農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究

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精選資料 農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究 （福建漳州市民政局 沈銅海） [內(nèi)容提要]：我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。在新形勢(shì)下，妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)，具有極其重要而深遠(yuǎn)的意義。本文試圖以漳州市的低保工作調(diào)研情況為基礎(chǔ)，從農(nóng)村低保工作的意義、現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策等方面進(jìn)行分析，對(duì)新形勢(shì)下的農(nóng)村低保工作進(jìn)行思考與探討。 [關(guān)鍵詞]： 農(nóng)村低保 立法 救助體系 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)都具有極其重要而深遠(yuǎn)的意義。黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)困難群眾的生產(chǎn)生活更加重視，多次強(qiáng)調(diào)要讓困難群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果，解決好困難群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心的利益問(wèn)題，建立健全農(nóng)村社會(huì)救助體系。中央對(duì)建立農(nóng)村低保制度的提法逐步強(qiáng)化，要求也越來(lái)越高。從黨的十六大提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；2004年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”；2005年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；十六屆六中全會(huì)提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2006年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議和2007年中央1號(hào)文件明確提出“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，確定低保對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”，這標(biāo)志著農(nóng)村低保已基本完成試點(diǎn)探索的過(guò)程，進(jìn)入了全面推進(jìn)的新階段。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢(shì)下，在農(nóng)村地區(qū)推廣最低生活保障制度，切實(shí)保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，顯得尤為重要。為此，本文試圖通過(guò)漳州市的低保工作調(diào)研情況進(jìn)行分析，對(duì)新形勢(shì)下的農(nóng)村低保工作進(jìn)行思考與探討。 一、建立農(nóng)村最低生活保障制度具有極其重要的意義 （一）農(nóng)村低制度的主要內(nèi)容 各地農(nóng)村低保制度實(shí)施意見明確規(guī)定：農(nóng)村居民最低生活保障制度是農(nóng)村特困家庭按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助。與其它社會(huì)救助制度相比，農(nóng)村低保制度具有保障對(duì)象社會(huì)化、保障標(biāo)準(zhǔn)客觀化、資金來(lái)源穩(wěn)定化、補(bǔ)助發(fā)放定期化、審批管理規(guī)范化等特點(diǎn)。其主要內(nèi)容有： 1、保障對(duì)象。農(nóng)村低保對(duì)象原則上以農(nóng)村全特困居民為對(duì)象，主要包括：(1)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫（贍）養(yǎng)義務(wù)人的老年人、未成年人；(2)因疾病、殘疾、災(zāi)害等原因喪失勞動(dòng)能力而無(wú)收入或少收入的生活貧困人口；(3)無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭；(4)其它原因造成生活困難，人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的困難人口。目前，福建省把家庭年人均收入低于1000元的困難農(nóng)民納入低保對(duì)象。 2、保障標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段漳州市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全部按照福建省規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即家庭年人均收入1000元（每人每月83元）確定。目的是解決特困群眾的吃飯穿衣問(wèn)題。確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的因素有：(1)維持農(nóng)民最基本的生活需要。通過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究，準(zhǔn)確測(cè)算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出。