集體土地所有權(quán)主體制度完善的意義探析.doc

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集體土地所有權(quán)主體制度完善的意義探析 高飛中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授 中國(guó)農(nóng)地法律制度研究中心研究員 [摘 要]我國(guó)農(nóng)村土地法律制度存在明顯的缺陷，以致集體土地所有權(quán)制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮預(yù)期的功能，鑒于主體的明晰是塑造集體土地所有權(quán)制度的基點(diǎn)、主體制度的健全是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的前提、主體制度的重構(gòu)是保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的有效途徑，故集體土地所有權(quán)制度乃至農(nóng)村土地法律制度的改革與完善應(yīng)以集體土地所有權(quán)主體制度的完善為切入點(diǎn)。 [關(guān)鍵詞]集體土地所有權(quán)；主體；私權(quán)；農(nóng)民土地權(quán)益 關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地的歸屬，《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币罁?jù)該規(guī)范的精神，《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)均對(duì)農(nóng)村土地的歸屬問題作出了規(guī)定。但因這些法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定都只有寥寥數(shù)條，不僅內(nèi)容粗疏、不成體系，而且還存在明顯的缺陷，致使集體土地所有權(quán)制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮預(yù)期的功能，也造成了法學(xué)理論上的重大分歧，故受到法學(xué)界的猛烈批判。其中，集體土地所有權(quán)主體制度更是為社會(huì)各界所詬病，從而處于學(xué)術(shù)批判的漩渦中心。針對(duì)集體土地所有權(quán)制度的改革和完善，多數(shù)學(xué)者主張以重新界定集體土地所有權(quán)之主體作為切入點(diǎn)，并認(rèn)為這是重構(gòu)我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的前提。筆者對(duì)此觀點(diǎn)深表贊同，下文擬對(duì)主體制度的完善在解決集體土地所有權(quán)制度中存在的各種問題的意義予以探討，以期對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地法律制度的順利發(fā)展有所裨益。 一、主體的明晰：塑造集體土地所有權(quán)制度的基點(diǎn) 權(quán)利是人的權(quán)利，沒有無(wú)主體的權(quán)利。“法律概念體系的必要順序是：主體是最基礎(chǔ)的概念，代表法律的目的和最基本的價(jià)值來(lái)源；然后是權(quán)利和能力，是用來(lái)確定主體性內(nèi)容的法律形式的；再依次往后是其他概念如義務(wù)、責(zé)任、賠償、制裁、豁免和起訴等等。權(quán)利主體性是法律概念的根本所在，法律是權(quán)利的法，但首先是主體的法?！保ǜ呃t，2005）可見，權(quán)利概念不是目的自在的，而是從屬于主體的概念的，保護(hù)人的主體性，就是權(quán)利概念的目的之所在；權(quán)利雖然是一個(gè)資格，但這種資格是屬于權(quán)利主體的，權(quán)利概念的設(shè)定就是為了主體，主體是權(quán)利概念的價(jià)值淵源。（高利紅，2005）而作為私法的民法是建構(gòu)在權(quán)利本位基礎(chǔ)上的，其規(guī)定了權(quán)利主體（自然人、法人和非法人組織）、權(quán)利客體（物、有價(jià)證券、智力成果、權(quán)利和非物資利益）、權(quán)利變動(dòng)（法律行為和代理）、權(quán)利的類型（物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、繼承權(quán)和親屬權(quán)）、權(quán)利保護(hù)的方式（民事責(zé)任）、權(quán)利保護(hù)的時(shí)間限制（訴訟時(shí)效）等，所以，在私法領(lǐng)域中權(quán)利處于核心地位，是法律運(yùn)行的目的和動(dòng)力。 由于權(quán)利與其主體密不可分，且權(quán)利又總是依附于特定的主體，正如李宜琛先生所言：雖然“現(xiàn)代民法為權(quán)利本位的法律，一切私法關(guān)系，皆為就權(quán)利關(guān)系而為規(guī)定，既如前述。