經(jīng)依法批準改變?nèi)莘e率如何補交土地出讓金.doc

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. http://www.mlr.gov.cn/zmhd/bzxx/hfhz/201111/t20111110_1024381.htm 經(jīng)依法批準改變?nèi)莘e率如何補交土地出讓金 2011-11-10 | 來源： 部長信箱 | 【大 中 小】【打印】【關閉】 網(wǎng)名: 鄭先生/女士 ?身份證號: ************** ?郵箱地址: zhen* @***** ?電話: 135 ****** ?通訊地址: 榮昌縣 ************ ? ??? 咨詢：2002年舊城改造項目，以協(xié)議方式出讓的，當時未約定建筑規(guī)模，2003年我縣建委頒發(fā)建設工程許可可修50000平方米，為了提升城市形象，2006年經(jīng)縣政府同意調(diào)高容積率，中途未修改合同，現(xiàn)在驗收時發(fā)現(xiàn)增加容積率，我市2009年出臺政策是以規(guī)劃許可的時間為準，如果協(xié)議出讓的補交土地出讓金=當時的市政府頒發(fā)的標準土地出讓金*增加的建筑面積，而2011年出臺的政策是補交土地出讓金差額=現(xiàn)在的地段評估的市場樓面地價*增加的建筑面積。差額比較大，縣政府要求按2009年的標準，而市主管部門要求按2011年的標準執(zhí)行，請問一下我們是按哪個標準執(zhí)行。 ??? 回復：你好！為加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，進一步規(guī)范房地產(chǎn)用地管理，國土資源部《關于嚴格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕204號）中明確規(guī)定：“堅決制止擅自調(diào)整容積率行為。經(jīng)依法批準調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主管部門應當按照批準調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款?！闭魇諔a繳的土地出讓價款，應嚴格遵循地價評估、集體決策程序，以原出讓方同意調(diào)整容積率的日期為評估期日，參照市場價格水平，優(yōu)先采用市場比較法、假設開發(fā)法等評估方法，評估測算新舊容積率規(guī)劃條件下的土地市場樓面地價，并擇高作為補繳土地出讓價款的標準。 土地市場樓面地價應評估測算以下內(nèi)容后擇高確定：新容積率規(guī)劃條件下評估時點的樓面地價，原容積率規(guī)劃條件下評估時點的樓面地價，原容積率下樓面地價進行期日修正后在評估時點的樓面地價。核定新增建筑面積，可以相關部門批準變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準，或竣工驗收時實測的新增建筑面積為準。核定樓面地價時不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替。 評估應遵循《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508－2001），可以由政府委托具備土地評估資質(zhì)的機構進行。 對容積率調(diào)低引起的地價增值，補交土地出讓價款可按新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的差額確定。（土地利用管理司） 　關于房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率后補繳地價款有關問題的函 　　山西省國土資源廳： 　　你廳關于房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率后如何補繳地價款有關問題的請示收悉，經(jīng)研究，函復如下： 　　為加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，進一步規(guī)范房地產(chǎn)用地管理，國土資源部《關于嚴格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕204號）中明確規(guī)定：“堅決制止擅自調(diào)整容積率行為。經(jīng)依法批準調(diào)整容積率的，市、縣國土資源主管部門應當按照批準調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款?！闭魇諔a繳的土地出讓價款，應嚴格遵循地價評估、集體決策程序，以原出讓方同意調(diào)整容積率的日期為評估期日，參照市場價格水平，優(yōu)先采用市場比較法、假設開發(fā)法等評估方法，評估測算新舊容積率規(guī)劃條件下的土地市場樓面地價，并擇高作為補繳土地出讓價款的標準。評估應遵循《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508－2001），可以由政府委托具備土地評估資質(zhì)的機構進行。 　　