(2)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等。(3)地方財(cái)政和村集體的承受能力。(4)物價(jià)上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著這些因素的變化而適時(shí)調(diào)整。福建省以上年末家庭收入進(jìn)行計(jì)算保障對(duì)象家庭收入，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，除“三無(wú)”人員外，一般實(shí)行半年核定一次。 3、保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機(jī)制，資金的來(lái)源以財(cái)政為主。根據(jù)《漳州市人民政府關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》（漳政[2004]綜26號(hào)）文件精神，漳州市實(shí)施農(nóng)村低保制度所需資金除省財(cái)政按70%補(bǔ)助外，實(shí)行財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，各縣（市、區(qū)）人民政府確定縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的分擔(dān)比例，由各級(jí)人民政府列入預(yù)算。縣（市、區(qū)）按比例分擔(dān)低保金，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)比例不能過(guò)大，龍海市、平和縣全部由縣（市）級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，薌城區(qū)按8:2比例負(fù)擔(dān)，其他縣區(qū)按9:1比例負(fù)擔(dān)，村級(jí)不負(fù)擔(dān)；市本級(jí)對(duì)所轄區(qū)按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補(bǔ)助資金的50%補(bǔ)助。 4、保障管理。各縣(市、區(qū))依照《福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》（閩財(cái)社[2004]9號(hào)）的規(guī)定制定了具體的實(shí)施細(xì)則或低保資金的具體管理辦法。低保資金嚴(yán)格執(zhí)行專戶管理，專賬核算。市、縣兩級(jí)財(cái)政部門在“社會(huì)保障基金財(cái)政專戶”下開設(shè)“農(nóng)村居民最低生活保障資金”專賬，實(shí)行專賬核算，專項(xiàng)管理。縣財(cái)政每月按進(jìn)度將低保資金撥入財(cái)政專戶，再由財(cái)政專戶撥到民政過(guò)度戶，由民政部門通過(guò)銀行或農(nóng)村信用社實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，保證了轉(zhuǎn)移支付資金和本級(jí)安排資金專戶管理、?？顚Ｓ茫~用于低保對(duì)象生活補(bǔ)助費(fèi)開支。 5、運(yùn)作程序。漳州市實(shí)行“三審二示”制度。困難群眾向村委會(huì)提出申請(qǐng)，填寫申請(qǐng)表；村委會(huì)要求在7個(gè)工作日內(nèi)，認(rèn)真核實(shí)申請(qǐng)人的家庭全年收入情況，提交村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，并張榜公布，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求在10個(gè)工作日內(nèi)，審定保障對(duì)象資格和補(bǔ)助金額，簽署意見后報(bào)縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門要求在7個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)材料進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)張榜公布3天以上，符合保障條件的對(duì)象發(fā)給最低生活保障金領(lǐng)取證件，并下?lián)鼙Ｕ辖?；漳州市?shí)行低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理制度，每半年或一年變動(dòng)1次，由縣（市、區(qū)）民政局組織縣、鎮(zhèn)民政干部開展農(nóng)村低收入群眾的調(diào)查復(fù)核，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)不符合救助條件的停發(fā)保障金，對(duì)新增對(duì)象給予及時(shí)增補(bǔ)。 （二）建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義 黨的十六大把建立包括低保在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)救助制度，擺上全面建設(shè)小康社會(huì)的重要位置，具有極其重要的意義： 1、建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利的需要。 《中華人民共和國(guó)憲法》第45條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。農(nóng)村低保制度作為滿足農(nóng)民最低生活需求的重要舉措，不僅是維護(hù)憲法賦予農(nóng)民的基本生存權(quán)利的需要，也是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，是民政部門“解決民生、落實(shí)民權(quán)”、“以民為本、為民解困”的具體體現(xiàn)。 