城中村改造中的土地所有權(quán)改制問(wèn)題分析

《城中村改造中的土地所有權(quán)改制問(wèn)題分析》由會(huì)員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《城中村改造中的土地所有權(quán)改制問(wèn)題分析（11頁(yè)珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

1、 土地行政管理學(xué)課程論文 城中村改造中的土地所有權(quán) 改 制 問(wèn) 題 分 析 題 目 學(xué) 院 專(zhuān)業(yè)班級(jí) 學(xué)生姓名 學(xué) 號(hào) 撰寫(xiě)日期：20 年 月 日

2、 城中村改造中的土地所有權(quán)改制問(wèn)題分析 摘要：進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái).我國(guó)大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口不斷增加，而城市問(wèn)題也不斷涌現(xiàn)。有些城市問(wèn)題在一定程度上制約了城市的健康發(fā)展以及降低了城市居民的生活質(zhì)量。“城中村”便是這些問(wèn)題中比較突出的一個(gè)。城中村是我國(guó)高速城市化進(jìn)程中普遍存在的一種特殊地域現(xiàn)象，是城市建設(shè)發(fā)展急劇擴(kuò)展與城鄉(xiāng)二元管理體制共同作用下的結(jié)果。本文以城中村為研究對(duì)象，通過(guò)研究城中村的形成原因以及改造所涉及的各利益主體之間的關(guān)系，針對(duì)城中村改造的主要障礙---土地所有權(quán)問(wèn)題，提出了解決的建議和措施。 關(guān)鍵詞：城中村改造；土地所有權(quán)；土地使用權(quán)

3、 The reconstruction of urban village land ownership reform problem analysis Abstract: Enter since twenty-first Century. China to advance a city to change a course, the city scale expands unceasingly, city population increases ceaselessly, and the city problems also emerged. Some city problems t

4、o a certain extent restrict the healthy development of the city and to reduce the city residents quality of life. " The urban village" is the problem of a more prominent. The urban village is the city of our country high speed in the process of a universal phenomenon is a special region, city constr

5、uction and development of rapid expansion and urban and rural two management system the result of the interaction of. The urban village as the research object, through the research of urban village of formation and transformation involves the relation between each interest principal part, the main o

6、bstacle for alteration of village in town - the issue of land ownership, puts forward the suggestions and measures. Key words: The reconstruction of urban village; land ownership; land use right 城市數(shù)目從1978年的320個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的660多個(gè)，城市建成區(qū)面積也由3.6萬(wàn)平方千米擴(kuò)到9萬(wàn)多平方千米，這擴(kuò)大的5.4萬(wàn)平方千米幾乎全是城市建設(shè)征用農(nóng)村土地獲得的。農(nóng)民土地被征用了但村還在，仍然

7、生活在原地，且隨著周?chē)r(nóng)用地的逐步征用而逐漸包圍，形成了“城中有村”的格局。城中村的形成使城中村問(wèn)題已經(jīng)成為各地方政府最頭痛、最難解決的問(wèn)題之一。因此，為了加快我國(guó)的城市化進(jìn)程以及改善城市環(huán)境和居住質(zhì)量，本文選取了“城中村”為研究對(duì)象，主要從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)城中村的現(xiàn)狀及改造問(wèn)題進(jìn)行了初步研究，以期得出一些對(duì)改造城中村有價(jià)值的結(jié)論以及對(duì)政府有參考價(jià)值的建議。 1 城中村的相關(guān)研究綜述 1.1 城中村的概念 城中村是在我國(guó)快速城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象，在沿海地區(qū)城市中，城中村現(xiàn)象表現(xiàn)的尤為突出。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城中村的定義一般從地理位置和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度對(duì)城中村進(jìn)行定義。所謂“城中村”，是指在

8、城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)；或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱(chēng)為“都市里的村莊”。通常狹義上所說(shuō)的“城中村”，僅指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶(hù)籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。 1.2 國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究 1.2.1 國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究 根據(jù)文獻(xiàn)檢索，國(guó)外至今尚沒(méi)有對(duì)城中村的專(zhuān)門(mén)研究，甚至連“城中村”