土地市場樓面地價應評估測算以下內(nèi)容后擇高確定：評估期日新容積率規(guī)劃條件下的樓面地價，評估期日原容積率規(guī)劃條件下的樓面地價，原出讓時樓面地價期日修正到評估期日的修正值。核定新增建筑面積，可以相關部門批準變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準，或竣工驗收時實測的新增建筑面積為準。核定樓面地價時不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替。 　　因調(diào)低容積率造成地價增值的，補交土地出讓價款可按評估期日新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的差額確認。 　　國土資源部土地利用管理司 　　二0一一年十月二十六日 深圳土地糾紛律師：從補交巨額土地出讓金時間節(jié)點即補交標準，談一起容積率改變事件 (2010-10-24 13:55:39) 轉載▼ 從一起補交巨額土地出讓金事件 ? 2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下稱“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”）加強了對出讓土地規(guī)劃設計條件的規(guī)范和監(jiān)管，規(guī)劃設計條件包括出讓地塊的面積、土地使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界限、開發(fā)期限等要求。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中均明確規(guī)定建設單位必須按照規(guī)劃設計條件進行建設，不得擅自變更、更不得擅自超越規(guī)劃設計條件進行建設。但實踐中由于各種主客觀方面的原因，尤其是建設單位出于利益考慮，存在著大量的“一改（擅自改變用地性質(zhì)）兩超（超面積、超容積率）”現(xiàn)象。尤其是近年來因建設單位超容積率建設，導致無法正常辦理土地使用權證而引起的法律糾紛層出不窮。此類糾紛又往往因為缺乏明確、權威的規(guī)范性文件作為處理依據(jù)，且常常涉及眾多的物業(yè)買受人，導致處理起來有很大的難度。當前我國城市建設高速發(fā)展，各個開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設活動更是方興未艾，開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設單位改變規(guī)劃設計條件進行建設的情況非常多，其中有合法的，也有違法的。由于部分建設單位不重視改變規(guī)劃設計條件的法定條件和法定程序，也未充分認識到改變規(guī)劃設計條件之后可能需要承擔的法律責任和風險，往往會導致建設單位需要承擔巨額罰款和/或補交巨額土地出讓金，給建設單位正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來嚴重影響。 本文從一起補交巨額土地出讓金事件談起，對建設單位改變規(guī)劃設計條件需要承擔的法律責任進行探討和分析，旨在為建設單位（包括開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設單位）正確分析和防范因改變規(guī)劃設計條件可能需要承擔的法律責任和風險提供意見和建議。 事件基本情況： ? ? ? 2002年，某開發(fā)區(qū)管委會就某開發(fā)公司一開發(fā)項目立項批復和項目初步設計方案批復中，核定容積為0.25；2003年開發(fā)公司與國土局之間簽訂的《國有土地使用權出讓合同》約定的建筑容積率為0.24；2005年規(guī)劃局批準的建設工程規(guī)劃設計要點和規(guī)劃設計方案的容積率為不大于0.65；2006年規(guī)劃局頒發(fā)項目《建設工程規(guī)劃許可證》，根據(jù)其明確的建設規(guī)模則容積率為0.49；2008年項目建成并全部銷售完畢，實際容積率為0.48；2009年國土局在項目大檢查中發(fā)現(xiàn)，該項目容積率調(diào)整后沒有辦理相應的土地出讓補充協(xié)議等手續(xù)，也未補交土地出讓金。隨后開發(fā)公司向政府呈交《關于調(diào)整土地容積率的請示》，國土局依據(jù)上年度土地綜合價評估后認定開發(fā)公司應補交的出讓金為3500萬元。開發(fā)公司認為評估價的時點不對，應以規(guī)劃局批準調(diào)整時的地價為準，而拒絕補交該出讓金額；2010年全國土地項目大檢查時，發(fā)現(xiàn)該項目至今未補辦手續(xù)，遂以2009年度土地綜合價評估后認定開發(fā)公司應補交的出讓金為7000萬元。至此，開發(fā)公司向律師求助，希望能分析清楚到底該按什么時點評估土地價格，到底該補交多少土地出讓金？ ? 要想解決開發(fā)公司的上述疑問就必須從我國法律法規(guī)及部門規(guī)章和地方規(guī)定入手，進行徹底研究和分析。 ??? 一、我國出讓土地規(guī)劃設計條件的法律規(guī)定和要求 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對出讓土地規(guī)劃設計條件有明確規(guī)定，該法第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。”