2、建立農(nóng)村最低生活保障制度是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。 目前，各地每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟(jì)。如果不能及時(shí)解決這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)村乃至全國(guó)的穩(wěn)定。只有確實(shí)保障最低生活保障線以下困難群體的基本生活，才能使他們更好的投入到發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之中。實(shí)踐表明，推廣和完善農(nóng)村低保制度，能夠更好地保障困難群眾的基本生活權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想和社會(huì)主義社會(huì)的優(yōu)越性。 3、建立農(nóng)村最低生活保障制度是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的需要。 建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，當(dāng)前最迫切的任務(wù)是要解決好農(nóng)民“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的問(wèn)題。農(nóng)村低保制度就是要解決農(nóng)村廣大困難群眾“生有所靠”的問(wèn)題，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系中最低層次的保障，是農(nóng)村的最后一道安全網(wǎng)。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度，是對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”人員和因天災(zāi)人禍造成生活困難的農(nóng)民家庭，以及其他需要救濟(jì)的對(duì)象進(jìn)行的定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)，存在著范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、工作隨意性大等問(wèn)題，不能從根本上解決貧困農(nóng)民的生活困難。建立農(nóng)村低保制度是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的重大改革和完善，變臨時(shí)救濟(jì)為常年救濟(jì)，大大提高了農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作的制度化和規(guī)范化水平，真正構(gòu)筑起農(nóng)村困難群體生活保障的最后一道防線。 4、建立農(nóng)村最低生活保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。 隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民也將面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要國(guó)家向他們提供相應(yīng)的生活保障，幫助他們化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，我國(guó)正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，要求社會(huì)給農(nóng)民特別是困難農(nóng)民的生活以“兜底”的救助，以解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。 二、漳州市農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀 （一）漳州市區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況 漳州市轄11個(gè)縣（市、區(qū)）和2個(gè)開發(fā)區(qū)。總?cè)丝?70萬(wàn)人，其中：城市人口181.893萬(wàn)人，占38.7%；農(nóng)村人口288.11萬(wàn)人，占61.3%。2005年地區(qū)總產(chǎn)值（GDP）628.53億元，人均GDP為13402元，2005年財(cái)政總收入50.61億元，地方財(cái)政收入26.96億元。2000年以來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)率為17.3%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11241元，農(nóng)村人均純收入4690元，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為101.5元，農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為102.3元，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出8172元，農(nóng)村居民消費(fèi)支出3298元，城鎮(zhèn)居民平均恩格爾系數(shù)為43.3%，城鎮(zhèn)低收入居民平均恩格爾系數(shù)為52.72%，農(nóng)村居民平均恩格爾系數(shù)為48%。數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)漳州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民群眾生活水平有了很大的提高。但也還存在著貧富差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，部分“三無(wú)”人員、重病、重殘、受災(zāi)家庭生活仍然很困難。 （二）漳州市農(nóng)村低保工作基本情況 漳州市于1997年1月1日起，首先在南靖縣進(jìn)行農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為家庭年人均收入840元，人月補(bǔ)差23.39元。1999年底，全市各縣（市、區(qū)）都建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到家庭年人均收入924元。2003年起，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭年人均收入1000元。在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視支持和民政、財(cái)政等部門的共同努力下，2004年1月起在全市全面實(shí)施農(nóng)村低保制度。截至2006年12月底，全市農(nóng)村低保對(duì)象51834戶94230人（見附表一），占全市農(nóng)業(yè)人口的2.55%。全年發(fā)保障金4124.99萬(wàn)元，人月均救助39.8元。低保人員中，五保人員11918人、占12.6%，因殘致貧家庭23039人、占24.4%，缺勞力致貧19541人、占20.7%，因病致貧24900人、占26.4%，因?yàn)?zāi)致貧7036人、占6.5%，其他人員7796人、占8.3 %。低保人員中，有少數(shù)民族1153人占1.2%，優(yōu)撫對(duì)象2027人、占2.2%，老年人30300人、占32.2%。2006年全市農(nóng)村低保資金總額4124.99萬(wàn)元（含五保戶），其中：省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助3362萬(wàn)元；市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)75.42萬(wàn)元（補(bǔ)助兩個(gè)市轄區(qū)），縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)687.58萬(wàn)元。全市農(nóng)村低?；緦?shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，低保金實(shí)現(xiàn)社會(huì)化發(fā)放和按月足額發(fā)放。 （三）漳州市農(nóng)村低保工作的主要經(jīng)驗(yàn) 1、領(lǐng)導(dǎo)高度重視，列為辦實(shí)事的項(xiàng)目。各地建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實(shí)”的農(nóng)村低保工作機(jī)制，將全面建立農(nóng)村低保制度列為市委、市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，重點(diǎn)部署、重點(diǎn)督辦。 2、抓重點(diǎn)攻難點(diǎn)，確保工作目標(biāo)落實(shí)。一是規(guī)范農(nóng)村低保對(duì)象的調(diào)查辦法。實(shí)施了“三個(gè)三”的調(diào)查方法：即把握“三個(gè)重點(diǎn)”（把握邊遠(yuǎn)地區(qū)、分散角落和弱智群體三個(gè)重點(diǎn)）；堅(jiān)持“三個(gè)防止”（堅(jiān)決防止優(yōu)親厚友，防止個(gè)別人伺空鉆入，防止憑老印象）；達(dá)到“三個(gè)準(zhǔn)確”（家庭經(jīng)濟(jì)收入要摸準(zhǔn)確，家庭人口要核準(zhǔn)確，貧困原因要查準(zhǔn)確）。各縣（市、區(qū)）采取分片包干、任務(wù)到人的辦法，派出工作組，到各村各戶進(jìn)行指導(dǎo)和拉網(wǎng)式檢查，通過(guò)“聽、看、訪”（即聽低保家庭介紹家庭情況，看家庭居住、財(cái)產(chǎn)狀況，訪問(wèn)鄰居、村干部），對(duì)低保對(duì)象逐一進(jìn)行核查認(rèn)定。二是嚴(yán)格審批程序。各縣（市、區(qū)）在低保對(duì)象申請(qǐng)、審批和保障金發(fā)放中，認(rèn)真把好四關(guān)：對(duì)象界定關(guān)、公示關(guān)、表格填寫關(guān)、低保金發(fā)放關(guān)，重點(diǎn)抓好“三審二示”制度，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，既使群眾滿意又不錯(cuò)不漏。三是規(guī)范家庭經(jīng)濟(jì)收入的計(jì)算方法。在每年末農(nóng)村低收入的普查前，由縣（市、區(qū)）民政局、財(cái)政局和物價(jià)局開展市場(chǎng)調(diào)查，按市場(chǎng)物價(jià)，提出農(nóng)副產(chǎn)品的計(jì)算單價(jià)，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在調(diào)查計(jì)算其收入時(shí)參考。四是加強(qiáng)低保工作力量。 3、加強(qiáng)督查指導(dǎo)，促進(jìn)低保工作開展。會(huì)同人大、政協(xié)、紀(jì)檢、審計(jì)等部門，組織對(duì)各縣（市、區(qū)）進(jìn)行專題檢查，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，走村入戶，重點(diǎn)檢查低保對(duì)象的申請(qǐng)、審核、審批是否實(shí)行“三審兩示”制度，真正做到公開、公平、公正，保障資金是否及時(shí)到位、是否及時(shí)足額發(fā)到保障對(duì)象手中；查看審批手續(xù)、檔案資料是否規(guī)范操作，通過(guò)檢查，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村低保工作的順利開展。 4、廣泛開展宣傳，大力營(yíng)造社會(huì)氛圍。