信息保護面臨的最大挑戰(zhàn)。即使最初政府收集個人信息經(jīng)過個人許可，但現(xiàn)有大數(shù)據(jù)處理技術可以很容易地實現(xiàn)政府信息化的全面整合或無縫銜接。以這些數(shù)據(jù)為基礎，政府完全可以做到對一個公民全面客觀，細致入微的“側寫”，每個公民在政府面前都如同透明人一般，生活的一舉一動無不處在公權力的“窺視”之下；這樣一來，如果政府暗自將分散在各行政機關數(shù)據(jù)庫的個人信息進行整合，形成新的信息，完全沒有經(jīng)過個人的許可和其他監(jiān)督，那么政府在征信的過程中侵犯公民個人信息就為一件容易的事。

29、9所以說在政府征信過程中，不論是信息的收集和管理中，還是信息的公開和使用中，個人信息保護的問題都不可忽視。 　　 　　在這樣的背景下，對于政府征信過程中的個人信息保護問題相較于私權利侵犯個人信息問題的需求來說更加迫切，然而無論從我國目前的研究現(xiàn)狀還是立法現(xiàn)狀來看，這個問題顯然是受到了冷遇。 　　 　　第二節(jié) 國內外研究現(xiàn)狀。 　　 　　一、國內研究現(xiàn)狀。 　　 　　國內對于個人信息保護的研究狀況來看，我國臺灣地區(qū)明顯走在前列10，自上世紀八十年代以來，我國臺灣地區(qū)的的社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，民眾的權利意識開始覺醒，隨著外國學說的不斷引進，地區(qū)學者開始了對個人信息保護的研究。基于

30、我國臺灣地區(qū)特殊的歷史背景，其個人信息保護的模式在早期更多傾向于美國方式，即將隱私權作為第一角度。11發(fā)表于 1998 年的詹文凱的《隱私權之研究》是我國臺灣地區(qū)第一篇關于隱私權研究的博士學位論文，側重于隱私權角度保護個人信息。除此之外，以信息自決權為理論核心的德國方式亦對我國臺灣地區(qū)的相關研究產(chǎn)生了不小的影響，李震山教授發(fā)表于 2001 年的《論資訊自決權》就是德國方式影響我國臺灣地區(qū)相關研究的最重要成果之一。12其基于信息自決權的概念，提出無論相關信息是否已經(jīng)被公開，都必須尊重當事人對于信息的自決或自主權利，132005 年，我國臺灣地地區(qū)針對按指紋換取身份證案，由“司法院”大法官會議作出

31、的 603 號解釋（以下簡稱 603 號解釋）是對于我國臺灣地區(qū)的個人信息保護法制的典范判決，具有歷史性的重大意義，14該解釋對于個人信息保護的理由的認定，體現(xiàn)了我國臺灣地區(qū)學界將“維護人性尊嚴與尊重人格自由發(fā)展是自由民主憲政秩序的核心價值”作為該地區(qū)個人信息保護研究的基本理念。該解釋甚至被稱為我國臺灣地區(qū)個人信息保護的“大憲章”，王澤鑒在其發(fā)表于《臺灣本土法學》期刊上的《人格權保護的課題與展望》（三）之隱私權（中）將之與德國憲法法院的 1983 年人口普查案判決相媲美。15由于互聯(lián)網(wǎng)技術的高速發(fā)展將計算機處理個人信息過程中的個人信息侵犯問題尖銳化，我國臺灣地區(qū)于 1995 年通過了該地區(qū)第一

32、步個人信息保護立法——《電腦處理個人資料保護法》；該法更多地受到了歐盟立法模式的影響，即形式上采用歐盟對公、私主體不加區(qū)分的綜合保護模式，但因適用范圍狹窄、權責不明和懲戒過輕等原因16，該法對處理個人信息的行為并沒有起到很好的規(guī)制作用，侵權事件屢見不鮮，引發(fā)了社會的極大不安；故而于 2004 年提出要對《電腦處理個人資料保護法》進行修訂，修訂的內容包括擴大保護對象范圍17、擴大適用主體范圍18、修改行政規(guī)范、加強行政監(jiān)督、加強公眾參與、調整責任內容和配合增修條文七個事項19；加之 2005 年大法官會議針對該地區(qū)“按指紋始得獲取身份證案”做出的 603 號解釋20確立了我國臺灣地區(qū)的個人信息保

33、護理論；終于在 2010 年，我國臺灣地區(qū)通過了《個人資料保護法》。該法以人格權的保護為基本理念21，將內容分為六個部分，依次為總則，公務機關對個人資料之收集、處理及利用，非公務機關對個人資料之收集、處理及利用，損害賠償及團體訴訟，罰則和附則；既有適用于所有處理個人信息處理主體的普遍使用規(guī)則22，又有區(qū)別公權與私權領域的專門使用規(guī)則。 　　 　　與我國臺灣地區(qū)相比，我國大陸范圍內的個人信息保護研究起步晚。進入 21世紀以后我國學者逐漸開始關注關于個人信息保護的法律問題，以中國知網(wǎng)的中國知識資源總庫為檢索來源，以“個人信息”為題名進行檢索，第一篇論文為 2001年的《加拿大與個人信息的保護》