第四十三條規(guī)定：“建設單位應當按照規(guī)劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示。建設單位應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件報有關人民政府土地主管部門備案?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務院規(guī)定對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。”第六十四條規(guī)定：“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定了出讓土地規(guī)劃設計條件的確定和變更，并從土地出讓、出讓合同簽訂、申領建設用地規(guī)劃許可證、申辦建設工程規(guī)劃許可證、建設、竣工驗收前核實、法律責任等方面保障依法確定的規(guī)劃條件能夠得到切實的實施和執(zhí)行。 在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之前，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（下稱“《城市房地產(chǎn)管理法》”）中已經(jīng)明確規(guī)定了建設單位（土地使用者）改變土地用途的法定程序，該法第十八規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金。”第四十四條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產(chǎn)后，受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得原出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金?！钡摲ú⑽磳ㄔO單位違法改變土地用途應承擔的法律責任作出明確規(guī)定，也未對建設單位改變土地用途之外的其他規(guī)劃設計條件應承擔的法律責任作出明確規(guī)定，這不能不說是一種缺憾。 國務院、原建設部發(fā)布的一些通知中則明確規(guī)定了建設單位改變規(guī)劃設計條件的程序和后續(xù)法律責任。如國務院于 2001年5月30日發(fā)布的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號）第二條規(guī)定：“土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報經(jīng)市、縣人民政府批準。對原劃撥用地，因發(fā)生土地轉讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應依法實行出讓等有償使用方式；對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價?！痹ㄔO部于2002年12月26日發(fā)布的《關于加強國有土地使用權出讓規(guī)劃管理工作的通知》（建規(guī)【2002】270號）第四條規(guī)定：“受讓人取得國有土地使用權后，必須按照《國有土地使用權出讓合同》和建設用地規(guī)劃許可證規(guī)定的規(guī)劃設計條件進行開發(fā)建設，一般不得改變規(guī)劃設計條件；如因特殊原因，確需改變規(guī)劃設計條件的，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出改變規(guī)劃設計條件的申請，經(jīng)批準后方可實施。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法定程序修改控制性詳細規(guī)劃，并批準變更建設用地規(guī)劃設計條件的，應當告知土地管理部門；依法應當補交土地出讓金的，受讓人應當依據(jù)有關規(guī)定予以補交?！弊》亢统青l(xiāng)建設部于2008年12月13日發(fā)布的《關于加強建設用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》（建規(guī)【2008】227號）中對建設用地容積率指標的調(diào)整程序及法律責任等則作出了明確規(guī)定。 此外，國務院有關部門制定并發(fā)布的國有土地使用權出讓合同的示范文本中對國有土地受讓人改變規(guī)劃設計條件的程序及法律責任等也有相應約定。國土資源部、國家工商行政管理局于2000年10月31日發(fā)布的《國有土地使用權出讓合同》示范文本（GF—2000—2601）第十七條規(guī)定：“在出讓期限內(nèi)，受讓人必須按照本合同規(guī)定的土地用途和土地使用條件利用土地，需要改變本合同規(guī)定的土地用途和土地使用條件的，必須依法辦理有關批準手續(xù)，并向出讓人申請，取得出讓人同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記?！