積極發(fā)揮電視、廣播、報(bào)紙等宣傳媒體作用，將低保的標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象范圍、申請(qǐng)、審批程序等基本政策向社會(huì)做了廣泛宣傳，讓群眾了解低保政策和掌握具體辦理程序,跟蹤報(bào)道全市農(nóng)村低保工作各個(gè)階段進(jìn)展情況。 5、加強(qiáng)資金管理，積極落實(shí)保障資金。一是規(guī)范低保金預(yù)算制度。在每年末，由縣（市、區(qū)）民政局按次年低保人數(shù)、低保金需要量編制預(yù)算計(jì)劃，經(jīng)縣財(cái)政審核，報(bào)縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，列入年度財(cái)政預(yù)算，按需撥到財(cái)政專戶或民政—財(cái)政低保金共管專戶，按時(shí)發(fā)放。二是規(guī)范低保金發(fā)放形式。在發(fā)放保障金形式上，推廣按月和社會(huì)化發(fā)放的做法，依托農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點(diǎn)代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達(dá)”方式，既確保保障金能夠及時(shí)足額發(fā)放到低保戶手中，又有利于提高工作效率，堵塞漏洞，方便了群眾。 通過(guò)幾年來(lái)的努力，漳州的農(nóng)村低保工作實(shí)現(xiàn)了“六化”：一是評(píng)審程序化。形成村初審評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批的“三審”程序。二是公示規(guī)范化。規(guī)范公示的格式、內(nèi)容、時(shí)間、電話，確保公示效果。三是發(fā)放社會(huì)化。全市低保金?？顚艄芾恚劳修r(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點(diǎn)代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達(dá)”方式，確保保障金能夠及時(shí)足額發(fā)放到低保戶手中。四是監(jiān)督多元化。由民政部門牽頭，行政監(jiān)督、審計(jì)、紀(jì)檢、群眾、輿論等多方面加強(qiáng)監(jiān)督。五是管理動(dòng)態(tài)化。各縣（市、區(qū)）每半年或一年一審，有進(jìn)有出，補(bǔ)助金有升有降。六是建檔標(biāo)準(zhǔn)化。縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)檔案管理，實(shí)行“一鎮(zhèn)一柜、一村一盒、一戶一袋”的建檔制度?？h民政局建有“三表兩冊(cè)”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計(jì)表和低保對(duì)象花名冊(cè)、保障金發(fā)放名冊(cè)。鎮(zhèn)政府民政部門建有“三表一冊(cè)”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計(jì)表和低保對(duì)象花名冊(cè)，并全部錄入微機(jī)，實(shí)行信息化管理，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。 （四）漳州市農(nóng)村低保工作存在的主要困難和問(wèn)題 從低保工作實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整和完善，低保管理逐漸步入了制度化、規(guī)范化管理軌道，低保工作平穩(wěn)推進(jìn)，低保面逐步擴(kuò)大，低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。但由于低保工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度較大的工作，隨著改革的不斷深入，工作中存在的困難和問(wèn)題也更為凸顯: 一是農(nóng)村低保覆蓋面不高，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象多。2006年底福建省納入農(nóng)村低保對(duì)象占農(nóng)業(yè)人口平均值為3.1%，漳州市農(nóng)村低保數(shù)僅占全市農(nóng)業(yè)人口2.55%（見附表二），其中龍文、龍海、漳浦、長(zhǎng)泰四個(gè)縣（市、區(qū)）占農(nóng)業(yè)人口在2%以下，在全省處于較低水平，排名在龍巖、南平、寧德、三明、莆田市之后，居全省第六位。很多符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象不能享受低保，主要有：新增五保戶多，僅南靖縣2006年就要求新增200個(gè)；受災(zāi)增加很多貧困戶；因病致貧現(xiàn)象突出，符合低保條件的對(duì)象多。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全，農(nóng)村醫(yī)療救助制度剛起步，社會(huì)救助工作中重復(fù)、遺漏現(xiàn)象仍然存在，致使一部分群眾因病致貧，雖享受了最低生活保障但生活狀況仍然艱難，就醫(yī)、就學(xué)等方面仍相當(dāng)困難。 二是低保資金相對(duì)不足，保障水平偏低。統(tǒng)計(jì)表明，漳州市貧困對(duì)象較多，農(nóng)村低保對(duì)象多，僅2006年就需低保金4124.99萬(wàn)元（見附表三）。市縣兩級(jí)財(cái)政都比較薄弱，各縣（市、區(qū)）資金負(fù)擔(dān)不平衡。特別是一些較困難的縣，特困戶多，要配套的資金也就相對(duì)其它地區(qū)更多，要做到應(yīng)保盡保，資金仍相對(duì)不足。