故為私法關(guān)系之中心者，即為權(quán)利關(guān)系的中心，自不待言。權(quán)利必有所附麗，始能存在，是以權(quán)利關(guān)系之中心，即為所謂權(quán)利主體?！保ɡ钜髓?，2004）因此，民法的整個(gè)制度設(shè)計(jì)最終都必須圍繞主體（即人）進(jìn)行，民法的任務(wù)就是確立各種民事主體的資格和應(yīng)有的法律地位，并保護(hù)其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。既然在民法中權(quán)利關(guān)系的中心是權(quán)利主體，所有權(quán)關(guān)系作為權(quán)利關(guān)系的一種自然也不例外，因而在確立了集體土地所有權(quán)主體為集體土地所有權(quán)關(guān)系的中心點(diǎn)之后，以完善集體土地所有權(quán)主體制度作為建構(gòu)集體土地所有權(quán)制度的基點(diǎn)就成為一種必然的選擇。 二、主體制度的健全：集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的前提 在中國(guó)數(shù)千年古代文明中，整個(gè)社會(huì)體系排斥著民法精神，滯礙著民法的萌生和發(fā)展，從而使民族傳統(tǒng)文化中，民法文化顯得非常落后和貧弱。在此歷史氛圍下，傳統(tǒng)文化將以其固有的社會(huì)傳遞規(guī)律和頑強(qiáng)的惰性印刻在中國(guó)現(xiàn)代法制實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面，阻礙立法的創(chuàng)新與改革，干擾法律的操作與適用，影響法律的深層認(rèn)同和社會(huì)化效果，破壞法律的應(yīng)然秩序與期待價(jià)值（曹詩(shī)權(quán)等，1998）。新中國(guó)成立后，雖然經(jīng)過長(zhǎng)期努力，我國(guó)民事立法已經(jīng)初具規(guī)模，但整體而言仍然較為落后。因改革開放實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可缺少的就是完善的民法制度，而民法的完善最為重要的基礎(chǔ)之一即為所有權(quán)制度的法律定位（渠濤，2004），因此，所有權(quán)問題不僅為法學(xué)界所關(guān)注，并且也受到立法的重視。 在土地制度中，我國(guó)憲法、法律、行政法規(guī)等均對(duì)集體土地所有權(quán)作出了明確規(guī)定，盡管因制定（或修訂）時(shí)的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景存在差異，各法律規(guī)范對(duì)集體土地所有權(quán)制度的表述有所不同，但法學(xué)界一般認(rèn)為，根據(jù)法律的規(guī)定，集體土地所有權(quán)屬于一種民事權(quán)利。不過，由于我國(guó)法律對(duì)集體土地所有權(quán)主體形式的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致了民法學(xué)（物權(quán)）理論上對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的認(rèn)識(shí)存在著諸多困惑，又因法律未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成了實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體的“缺位”和集體土地所有權(quán)行使主體的“錯(cuò)位”，以致集體土地所有權(quán)制度的功能沒有得到正常發(fā)揮。尤其是隨著人民公社及其所屬的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的相繼撤銷，原來(lái)的集體土地所有權(quán)主體事實(shí)上被削弱乃至不存在了，故在農(nóng)業(yè)稅減免之前，盡管國(guó)家的體制性權(quán)利上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行使其政府職能，卻常常將村作為其下屬組織對(duì)待，致使村集體的行政化傾向非常突出，以致于在1990年代中后期，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)繁重，村集體甚至將稅費(fèi)收取作為日常工作的首要任務(wù)（徐勇，2003）。這種集體土地所有權(quán)與集體土地的行政管理權(quán)紊亂的結(jié)果突出表現(xiàn)為國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)，使集體土地所有權(quán)的行使主體偏離了其原本應(yīng)有的法律品格，甚至喪失了其作為法律主體的獨(dú)立性而淪為國(guó)家的附庸。