眹临Y源部、國家工商行政管理總局于2006年4月19日發(fā)布的《國有土地使用權出讓合同補充協(xié)議》示范文本（試行）第十五條規(guī)定：“在出讓期限內(nèi)，受讓人要求改變《出讓合同》規(guī)定的土地用途等土地使用條件的，雙方同意按照本條第 款規(guī)定辦理：（一）由出讓人收回土地使用權后，依法重新出讓。（二）按照《出讓合同》第十七條的約定辦理改變土地用途和土地使用條件批準手續(xù)后，由受讓人按照批準變更時新舊土地使用條件下該宗地的土地市場價格差額補交土地使用權出讓金?！? 根據(jù)上述法律、國務院及其有關部門發(fā)布的通知以及國有土地使用權出讓合同示范文本中的規(guī)定，建設單位（國有土地受讓人）必須按照依法確定的規(guī)劃設計條件進行建設，確需改變規(guī)劃設計條件的，必須符合法定條件，并依法定程序取得有關政府主管部門的批準，并需履行相應的后續(xù)法律義務（如重新簽訂出讓合同或簽訂出讓合同變更協(xié)議、補交土地出讓金等）。 實踐中，建設單位改變出讓土地規(guī)劃設計條件存在以下兩種情況： （1）建設單位已根據(jù)上述規(guī)定依法辦理變更規(guī)劃設計條件手續(xù)，這種情況下，所涉及的法律責任主要是建設單位如何補交土地使用權出讓金的問題。 （2）建設單位并未按照上述規(guī)定依法辦理變更規(guī)劃設計條件手續(xù)，這種情況下，建設單位則可能面臨著承擔行政處罰的法律責任。 下文將區(qū)分以上兩種情況對建設單位可能需要承擔的法律責任進行具體分析和論述。 二、建設單位依法變更規(guī)劃設計條件應承擔的法律責任 雖然現(xiàn)行法律明確規(guī)定建設單位必須按照依法確定的規(guī)劃設計條件進行建設，但符合規(guī)定條件的，建設單位仍然可以依法定程序變更規(guī)劃設計條件。如住房和城鄉(xiāng)建設部建規(guī)【2008】227號通知中規(guī)定了容積率指標的調(diào)整程序；江蘇省建設廳、監(jiān)察廳于2007年4月27日發(fā)布的《關于切實加強經(jīng)營性用地容積率規(guī)劃管理和監(jiān)督檢查的通知》（蘇建規(guī)【2007】150號）中規(guī)定了容積率指標的調(diào)整條件和程序；2010年1月20日南京市發(fā)布的《南京市國有土地使用權出讓后規(guī)劃條件變更管理規(guī)定》中規(guī)定了變更規(guī)劃條件應符合的條件及程序。 建設單位依法定條件和程序變更規(guī)劃設計條件之后一般應承擔的法律責任主要是如何補交土地出讓金的問題。規(guī)劃設計條件所包括的內(nèi)容較多，其中變更土地用途、土地面積和容積率等均可能會涉及到補交土地出讓金的問題，如南京市國土資源局制定的《改變原用地條件補交土地出讓金實施細則》中就分別對超容積率、改變土地用途和超土地面積如何補交土地出讓金問題作出了明確規(guī)定。 當前，在變更規(guī)劃設計條件內(nèi)容上，建設單位超容積率建設現(xiàn)象最為突出，但各方對建設單位超容積率建設補交土地出讓金問題（包括應否補交以及如何補交）的認識不一、爭議較大，主要原因是現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中均未對建設單位調(diào)整容積率應否補交土地出讓金問題作出明確規(guī)定，僅是國務院及國務院有關部門所發(fā)布的通知中明確規(guī)定出讓土地改變?nèi)莘e率的，應按規(guī)定補交不同容積率的土地差價。而國務院及國務院有關部門的通知中也僅對調(diào)整容積率需補交土地出讓金問題作出原則規(guī)定，即只解決了應否補交土地出讓金的問題，而并未對如何補交土地出讓金問題作出明確規(guī)定。對如何補交土地出讓金問題，則由國務院有關部門要求各地作出具體、明確的規(guī)定。如住房和城鄉(xiāng)建設部、監(jiān)察部《關于加強建設用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》（建規(guī)【2008】227號）中要求：“尚未建立建設用地容積率管理制度的?。▍^(qū)、市），要抓緊制定建設用地容積率管理制度，明確容積率調(diào)整的具體條件、審批程序及管理措施，明確相關部門的職責，并根據(jù)工作需要，建立相應的協(xié)助機制?！弊》亢统青l(xiāng)建設部、監(jiān)察部《關于對房地產(chǎn)開發(fā)中違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問題開展專項治理的通知》（建規(guī)【2009】53號）中要求：“各地要根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設部、監(jiān)察部關于加強建設用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》要求，對本地區(qū)建設用地容積率調(diào)整的具體條件、審批程序及管理措施作出明確規(guī)定，抓緊完善容積率管理的相關制度?！痹谏鲜鐾ㄖ笙拢糠值貐^(qū)先后制定了本地的容積率管理規(guī)定[1][1]。但各地所制定的容積率管理規(guī)定在容積率調(diào)整條件、審批程序及如何補交土地出讓金等方面存在著差異，甚至是非常大的差異，導致爭議和詬病不斷。 關于調(diào)整容積率補交土地出讓金問題，綜觀各地規(guī)定，主要有以下幾種做法： （一）按原出讓合同的樓面地價為標準計算應補交的土地出讓金。