福建省農(nóng)村低保月平均補(bǔ)差44元，漳州市平均月補(bǔ)差僅39.8元（見附表四），比全省平均水平低，處在全省倒數(shù)第三，僅在南平、三明市之前。 三是基層低保工作隊(duì)伍相對(duì)薄弱，缺乏工作經(jīng)費(fèi)。日趨完善的低保管理制度對(duì)工作人員提出了更高的專業(yè)化要求。由于機(jī)構(gòu)精減，人員減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦撤并，低保工作隊(duì)伍力量仍較薄弱，難以承擔(dān)日益繁重的工作任務(wù)。各地也沒(méi)有列支專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，這在一定程度上制約了低保工作的發(fā)展和進(jìn)步。農(nóng)村低保工作信息化水平不高，目前漳州市低保信息平臺(tái)建設(shè)仍不夠完善，要實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)和基本實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)，還有很大的差距。 四是家庭收入評(píng)估辦法不夠完善，城鄉(xiāng)低保對(duì)象保障尚有差距。家庭收入主要包括家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資收入、財(cái)產(chǎn)性收入與轉(zhuǎn)移性收入等，由于收入多元化，家庭產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定，加上家庭養(yǎng)殖自養(yǎng)自給部分、臨時(shí)工收入帶有很大的隱蔽性等因素，實(shí)際收入難以跟蹤測(cè)算。由于沒(méi)有擬定低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)“菜籃子”測(cè)定法與本地財(cái)政實(shí)際確定，尚缺乏科學(xué)的收入評(píng)估辦法，低保對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)和收入難以界定。另外，城市低保與農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差距。2006年，漳州市農(nóng)村低保人均月補(bǔ)助39.8元，只占城市低保人均月補(bǔ)助72.3元的55%，相差32.5元。 三、新形勢(shì)下影響農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的主要因素 一是認(rèn)識(shí)因素。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障體系建設(shè)的重心一直是在城鎮(zhèn)。在農(nóng)村推行最低生活保障制度，各地在思想認(rèn)識(shí)上仍存在差距。部分人對(duì)農(nóng)村低保的重要性沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，有的甚至認(rèn)為，農(nóng)村孤寡老人有“五?！敝贫龋r(nóng)民有自己的責(zé)任田，吃飯穿衣有保障，沒(méi)有必要在農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度；有的則認(rèn)為，農(nóng)村貧困人口還很多，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，推行農(nóng)村低保，尚不具備條件；個(gè)別人甚至認(rèn)為，農(nóng)村“低保”不過(guò)是傳統(tǒng)農(nóng)村救濟(jì)工作的翻版，因而在實(shí)際工作中缺乏積極主動(dòng)性。 二是政策因素。政策是工作的依據(jù)。目前，國(guó)家還沒(méi)有制定與農(nóng)村低保工作相對(duì)應(yīng)的法律、法規(guī)。各地農(nóng)村低保工作是根據(jù)民政部指導(dǎo)性意見探索建立起來(lái)的，實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，尚缺乏相關(guān)的政策法規(guī)依據(jù)和必要的約束手段。各地民政部門在推動(dòng)這項(xiàng)工作時(shí)，由于缺少明確的政策法規(guī)而顯得底氣不足，工作難度較大。具體體現(xiàn)在工作中存在管理不夠規(guī)范、程序不夠嚴(yán)格等問(wèn)題，存在著一定程度的隨意性。因此，從法律地位上講，農(nóng)村低保作為一項(xiàng)制度性保障還不夠完善。 三是資金因素。資金是低保的前提。從漳州市來(lái)看，各縣（市、區(qū)）地方財(cái)政多數(shù)屬“吃飯”財(cái)政，農(nóng)村低保對(duì)象多，所需低保金額大（見附表三），農(nóng)村最低生活保障資金落實(shí)仍然存在一定困難。農(nóng)村低保存在一種現(xiàn)象：越是貧困的地區(qū)，需要納入農(nóng)村低保的對(duì)象越多，地方政府需要配套的資金就越多、負(fù)擔(dān)就越重?！陡＝ㄊ∞r(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》規(guī)定：除農(nóng)村五保供養(yǎng)人員按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需全額補(bǔ)助資金外，其他低保人員的補(bǔ)助，按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補(bǔ)助資金的70%補(bǔ)助。這一規(guī)定，雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取了傾斜政策，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣（市）農(nóng)村低保配套資金的負(fù)擔(dān)還是很重。