9、一詞也還沒(méi)有公認(rèn)的英文譯名。但在國(guó)外學(xué)者關(guān)于城市化研究的文獻(xiàn)中，可以找到一些與城中村問(wèn)題有關(guān)的研究，大致可以分為以下幾個(gè)方面： (1)城市蔓延(urban sprawl)。此現(xiàn)象最早出現(xiàn)在以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為城市蔓延指的是城市化地域向未城市化地域的不相稱(chēng)的擴(kuò)張，其特征是城市邊緣大片低容積率、高建筑密度住宅的開(kāi)發(fā)使城鄉(xiāng)間的界限日益模糊。近年來(lái).由于西方國(guó)家“大都市帶”的發(fā)展趨于成熟，城市蔓延作為大都市內(nèi)部的一種新的空間，其利益價(jià)值和可能產(chǎn)生的影響，特別是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面，越來(lái)越受到政府城市規(guī)劃部門(mén)和研究城市經(jīng)濟(jì)的學(xué)者們的關(guān)注。 (2)城市邊緣區(qū)。最早涉及城鄉(xiāng)過(guò)渡地帶概念的

10、德國(guó)地理學(xué)家Louis，在1936年研究德國(guó)柏林城市地域結(jié)構(gòu)時(shí)發(fā)現(xiàn)，某些土地利用帶原先屬于靠近城市邊界的邊緣地區(qū)，后來(lái)被建成區(qū)不斷擴(kuò)展所侵占而成為城市的一部分。到20世紀(jì)50年代，Queen和Thomas將大城市的地域結(jié)構(gòu)分解為內(nèi)城、城市邊緣區(qū)、城市腹地三個(gè)部分，明確提出了“城市邊緣區(qū)”的概念，開(kāi)創(chuàng)了城市邊緣區(qū)研究的先河。 (3)都市村莊(urban village)。美國(guó)著名人文地理學(xué)家Johnston主編的《人文地理學(xué)詞典》中將都市村莊定義為。一種居住社區(qū)，居民具有相同的或相似的文化或種族特征，常位于內(nèi)城或轉(zhuǎn)型地帶，是移民進(jìn)入城市的聚集點(diǎn)”。 從以上三種現(xiàn)象的定義和特點(diǎn)來(lái)看，其他國(guó)家

11、很少有與我國(guó)城中村類(lèi)似現(xiàn)象，加之我國(guó)城中村出現(xiàn)的歷史并不很長(zhǎng)，國(guó)外學(xué)者尚未做過(guò)專(zhuān)門(mén)研究。但客觀來(lái)說(shuō)，上述方面的研究能為我國(guó)的城中村改造提供一定借鑒和參考。 1.2.2 國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究 在我國(guó)20世紀(jì)90年代末以前，由于國(guó)內(nèi)從事城市發(fā)展研究的人員較少以及城市化水平不高，城市的擴(kuò)張速度較為緩慢，城鄉(xiāng)關(guān)系處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，城中村問(wèn)題沒(méi)有引起人們較多關(guān)注。但隨著全國(guó)范圍內(nèi)城市的大規(guī)模擴(kuò)張，“城中村”現(xiàn)象越來(lái)越明顯，逐步引起了研究人員的注意。1998年。第一篇以“城中村”改造為研究主題的地理學(xué)博士論文通過(guò)答辯：其后不久，國(guó)內(nèi)規(guī)劃類(lèi)核心期刊《城市規(guī)劃》雜志以專(zhuān)題形式刊登了數(shù)篇關(guān)于“城中村”的

12、研究論文。這兩件事標(biāo)志著“城中村”現(xiàn)象進(jìn)入了學(xué)術(shù)界的研究領(lǐng)域。隨后，眾多領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)城中村的各方面展開(kāi)了更為廣泛的研究，研究?jī)?nèi)容主要集中在以下幾方面： (1)關(guān)于城中村的命名。研究者對(duì)城中村現(xiàn)象有多種命名，如都市里的的鄉(xiāng)村(田莉，1998)、城市里的鄉(xiāng)村(敬東，1999)、城中村(方慶東等，1999，鄭靜。2000)等。英文譯名也很多，如Rural Residential Island(鄭靜，2000)、City Village(李晴，2002)。最近城中村一詞己成為約定俗成的稱(chēng)呼，但英譯名尚未統(tǒng)一。 (2)關(guān)于城中村的類(lèi)型。研究者從不同角度對(duì)城中村類(lèi)型進(jìn)行了多種劃分。張建明(1998