如：《江蘇常州市關于明確超容積率建設項目補繳土地出讓金標準的通知》,《永州市中心城市經(jīng)營性建設用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理辦法》,《岳陽市經(jīng)營性建設用地容積率管理辦法》。 （二）按批準調(diào)整容積率時新舊條件下的土地市場價格的差額為應補交額。如:蚌埠市人民政府《關于調(diào)整國有出讓土地容積率等規(guī)劃條件及補繳土地出讓金的意見》,《徐州市市區(qū)經(jīng)營性建設用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定（試行）》,《朝陽市經(jīng)營性建設用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定》，《南寧市出讓土地容積率提高暫行辦法》。 （三）針對批準調(diào)整容積率時間與原出讓時間的跨度規(guī)定不同的處理方法:未超過一定年限的，按原出讓樓面地價計算應補交額；超過一定年限的，按第（二）種方式計算應補交額。如:福建省建設廳、國土資源廳《關于加強房地產(chǎn)開發(fā)項目容積率管理的意見》，《無錫市市區(qū)經(jīng)營性建設用地規(guī)劃容積率調(diào)整管理規(guī)定》，南京市國土資源局《改變原用地條件補交土地出讓金實施細則》。 （四）按向國土部門補辦手續(xù)時的土地評估價格計算應補交的土地出讓金。如:《?？谑谐莘e率用地管理規(guī)定》，《金華市區(qū)經(jīng)營性用地提高容積率規(guī)劃管理暫行規(guī)定》。 （五）制定類似基準地價的補交土地出讓金的標準，按補交標準計算應補交額。如《銀川市建設項目增加容積率補繳土地出讓金的暫行規(guī)定》中按不同區(qū)域（興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū)）、不同用途（商業(yè)服務、辦公、住宅）分別規(guī)定了每平方米補繳土地出讓金的標準。 從上我們可以看出，各地在調(diào)整容積率補交土地出讓金問題的規(guī)定上差異較大。由于第（一）種方法計算簡單，無需再進行土地市場價格評估，成本也較低，故較早制定容積率管理規(guī)定的地方采用該方法的比較多。但隨著近年來土地市場價格的一路飆升，國家和地方加強了對調(diào)整容積率的監(jiān)管和治理力度，越來越多的地方逐漸規(guī)定了第（二）、（三）種方法，即按照按原出讓合同的樓面地價為標準計算應補交的土地出讓金的地方越來越少，而按照批準調(diào)整容積率時新舊條件下的土地市場價格的差額計算應補交的土地出讓金的地方越來越多。在全國統(tǒng)一規(guī)定出臺之前，建設單位依法定條件和法定程序調(diào)整容積率之后，只能根據(jù)各地所制定的相關規(guī)定來確定應補交的土地出讓金。 在容積率調(diào)整補交土地出讓金的問題上，需要注意的一個問題是國家對工業(yè)用地容積率調(diào)整補交土地出讓金方面的特殊規(guī)定。2004年10月21日發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)【2004】28號）中規(guī)定：“在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）推廣多層標準廠房。對工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或調(diào)整土地有償使用費?！?008年1月3日發(fā)布的《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)【2008】3號）中規(guī)定：“鼓勵開發(fā)利用地上地下空間。對現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業(yè)用地，要進一步提高工業(yè)用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款?！备鶕?jù)國務院上述規(guī)定，一些地方也明確規(guī)定工業(yè)用地按規(guī)定調(diào)整容積率無需補交土地出讓金。如蚌埠市人民政府《關于調(diào)整國有出讓土地容積率等規(guī)劃條件及補繳土地出讓金的意見》、《湘潭市城市規(guī)劃區(qū)經(jīng)營性建設用地容積率調(diào)整管理辦法》。因此，對取得工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地）的建設單位而言，可以充分利用國家和各地有關工業(yè)用地調(diào)整容積率補交土地出讓金方面的特殊規(guī)定，爭取按照法定條件（“符合規(guī)劃、不改變用途”）和法定程序提高容積率，以增加土地利用的效率和價值。 ???