以詔安縣為例，目前，全縣符合農(nóng)村最低生活保障條件的農(nóng)戶有11722戶，20481人，全縣每月就需發(fā)放保障金60.63萬(wàn)元，全年要發(fā)放保障金727.56萬(wàn)元。詔安縣全年需配套負(fù)擔(dān)低保金總額的30%，即218.67萬(wàn)元。 四是人員因素。人員是低保的關(guān)鍵。農(nóng)村低保工作涉及面廣，工作量大。然而，從各地反映情況來(lái)看，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，基層民政機(jī)構(gòu)精減，大部分民政工作人員還兼顧其它多項(xiàng)黨政工作，全職人員很少。這給農(nóng)村低保工作的開展帶來(lái)諸多不便。 四、進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議 最低生活保障制度的意義就在于，在社會(huì)政策層面上提供一個(gè)制度性的保障，為最困難的群體提供最基本的生存條件，緩解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧，為社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。在此，就如何進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度提出以下幾點(diǎn)建議，僅供參考。 一是要加快立法步伐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道。我國(guó)最低生活保障立法進(jìn)程相對(duì)滯后于最低生活保障實(shí)踐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、保障公民的生存權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。建議加快推進(jìn)全國(guó)城鄉(xiāng)一體化的《城鄉(xiāng)居民最低生活保障法》的立法進(jìn)程，做到有法可依，推進(jìn)最低生活保障的規(guī)范化、制度化建設(shè)，增強(qiáng)最低生活保障制度的穩(wěn)定性和可靠性。 二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將農(nóng)村低保納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，加大對(duì)最低生活保障的資金投入。低保事業(yè)的發(fā)展，必須與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展同時(shí)規(guī)劃。應(yīng)牢固樹立以人為本的工作理念，充分發(fā)揮低保作為社會(huì)調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器的作用，真正使農(nóng)村低保工作成為構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)具體措施。把農(nóng)村低保事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障的資金投入，使最低生活保障水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，在有條件的地方不斷提高最低生活保障水平，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村低保的保障面，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。 三是要完善管理體系，確保農(nóng)村低保資金落到實(shí)處。要不斷完善低保工作組織體系、評(píng)審體系、監(jiān)督體系和資金社會(huì)化發(fā)放體系，使農(nóng)村低保工作成為民政部門的又一陽(yáng)光工程。防止虛報(bào)冒領(lǐng)、資金挪用、營(yíng)私舞弊等不良現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保低保資金落到實(shí)處。建議省民政廳出臺(tái)一套界定農(nóng)村家庭收入的辦法，使農(nóng)村低保工作更加合理、公正、透明和具有可操作性。 四是要積極探索實(shí)踐，建立多層次廣覆蓋的社會(huì)救助體系。目前農(nóng)村低保制度已經(jīng)全面實(shí)施，部分農(nóng)村低?！斑吘墤簟钡膯?wèn)題也隨之出現(xiàn)。因此，在完善現(xiàn)有的低保制度的同時(shí)，應(yīng)積極探索和實(shí)踐，建立科學(xué)合理的分層分類的救助體系，推行分類施保，區(qū)別對(duì)待。探索一個(gè)包括教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、法律援助在內(nèi)的多層次、廣覆蓋的新型低保救助體系，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。 五是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)。隊(duì)伍建設(shè)是低保工作順利開展的關(guān)鍵因素。低保工作所面對(duì)的對(duì)象都是弱勢(shì)群體、困難群眾，政策性強(qiáng)，工作程序規(guī)范。因此，要進(jìn)一步加大低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，加強(qiáng)低保工作隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)，不斷提高低保工作專業(yè)化水平，使低保工作朝著規(guī)范化和專業(yè)化的軌道發(fā)展。 六是要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，推進(jìn)低保工作信息化管理。