13、)根據(jù)廣州44個(gè)城中村的基礎(chǔ)資料，將城中村分為三類(lèi)：基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力型、土地資源充足型。鄭靜(2000)依據(jù)廣州城中村演變的歷史階段，分為：農(nóng)村居住聚落型、半城中村型、城鄉(xiāng)沖突型、城中村瓦解型。 (3)關(guān)于城中村的形成機(jī)制。自90年代末國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城中村形成機(jī)制先后進(jìn)行了研究，主要觀點(diǎn)集中在城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)上。目前社會(huì)學(xué)者李培林(2002)又對(duì)這一問(wèn)題的研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度做出了擴(kuò)展，他認(rèn)為，城中村形成的主要原因是在土地和房屋的快速增值下，城中村土地的收益遠(yuǎn)低于同地段城市土地收益(自由競(jìng)爭(zhēng)均衡價(jià)格)，農(nóng)民沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償，只能最大限度利用現(xiàn)有房屋和土地。 盡管?chē)?guó)內(nèi)對(duì)“城中村”現(xiàn)

14、象的研究己經(jīng)有一段時(shí)間，但現(xiàn)實(shí)中由于我國(guó)特殊的國(guó)情及歷史遺留下來(lái)的體制問(wèn)題等眾多因素，導(dǎo)致關(guān)于“城中村”問(wèn)題的理論并不健全，政府策略和解決方式并不非常有效。因此，“城中村”改造問(wèn)題依然是城市發(fā)展過(guò)程中熱門(mén)的研究課題，它也將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而更有研究意義和價(jià)值。 2 我國(guó)城中村改造的現(xiàn)狀分析 2.1 我國(guó)城中村的分布及負(fù)面影響 伴隨我國(guó)城市化進(jìn)程加快，除了少數(shù)城市由于其城市化水平較低、地廣人稀、建成區(qū)狹窄而尚未有城中村之外，城中村幾乎遍布于我國(guó)各個(gè)大中城市，特別在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和全國(guó)各省會(huì)城市，城中村現(xiàn)象更加嚴(yán)重。例如西安有城中村417個(gè)，涉及42萬(wàn)余人；太原有75個(gè)，涉及近12萬(wàn)農(nóng)民

15、。 “城中村”是城市的一塊“夾縫地”，其發(fā)展有很大的自發(fā)性，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，勢(shì)必對(duì)城市發(fā)展帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題： (1)人口成分復(fù)雜?！俺侵写濉?由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成，流動(dòng)人口成為主要犯罪群體。治安形勢(shì)嚴(yán)峻。(2)城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差。(3)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無(wú)章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患。(4)土地使用存在諸多問(wèn)題。宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)，管理混亂，等?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美

16、觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。 2.2 我國(guó)城中村問(wèn)題的形成機(jī)制 從目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的研究來(lái)看，城中村現(xiàn)象形成的原因主要有以下四個(gè)方面： （1）城鄉(xiāng)二元管理體制和土地二元所有制是城中村問(wèn)題形成的根本原因。 這是深層次的制度原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式。土地二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有。我國(guó)土地所有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第lO條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第8條規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所

17、有的以外。屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。 從個(gè)體理性選擇的角度看，城中村這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果。二元所有制結(jié)構(gòu)使得村民可以低價(jià)甚至無(wú)償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，集體將宅基地按戶(hù)劃撥，由各戶(hù)村民自行建設(shè)后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村” 形成的進(jìn)一步加劇。因此，從城中村的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成城中村形成的根本原因。 （2）城市的超前發(fā)展是城中村形成的主要原因。 城市在擴(kuò)張過(guò)程中不可避免地要征用農(nóng)民土地，然而在高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，