三、建設單位違法變更規(guī)劃設計條件應承擔的法律責任 對建設單位違法變更規(guī)劃設計條件所應承擔的法律責任，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條作了非常明確的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，建設單位不按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設，違法改變規(guī)劃設計條件的，可能會承擔以下幾種法律責任： 1、限期改正并處罰款，適用于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的違規(guī)建設項目（指違反規(guī)劃設計條件的建設項目，下同），罰款數(shù)額為建設工程造價5%以上10%以下； 2、限期拆除可以并處罰款，適用于無法采取改正措施消除影響并可以拆除的違規(guī)建設項目，罰款數(shù)額為建設工程造價10%以下； 3、沒收實物或者違法所得可以并處罰款，適用于無法采取改正措施消除影響并不能拆除的違規(guī)建設項目，罰款數(shù)額為建設工程造價10%以下。 由此可見，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的建設單位違法變更規(guī)劃設計條件進行建設應承擔的法律責任極為嚴厲，而且其中并無建設單位可以通過繳納罰款和補交土地出讓金、補辦規(guī)劃手續(xù)使違法變更規(guī)劃設計條件“合法化”的規(guī)定。同時，住房和城鄉(xiāng)建設部、監(jiān)察部《關于加強建設用地容積率管理和監(jiān)督檢查的通知》（建規(guī)【2008】227號）中也明確規(guī)定建設工程竣工時所建的建筑面積超過規(guī)劃許可允許建設的建筑面積的，建設單位不得組織竣工驗收。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要依法及時對違法建設進行處罰，拆除違法建設部分、沒收違法收入，并對違法建設部分處以工程造價10%罰款。 而與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和建規(guī)【2008】227號通知中的規(guī)定有所區(qū)別，一些地方則規(guī)定建設單位可以通過（在接受處罰并補交土地出讓金、有關規(guī)費后）補辦規(guī)劃手續(xù)的方式，使建設單位之前違法變更規(guī)劃設計條件的行為“合法化”。如福建省建設廳、國土資源廳《關于加強房地產(chǎn)開發(fā)項目容積率管理的意見》第四條、《?？谑谐莘e率用地管理規(guī)定》第七條、《萊蕪市城市建設用地容積率規(guī)劃管理暫行規(guī)定》第十三條。即在上述這些地方，對城市規(guī)劃和市容景觀影響不嚴重（或較輕）且符合相關技術規(guī)范的違規(guī)建設項目，建設單位可以補辦規(guī)劃手續(xù)，但建設單位需要同時承擔以下法律責任： 1、接受政府有關部門的處罰（主要是罰款）； 2、按規(guī)定繳納超容積率部分的有關規(guī)費（市政設施配套費）； 3、按倍繳納超容積率部分的土地出讓金，如福建省規(guī)定按該宗土地原樓面地價的3倍補交，?？谑泻腿R蕪市規(guī)定按補辦手續(xù)時該宗地評估的樓面地價的2倍補交。 可見，即使這些地方規(guī)定建設單位可以補辦規(guī)劃手續(xù)，但建設單位需要支付高額的罰款和土地出讓金。 根據(jù)上文的介紹和分析，建設單位變更規(guī)劃設計條件需要承擔什么樣的法律責任取決于建設單位是否是依法變更規(guī)劃設計條件的： 對依法變更規(guī)劃設計條件的，建設單位所需承擔的法律責任主要就是按規(guī)定補交土地出讓金，但由于我國尚未制定全國統(tǒng)一的變更規(guī)劃設計條件如何補交土地出讓金的規(guī)定，建設單位應根據(jù)各地所制定的相關規(guī)定來確定應補交的土地出讓金。提醒建設單位注意的是，此時應及時向國土部門辦理補交土地出讓金手續(xù)，特別是在那些規(guī)定按補辦手續(xù)時的土地評估價格計算應補交的土地出讓金的地方，因為隨著土地價格的一路上漲，越遲辦理需要補交的土地出讓金的數(shù)額會越高。 對違法變更規(guī)劃設計條件的，建設單位所需承擔的法律責任和法律風險則會比較大，因為根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，建設單位不僅無法通過違法變更規(guī)劃設計條件獲得任何利益，而且還會因受到行政處罰而遭受巨額損失；即使建設單位可以按照一些地方的規(guī)定在接受處罰并補交土地出讓金和有關規(guī)費后補辦規(guī)劃手續(xù)，建設單位也要付出相對比較高昂的代價。 ??? 經(jīng)過分析，文章開頭所述的補交出讓金事件因其是依法變更的情形，且按當?shù)匾?guī)定應是按照調(diào)整時土地價格的差額補交，則其應以2006年規(guī)劃批準調(diào)整容積率時的地價差價補交。由此，解決了開發(fā)公司可能面臨的更高額的巨額費用的交納問題。但可以想見的是，隨著國家對違法變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問題的監(jiān)管和治理力度越來越強，建設單位違法變更規(guī)劃設計條件會逐漸變得“得不償失”甚至是“有百弊而無一利”。 馬政辦〔2011〕32號 馬鞍山市人民政府辦公室 修改關于規(guī)范國有出讓土地改變用途調(diào)整 容積率及補繳土地出讓金意見的通知 當涂縣、各區(qū)人民政府，市政府各部門、直屬機構，有關單位： 市政府研究決定，對《關于規(guī)范國有出讓土地改變用途調(diào)整容積率及補繳土地出讓金的意見》（馬政辦〔2010〕3號）第八條進行修改。 