農(nóng)村低保工作涉及的地域面廣，低保對(duì)象多且居住分散。只有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息化管理，才能提高低保服務(wù)效率。各級(jí)政府在確保低保經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)保障城鄉(xiāng)低保信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)，在全國(guó)逐步建立起中央、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村五級(jí)低保信息網(wǎng)絡(luò)，保證農(nóng)村低保基本做到網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上公示以及網(wǎng)內(nèi)資源共享，大力推進(jìn)信息化進(jìn)程，努力提高低保服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。 附件：1、2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計(jì)表 2、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計(jì)表 3、2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計(jì)表 4、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補(bǔ)差統(tǒng)計(jì)表 [主要參考資料] 1、福建省民政廳：《民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材》 2、《關(guān)于農(nóng)村居民最低生活保障工作的實(shí)踐與思考》（福建民政《調(diào)查與思考》2003年第三期，作者：蘭致和） 3、《構(gòu)建農(nóng)村解困制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人人溫飽》（《漳州經(jīng)濟(jì)研究》第52期。作者：齊榮龍） 二○○七年五月于漳州 附表一：2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計(jì)表 地 區(qū) 低保 戶數(shù) （戶） 低 保 人 數(shù) 低 保 人 員 中 合計(jì) (人) 五保對(duì)象 因殘 致貧 家庭 人數(shù) 因缺乏 勞動(dòng)力 致貧家 庭人數(shù) 因病 致貧 家庭 人數(shù) 因?yàn)?zāi) 致貧 家庭 人數(shù) 其他 人員 少數(shù) 民族 人數(shù) （人） 優(yōu)撫 對(duì)象 人數(shù) （人） 老年 人數(shù) （人） 常山區(qū) 165 552 48 120 144 120 60 60 　 20 25 薌城區(qū) 1232 2573 114 754 359 366 324 656 87 25 598 龍文區(qū) 593 1780 93 285 649 299 　 454 　 8 258 龍海市 5899 12658 1631 2187 1896 3586 199 3159 137 223 4532 漳浦縣 10836 14312 1916 4068 2743 3560 1649 376 423 265 5162 云霄縣 4930 10500 956 3169 2105 3282 420 568 14 152 2739 東山縣 1132 2644 244 917 478 611 181 213 　 21 99 詔安縣 11722 20481 1406 4316 5020 7233 1902 604 350 286 8804 南靖縣 3617 6382 1014 1724 1037 1950 428 229 4 233 1914 平和縣 6746 12856 3089 2930 2987 2142 1078 630 65 637 3876 華安縣 2905 5360 846 1420 1250 1120 423 301 65 100 1400 長(zhǎng)泰縣 2057 4132 561 1149 873 631 372 546 8 57 893 合 計(jì) 51834 94230 11918 23039 19541 24900 7036 7796 1153 2027 30300 附表二：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計(jì)表 縣別 薌城 龍文 龍海 漳浦 云霄 常山 東山 詔安 南靖 平和 華安 長(zhǎng)泰 平均 比率 % 2.03 1.70 1.94 1.96 3.14 2.0 4.04 2.14 2.65 3.84 2.53 2.55 附表三：2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計(jì)表 (單位：萬(wàn)元) 縣別 薌城 龍文 龍海 漳浦 云霄 東山 詔安 南靖 平和 華安 長(zhǎng)泰 常山 合計(jì) 金額 99 51.84 558.26 616.4 471 114.27 727.56 346.44 691.5 277.8 148.72 22.2 4124.99 附表四：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補(bǔ)差統(tǒng)計(jì)表 (單位:元) 縣別 薌城 龍文 龍海 漳浦 云霄 東山 詔安 南靖 平和 華安 長(zhǎng)泰 常山 平均 人均補(bǔ)差 32.0 42.0 41.2 41.4 39.7 43.2 30.0 42.7 47 43.9 42.4 32.1 39.8  THANKS !!! 致力為企業(yè)和個(gè)人提供合同協(xié)議，策劃案計(jì)劃書，學(xué)習(xí)課件等等 打造全網(wǎng)一站式需求 歡迎您的下載，資料僅供參考 可修改編輯