18、土地的征收與兼并不是有計(jì)劃有步驟的。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商有策略地大肆收購(gòu)城市偏遠(yuǎn)地方的較為便宜的土地。囤積起來(lái)，等到城市發(fā)展到這片區(qū)域時(shí)，再轉(zhuǎn)讓給其他公司或自行開(kāi)發(fā)利用，從中獲得暴利。這種模式使原來(lái)沒(méi)有被收購(gòu)的土地，因城市的包圍而地價(jià)暴漲，最終導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商再也無(wú)力收購(gòu)這些土地。這些原來(lái)沒(méi)有被收購(gòu)的村莊就轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的城中村。 （3）農(nóng)民為了滿(mǎn)足自身的利益死守士地是城中村問(wèn)題難以解決的客觀原因。 城市高速發(fā)展，使得城中村土地價(jià)格的暴漲和出租住房而獲得可觀的租金導(dǎo)致農(nóng)民不肯出讓土地。正是由于土地的潛在商業(yè)價(jià)值和租金的存在，使得土地的收購(gòu)價(jià)格超出房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)收益，導(dǎo)致城中村問(wèn)題遲遲不能解決。 （

19、4）規(guī)劃不合理以及管理不完善是城中村形成的又一客觀原因。 當(dāng)城市建設(shè)處于高速發(fā)展期時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T(mén)沒(méi)有及時(shí)適應(yīng)這種變化，導(dǎo)致土地規(guī)劃和城市規(guī)劃滯后于城市的發(fā)展：加之缺乏管理力度，使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商便到處收購(gòu)便宜土地、違章建設(shè)，造成城中村問(wèn)題的加劇。 3 城中村改造的思路分析 通過(guò)分析城中村問(wèn)題的巨大負(fù)面影響，可見(jiàn)城中村問(wèn)題已經(jīng)積重難返，成為各地政府以及城市規(guī)劃部門(mén)感到棘手的難題；通過(guò)對(duì)城中村形成機(jī)制的研究，我們進(jìn)一步可以總結(jié)出要進(jìn)行改造主要面對(duì)兩方面的難題： （1）城中村一般占地面積較大，如果政府想收購(gòu)城中村就必須支付農(nóng)民巨額資金，政府一般承受不起； （2）占據(jù)城中村土地的農(nóng)民利用城中

20、村土地和住所，能夠從中獲得巨大的利益，他們一般不會(huì)輕易出讓城中村土地。 這兩個(gè)難題，本質(zhì)上說(shuō)，是如何處理好城中村問(wèn)題涉及的兩個(gè)利益主體---政府和農(nóng)民之間的關(guān)系的問(wèn)題。 我國(guó)土地管理法明確規(guī)定，地方政府不能強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，因此在土地市場(chǎng)的供需關(guān)系中，農(nóng)民就是土地供給者，政府就是土地需求者。同時(shí)，農(nóng)民把土地出讓給政府后，還希望能夠從政府那里得到相應(yīng)的保障以及福利。在城中村改造中，農(nóng)民和政府是直接發(fā)生利益關(guān)聯(lián)的主體，因此，農(nóng)民和政府之間的關(guān)系也就是對(duì)城中村土地的供求關(guān)系。 明確了這兩個(gè)主體之間的關(guān)系之后，我們就可以找到解決問(wèn)題的關(guān)鍵，就是在政府和農(nóng)民這兩個(gè)主體之間找到利益均衡點(diǎn)---即如何

21、在保證村民經(jīng)濟(jì)利益不受損害的前提下，政府用盡可能低的成本把城中村集體土地收歸國(guó)有進(jìn)行開(kāi)發(fā)。 按照我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，城中村土地屬集體所有，不能抵押、流通，不能像國(guó)有土地那樣“活化”，這就使得城中村的土地使用權(quán)在功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地，村內(nèi)土地不能在農(nóng)民、政府、開(kāi)發(fā)商之間自由流轉(zhuǎn)和進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，更不能納入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)中來(lái)，使得政府和農(nóng)民在土地供求關(guān)系上有了一道不可逾越的鴻溝。因此，只有實(shí)現(xiàn)城中村土地的自由流轉(zhuǎn)，使土地價(jià)值顯化為貨幣形式，在政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商之間自由流動(dòng)，才有可能使各個(gè)主體的利益在價(jià)值的流動(dòng)中找到均衡，從而在根本上解決城中村改造的難題。 由于土地制度規(guī)定導(dǎo)致了土地資產(chǎn)