34、，23發(fā)表于法學期刊的第一篇論文為 2002 年的《論網(wǎng)上交易合同中對消費者個人信息隱私權的侵害及保護》，24而2003 年的《論網(wǎng)絡中個人信息的保護——以信息隱私權為基礎》是第一篇法學碩士學位論文。25特別值得注意的是，鄭成思先生早已于 1987 年時關注我國計算機形勢下個人信息的法律保護問題，26另外，張新寶教授于 1996 年時發(fā)表《信息技術的發(fā)展與隱私權保護》一文，27但由于研究成果零星，時并沒有帶動個人信息保護研究的普遍展開。2003 年，周漢華教授受國務院信息辦公室委托，領導的《個人數(shù)據(jù)保護法》比較研究課題組的研究標志著我國個人信息保護研究的元年，我國個人信息保護的研究進入集中、規(guī)

35、模化階段。2006 年，該課題組有了《個人信息保護法（專家建議稿）及立法研究報告》與《個人信息保護前沿問題研究》以及一部法律匯編幾項成果。他將個人信息權利定位于憲法基本權利，希望通過基本權利的保護途徑來提升法律乃至整個社會對公民個人信息權利的重視。齊愛民教授則著重于民法層面，他主要認為中國保護個人信息應當以人格權為基礎，而不是隱私權28。姚岳絨的博士論文《憲法視野中的個人信息保護》是從憲法層面對我國國民個人信息權利保護進行研究較為突出的成果，其創(chuàng)新點在于以法權分析作為研究此問題的理論模型，并在關于信息自決權作為一項基本權利的證成過程中拓展了一條獨特的證成邏輯。此外還有齊愛民教授，他承擔了以中國

36、信息立法研究為題的國家社會科學基金項目，29還出版?zhèn)€人信息保護的專著30并草擬《個人信息保護法草案》學者建議稿。31他在他的著作《論個人資料》中堅持：個人資料所包含的法律利益為人格尊嚴，而并非僅限于公民的隱私利益，為早期個人信息領域內較為有代表性的成果。總體看來，自周漢華教授與齊愛民教授進行的相關國家級課題研究開展以來，我國對于法律領域內公民個人信息保護研究大力發(fā)展起來，至今仍保持著相當?shù)臒岫龋┠陙砦覈鴮τ凇秱€人信息保護法》訂立工作如火如荼，最新的成果是《個人信息保護法草稿 2017 年版》，通過對其現(xiàn)有的內容進行分析，很大程度上收到上述理論成果的影響?！秱€人信息保護研究》32一文開始將個

37、人信息保護視角延伸及公權領域，憲法領域內的個人信息保護研究成果則比較豐富。憲法視角來研究個人信息保護取得較為出色的成果中，孫平博士的《政府巨型數(shù)據(jù)庫時代的公民隱私權保護》頗具影響力33，姚岳絨博士的《憲法視野中的個人信息保護》是從憲法層面對我國國民個人信息權利保護進行研究較為突出的成果，其創(chuàng)新點在于以法權分析作為研究此問題的理論模型，并在關于信息自決權作為一項基本權利的證成過程中拓展了一條獨特的證成邏輯34。 　　 　　綜上，我國國內學者對于個人信息在法律層面上的研究成果已蔚然可觀，但多集中于民事、刑事領域，由于我國憲政觀念及現(xiàn)實情況的影響，對憲法領域的研究則較為稀少單薄，對我國個人信息遭

38、受公權力機關侵犯的現(xiàn)象少有深入研究，亦缺乏一定的實證資料。 結語 　　政府利用大數(shù)據(jù)技術對公民的信用信息進行收集、處理和使用，建立巨型數(shù)據(jù)庫協(xié)助其更好地履行管理和服務職能，這本身是科技時代帶給我們的恩賜，然而在強大的公權力下，信用信息從被收集到被使用全程都存在著被侵害的危險。目前的個人信息保護相關立法保護的范圍狹窄，零散不成體系，更重要的是對公權力主體的規(guī)制極少，所以加快個人信息保護法的制定且將對公權力主體的規(guī)制作為個人信息保護立法的一個關注重點是一件迫在眉睫的事；同時，政府征信行為有別于政府對于一般個人信息的收集、處理和使用，具有其自身鮮明的特性，有必要對其進

39、行專門規(guī)制，但我國目前為止沒有個人信息保護法來對所有處理個人信息的主體進行統(tǒng)一規(guī)制，更遑論對政府征信行為的專門規(guī)制，所以本文參考了美國、德國的個人信息保護立法模式，結合我國國情，對我國的個人信息保護立法模式選擇提出建議：提出個人信息權的概念并將其上升為憲法基本權利的范疇，選擇以個人信息權為中心“總分總”統(tǒng)一立法的模式，并結合各領域特色訂立特別法以兼顧各領域的差異化需求；更加重要的是，在政府征信的前提下討論個人信息保護問題則需要結合政府征信行為區(qū)別于的政府收集、處理和使用個人信息行為的特性（即政府征信行為的服務色彩強于其管理色彩所以有理由要求更大的權力讓渡，信用信息相對于其他個人信息更加敏感，所以需要更加審慎的對待）提出對政府征信行為進行專門規(guī)制的建議：政府征信行為中的個人信息保護立法應當適當擴大政府對信用信息收集、處理和使用的權限，適當加重政府對信用信息的保障義務。