修改后的第八條為： 市國土資源局核算調(diào)整容積率需補繳土地出讓金時，按下列方法測算： 應補繳的土地出讓金=提高土地容積率所增加的建筑面積×市場價格的樓面地價。 補繳土地出讓金的基準日為市政府批準調(diào)整的時點，原出讓合同出讓土地使用期限不變。市場價格的樓面地價以土地評估價格作為參考。 本通知自發(fā)布之日起執(zhí)行?！蛾P于規(guī)范國有出讓土地改變用途調(diào)整容積率及補繳土地出讓金的意見》根據(jù)本通知作相應的修改，現(xiàn)重新公布。 二〇一一年三月十六日 關于規(guī)范國有出讓土地改變用途調(diào)整容積率及補繳土地出讓金的意見 ? 為進一步加強國有建設用地使用權管理，規(guī)范國有出讓土地改變用途和調(diào)整容積率行為，根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就規(guī)范我市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有出讓土地改變用途、調(diào)整容積率及補繳土地出讓金行為，提出如下意見： 一、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有出讓土地改變用途、調(diào)整容積率及補繳土地出讓金，應嚴格按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）和建設部《城市國有土地使用權出讓轉讓規(guī)劃管理辦法》（建設部令第22號）等有關法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。 二、任何單位和個人都應嚴格按照規(guī)劃條件和土地出讓合同的約定使用土地。未經(jīng)依法批準擅自改變土地用途、調(diào)整容積率的，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房建設等部門應根據(jù)違法情節(jié)輕重，追究其法律責任。城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、住房建設等部門不得為未經(jīng)依法批準擅自改變土地用途、調(diào)整容積率的土地使用者辦理建設工程規(guī)劃許可證、國有土地使用證、施工許可證、商品房預銷售許可證等證照或手續(xù)，不得對變更土地用途、調(diào)整容積率的工程進行綜合驗收備案。違反規(guī)定辦理上述審批手續(xù)的，應對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法依紀作出嚴肅處理；其作出的審批行為應及時予以撤銷，并依法承擔由此產(chǎn)生的法律責任。 三、國有出讓土地確需改變土地用途的，經(jīng)市政府批準后，按照國土資源部、財政部、中國人民銀行《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號），《安徽省國有土地儲備辦法》（省政府令第177號）的有關規(guī)定，收回國有土地使用權，一律重新實施招標拍賣掛牌公開出讓。 四、以出讓方式取得的工業(yè)用地，在不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再補繳土地出讓金（即土地差價，下同），但應報市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門批準，并到市國土行政主管部門備案；商業(yè)、住宅用地改為工業(yè)用地應滿足規(guī)劃布局要求；降低容積率的，不再退差。建設項目土地容積率高于市政府公布基準地價對應土地用途修正容積率上限部分，不再征收土地出讓金。 五、國有出讓土地容積率原則上不得調(diào)整。確需調(diào)整容積率的，必須具有下列情形： （一）因城市規(guī)劃調(diào)整或者修編，造成地塊開發(fā)條件發(fā)生變化的； （二）因城市基礎設施、公益性公共設施建設需要，導致已出讓地塊的大小及相關條件發(fā)生變化的； （三）其他符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的情形。 六、國有出讓土地調(diào)整容積率的，應當依照以下程序辦理規(guī)劃審批手續(xù)： （一）建設單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出書面申請并說明變更的理由； （二）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門自受理申請之日起10日內(nèi)，從專家?guī)熘须S機抽調(diào)專家，并組織專家對調(diào)整的必要性和規(guī)劃方案的合理性進行論證，同時，在本市主要媒體上進行公示，采用多種形式征求利害關系人的意見，必要時組織聽證； （三）經(jīng)專家論證、征求利害關系人的意見后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當在5日內(nèi)依法提出調(diào)整容積率等規(guī)劃設計條件的意見，并附論證、公示（聽證）等相關材料，報市政府審批； （四）經(jīng)市政府批準后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依照第九條規(guī)定，在7日內(nèi)辦理后續(xù)的規(guī)劃審批手續(xù)，并及時將依法調(diào)整后的規(guī)劃條件和調(diào)整時點函告市國土資源、住房建設行政主管部門。 