22、流動(dòng)的限制，因此解決土地流轉(zhuǎn)這一根本問(wèn)題有兩種思路： 其一，徹底打破舊有制度，將城鄉(xiāng)二元體制大統(tǒng)一。然而，改變近半個(gè)世紀(jì)的制度絕非一朝一夕之事，況且現(xiàn)在城中村問(wèn)題已極大限制了我國(guó)城市現(xiàn)代化的發(fā)展，其解決迫在眉睫，時(shí)間上等不起。故現(xiàn)階段來(lái)這一思路說(shuō)可行性不強(qiáng)。 其二，遵循現(xiàn)有制度，爭(zhēng)取在現(xiàn)有制度體系下找到一個(gè)突破口，解決城市化過(guò)程中外在轉(zhuǎn)化和內(nèi)在體制之間的矛盾，妥善處理政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商之間的利益關(guān)系，將土地合法地引入市場(chǎng)流通，顯化土地價(jià)值。目前似乎只有征用才能實(shí)現(xiàn)集體土地的合法流通，但這將使政府面臨無(wú)法負(fù)荷的財(cái)政壓力。那么有沒(méi)有一種制度突破口，既能實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有，又能逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償呢?

23、當(dāng)我們認(rèn)真研究我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)后，回答是肯定的---實(shí)施集體土地國(guó)有化改制。 4 土地改制---城中村改造的必由之路 4.1 土地國(guó)有化改制對(duì)于城中村改造的意義 如果將城中村二元管理體制向一元管理體制的轉(zhuǎn)變看作是上層建筑的變化，那么城中村土地國(guó)有化改制將毋庸置疑對(duì)包括土地利用在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起到反作用力，是徹底打破制約城市化發(fā)展“瓶頸”的有效手段。 通過(guò)將城中村的集體所有制土地成功轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，那么，原城中村土地的權(quán)利主體就由村民集體轉(zhuǎn)為國(guó)家，國(guó)家可以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些土地的規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)、利用，也就可以成功地將城中村與城市進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和建設(shè)，隨之一系列城中村問(wèn)題便可迎刃而解。 其一，有利

24、于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，把村民納入城市管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化；其二，有利于拓展城市空間，消除城市發(fā)展的空間障礙，政府集約、有效地調(diào)控和利用土地，實(shí)現(xiàn)舊城與新城鎮(zhèn)之間設(shè)施共建、資源共享、環(huán)境保護(hù)，加快城市化進(jìn)程； 其三，被城市包圍的城中村不再因?yàn)橹贫日系K而無(wú)法與城市齊頭并進(jìn)，城市的概念將完全取代原來(lái)的城中村。另外，土地改制對(duì)促進(jìn)于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義：有利于促進(jìn)土地交易流轉(zhuǎn)，盤(pán)活土地資源，為城市發(fā)展注入新的活力；有利于充分發(fā)揮城市的規(guī)模效應(yīng)和集聚、輻射效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有利于打破封閉狀態(tài)，徹底鏟除小農(nóng)意識(shí)，使農(nóng)民真正融入到現(xiàn)代化的城市經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)現(xiàn)

25、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。 4.2 城中村土地國(guó)有化改制的主要內(nèi)容、法律依據(jù) 4.2.1 土地國(guó)有化改制的內(nèi)容 集體土地國(guó)有化改制是指集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、整體建設(shè)水平比較高的城市周邊地區(qū)或城市內(nèi)部的村鎮(zhèn)在城市化過(guò)程中，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民并實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建制的過(guò)渡為前提，通過(guò)行政命令的方式將原屬農(nóng)村集體所有的土地整體性、一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有，并基本不改變土地用途和使用權(quán)歸屬。 4.2.2 集體土地國(guó)有化改制的法律依據(jù) 集體土地國(guó)有化改制是在現(xiàn)有制度體制下順應(yīng)城市化發(fā)展而出現(xiàn)的一種社會(huì)現(xiàn)象，也是一種法律現(xiàn)象，在一定程度上可以說(shuō)是社會(huì)發(fā)展相對(duì)于現(xiàn)行法律的一種超前。因?yàn)槠陂g涉及重大

26、的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬變更和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題，所以必須在現(xiàn)行法律制度中找到依據(jù)。 1998年國(guó)家修訂了《土地管理法》，隨后國(guó)務(wù)院根究修訂的(土地管理法》制定了《土地管理法實(shí)施條例》?！稐l例》第2條第5項(xiàng)明確規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民即國(guó)家所有。這一條款應(yīng)當(dāng)說(shuō)是城中村集體土地國(guó)有化改制的最重要的法律依據(jù)。 對(duì)于這一規(guī)定，可以做一下理解分析： 所謂“全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”意味著三點(diǎn)：農(nóng)村村民已經(jīng)整體上變?yōu)槭忻?；農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；集體土地改為國(guó)有必須是整體性的，至少是以村為單位。 4.3 集體土地國(guó)有化改制的特點(diǎn) 集體土地國(guó)有化改制(以下

27、簡(jiǎn)稱(chēng)改制)是通過(guò)政府行政命令、公告的方式實(shí)現(xiàn)，在實(shí)現(xiàn)方式上有一定強(qiáng)制性，其主要特點(diǎn)： （1）改制具有整體性、一次性特點(diǎn)。與土地征用不同，不是以進(jìn)行特定開(kāi)發(fā)建設(shè)為目的，而是在滿(mǎn)足了一定條件后，通過(guò)政府命令方式一次性的完成一個(gè)或多個(gè)農(nóng)村行政區(qū)所屬的土地改制。 （2）改制后，土地用途不變、原土地使用者在實(shí)體上亦不發(fā)生改變。在撤銷(xiāo)村建制同時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)的土地使用權(quán)由改制后的股份公司享有。 （3）補(bǔ)償方式靈活。改制實(shí)現(xiàn)后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償是以多種非有形方式實(shí)現(xiàn)的，也可能不是一次性的補(bǔ)償。首先。原土地使用者保留使用權(quán)，繼續(xù)按原有方式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其次，通過(guò)土地房屋的國(guó)有化，在集體房地產(chǎn)和國(guó)有房地

28、產(chǎn)價(jià)差明顯的情況下。村民房屋得到飛躍式升值；并且原集體房產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了自由交易流轉(zhuǎn)，有效盤(pán)活了資產(chǎn)。顯化了房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，村民房屋的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)第二次飛躍式激增；再次，國(guó)有化的房地產(chǎn)在拆遷時(shí)將按城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。 4.4 集體土地國(guó)有化改制的主要路徑 城中村實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化改制主要經(jīng)過(guò)完成以下三個(gè)轉(zhuǎn)變： （1）戶(hù)籍轉(zhuǎn)變。將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一次性改為城市居民，使其享受城市居民的杜會(huì)保障，按規(guī)定參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，享受有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇和其他方面待遇，使其生活真正納入城市。 （2）經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變。將原來(lái)由村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體改為由集體法人股東和個(gè)人股東持股的股份制公司，股份具體量化

29、到個(gè)人，公司作為代理人統(tǒng)管原集體經(jīng)濟(jì)。 （3）村委建制轉(zhuǎn)變。撤銷(xiāo)原村委會(huì)建制，以城市居民委員會(huì)代之。這一轉(zhuǎn)變把原行政村的社會(huì)管理服務(wù)交給社區(qū)居委會(huì)，而把經(jīng)濟(jì)管理職能交給經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司對(duì)股東負(fù)責(zé)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。另外，土地、基礎(chǔ)設(shè)施和房屋管理移交政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。 經(jīng)過(guò)這三個(gè)改變，城中村土地可以成功實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，村民私房可統(tǒng)一改制為城鎮(zhèn)房產(chǎn)，納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的房屋管理體制中。政府對(duì)改制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證，如該土地房產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)、改變用途或改建擴(kuò)建時(shí)，使用權(quán)人應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。 5 展望---如何防止新的城中村產(chǎn)生 盡管學(xué)術(shù)界對(duì)城中村的改造問(wèn)題