七、建設單位申請調(diào)整容積率經(jīng)規(guī)劃審批后，除第四條規(guī)定的情形外，應按下列程序辦理補繳土地出讓金等手續(xù)： （一）建設單位持規(guī)劃審批相關文件向市國土資源局提交書面申請； （二）市國土資源局自受理申請之日起3日內(nèi)，依據(jù)市規(guī)劃局審批的規(guī)劃條件，委托土地評估中介機構進行土地評估、測算，土地評估中介機構應當在7日內(nèi)出具土地評估、測算報告； （三）市國土資源局參考有關土地評估中介機構評估結果，結合相鄰地塊現(xiàn)時市場樓面價，在7日內(nèi)核算提高容積率應補繳的土地出讓金，擬訂供地方案，報市國有土地出讓聯(lián)席會審定后，在媒體上公示，公示無異議的，報市政府審批； （四）供地方案經(jīng)市政府批準后，市國土資源局應當在5日內(nèi)與土地使用者重新簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》或簽訂補充合同； （五）土地使用者應當在土地出讓合同或補充協(xié)議簽訂后20日內(nèi)補繳土地出讓金及相應的稅費；逾期不補繳的，視為自動放棄申請調(diào)整容積率。 八、市國土資源局核算調(diào)整容積率需補繳土地出讓金時，按下列方法測算： 應補繳的土地出讓金=提高土地容積率所增加的建筑面積×市場價格的樓面地價。 補繳土地出讓金的基準日為市政府批準調(diào)整的時點，原出讓合同出讓土地使用期限不變。市場價格的樓面地價以土地評估價格作為參考。 九、建設單位憑財政部門出具的容積率調(diào)整已全額補繳土地出讓金的憑證，到城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和住房建設行政主管部門申請辦理容積率調(diào)整后的建設工程規(guī)劃許可、土地使用權轉讓、出租、抵押、繼承、贈予、土地年檢和施工許可、房屋預售或銷售許可證等手續(xù)。 十、調(diào)整容積率及補繳土地出讓金審批過程中發(fā)生的專家論證費、公示費、評估費等費用由申請單位或個人承擔。申請單位或個人在提出申請時，應當一并向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源行政主管部門預交上述費用，由城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源行政主管部門具體結算，實行收支兩條線，多退少補。 十一、市監(jiān)察局應當加強對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。 十二、市城市規(guī)劃區(qū)外的建設項目參照本意見執(zhí)行。 十三、本意見自下發(fā)之日起施行。 江西省國土資源廳 關于經(jīng)營性用地提高容積率補交土地出讓金的意見 各設區(qū)市國土資源局： 為規(guī)范我省土地市場建設，維護我省土地市場穩(wěn)定、健康、有序發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）、《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）等有關法律法規(guī)、文件精神，現(xiàn)就我省經(jīng)營性用地提高容積率補交出讓金有關問題提出如下意見： 一、建設單位（或個人）取得國有經(jīng)營性用地土地使用權后，必須嚴格按照《國有建設用地使用權出讓合同》約定和規(guī)劃行政主管部門確定的規(guī)劃設計條件進行開發(fā)建設。未經(jīng)批準，不得擅自調(diào)整容積率。 二、建設單位（或個人）確需改變原批準容積率的，必須符合國家、省有關規(guī)定及技術規(guī)范要求，并經(jīng)規(guī)劃部門批準同意。 三、經(jīng)營性用地經(jīng)依法批準提高容積率或擅自提高容積率經(jīng)處罰到位并補辦手續(xù)的，補交土地出讓金計算辦法： 以批準變更時日為土地評估基準日，按該宗地新容積率條件下的評估地價與原容積率條件下的評估地價的差額補交土地使用權出讓金，即：補交出讓金＝提高容積率后評估地價－原容積率評估地價。 對簽訂《國有土地使用權出讓合同》不滿一年（含一年）的，為便于操作，新增加的建筑面積可以按原成交地價計算補交土地使用權出讓金，即：補交出讓金＝成交價÷原容積率×（現(xiàn)容積率－原容積率）。 四、凡由建設單位（或個人）提出容積率調(diào)整要求的項目，建設單位應按要求按時開工和竣工。 五、超容積率用地行為未經(jīng)處理或未補交出讓金的，土地行政主管部門不予辦理土地使用權轉讓、出租、抵押、繼承、贈予、土地證年檢等手續(xù)。 六、調(diào)整容積率未按規(guī)定補交土地出讓金而擅自辦理有關土地手續(xù)的，一律做違紀處理。 16 可編輯修改