30、進(jìn)行了廣泛的研究，但可以看到，很多研究都是在城中村問(wèn)題出現(xiàn)并成為各地政府較難解決的問(wèn)題之后才進(jìn)行，其主要目的是為了幫助各地政府提出合適的解決措施。雖然有些研究己經(jīng)取得了顯著的效果，但城中村問(wèn)題的存在以及解決措施都已經(jīng)造成了較高的成本。從這個(gè)意義上說(shuō)，這些研究可以說(shuō)是治標(biāo)不治本。因此，隨著全國(guó)范圍內(nèi)的城市化進(jìn)程的加快，未來(lái)對(duì)城中村研究的最本質(zhì)的問(wèn)題是如何防止其出現(xiàn)，而并非是當(dāng)它出現(xiàn)之后再想方設(shè)法去解決。因此，為了能夠減少成本和防止浪費(fèi)，學(xué)術(shù)界對(duì)城中村問(wèn)題的關(guān)注會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到如何幫助政府部門(mén)提出合理的城市發(fā)展意見(jiàn)以及城市規(guī)劃措施上，以從根本上防止城中村問(wèn)題的出現(xiàn)。 目前學(xué)術(shù)界主要的建議集中在一下幾

31、個(gè)角度：第一，健全城市土地供應(yīng)的管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地的控制，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理。這是從根本防止城中村現(xiàn)象產(chǎn)生的辦法，雖然這需要長(zhǎng)期艱辛的工作，但這是社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)所需，值得有關(guān)部門(mén)認(rèn)真考慮；第二，合理解決外來(lái)人口居住問(wèn)題，規(guī)范流動(dòng)人口治安管理，這可有效防止城中村規(guī)模膨脹；第三，用長(zhǎng)遠(yuǎn)目光編制城市發(fā)展規(guī)劃，建立監(jiān)督機(jī)制，用嚴(yán)格的態(tài)度實(shí)施規(guī)劃，這適用于城市新開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃；第四，重視村民的觀念改造和技能培訓(xùn)，使村民提高認(rèn)識(shí)，擺脫對(duì)土地和出租屋的依賴(lài)，真正融入城市，實(shí)現(xiàn)“村”與“人”的真正改造。 總之，城中村的改造問(wèn)題，不僅僅是城市化進(jìn)程中的一個(gè)局部問(wèn)題，它折射出我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)向工業(yè)化和現(xiàn)代化邁進(jìn)

32、的過(guò)程中所需要解決的各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)，對(duì)于我們的政府行為和社會(huì)的人文關(guān)懷也是一個(gè)巨大的考驗(yàn)，在解決這類(lèi)問(wèn)題時(shí)，我們的政府、社會(huì)只有從民生的角度出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧的角度全面思考，才能保證我們的城市化健康邁進(jìn)，社會(huì)和諧發(fā)展。 參考文獻(xiàn) [1]王宇平.青島市“城中村”改革與發(fā)展的思考[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2004. [2]劉立云.城中村改造研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2004. [3]3許強(qiáng).深圳市“城中村”改造分析研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2005. [4]李明.西安市“城中村”改造模式探討[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2004. [5]黎智輝.城中村改造實(shí)施機(jī)制研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2004. [6]嚴(yán)書(shū)翰，謝志強(qiáng).中國(guó)城市化進(jìn)程[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2006：220—242. [7]汪東梅.中國(guó)城市化問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005：156-197. [8]張建坤.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與管理[M].南京：東南大學(xué)出版社，2006：47-48. [9]李俊夫.城中村的改造[M].北京：科學(xué)出版社，2004.