“國(guó)家在這里已經(jīng)不再作為一個(gè)外在的對(duì)所有權(quán)及其交易予以保護(hù)和仲裁的角色，它早已侵入并控制著農(nóng)村所有權(quán)”，其結(jié)果導(dǎo)致“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)’，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種社會(huì)主義制度安排（周其仁，2004）。”可見，“當(dāng)村集體的‘所有人角色’更多的是為完成政治上職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒（陳小君等，2004）?！贝藭r(shí)，集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性極大地弱化，而在一定程度上具有了公權(quán)性。 當(dāng)然，在我國(guó)農(nóng)業(yè)稅減免之后，曾經(jīng)附著于村集體的行政職能已經(jīng)得到很大程度的緩解，但其作為私權(quán)利之集體土地所有權(quán)的行使主體的功能依然未能得以充分發(fā)揮，甚至因集體財(cái)產(chǎn)的來(lái)源基本上已經(jīng)枯竭，村民委員會(huì)成員的補(bǔ)貼也一般由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，致使集體土地所有權(quán)主體“缺位”和集體土地所有權(quán)行使主體“錯(cuò)位”的情形并未得到根本的轉(zhuǎn)變。因此，只有確定了集體土地所有權(quán)之主體形式，進(jìn)一步明確其私權(quán)利主體之法律品格，還集體土地所有權(quán)于私權(quán)面目，集體土地所有權(quán)之主體才可能依據(jù)民事權(quán)利之所有權(quán)的法理和規(guī)則，防御來(lái)自國(guó)家公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，并實(shí)現(xiàn)基于集體土地所有權(quán)而產(chǎn)生的利益?？梢哉f，“集體所有權(quán)主體的明確化和具體化是解決集體所有權(quán)弊端的首要問題；只有將集體所有權(quán)主體明確和具體，使之具有可操作性，集體所有權(quán)的法律意義才能得以體現(xiàn)（孫憲忠，2006）?！贝颂幩^的“集體所有權(quán)的法律意義”的具體體現(xiàn)正是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的民法意義。 三、主體制度的重構(gòu)：保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的有效途徑 “三農(nóng)”問題的核心是土地問題，但歸根結(jié)底是農(nóng)民問題即人的問題，其主要體現(xiàn)為農(nóng)民利益問題。法律應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為基礎(chǔ)，且必須反映主體的利益要求，“歷史告訴我們，一個(gè)不關(guān)心大多數(shù)利益的社會(huì)是難以有效解決它所面臨的社會(huì)問題的。因此，我們既要正視影響問題選擇和解決的社會(huì)因素，又要努力使我們的選擇超越集團(tuán)的利益，盡力使權(quán)為民所用，努力選擇和解決事關(guān)全社會(huì)和全民的問題（張掌然，2005）?！惫史芍贫葐栴}的選擇與解決也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)時(shí)最大多數(shù)人的利益。我國(guó)是有著幾千年歷史的農(nóng)民大國(guó)，絕大多數(shù)人口生活在農(nóng)村，農(nóng)民是最大的社會(huì)群體，因農(nóng)村土地法律制度事關(guān)全體農(nóng)民的切身利益，因此，解決集體土地問題必然會(huì)反映并保護(hù)作為最大多數(shù)人的農(nóng)民的利益。 在我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的發(fā)展過程中，始終存在輕視農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制只是解決了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中的監(jiān)督問題，同時(shí)也在一定程度上賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但是這種改革是不徹底的，完全沒有觸及到集體土地制度問題的根源。迄今為止，由于集體土地所有權(quán)主體制度的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民和集體的關(guān)系仍然非常模糊而無(wú)法清晰界定，使農(nóng)民雖然是集體成員，但其作為集體土地所有權(quán)主體的一份子，卻可能享有不到集體土地所有權(quán)蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)利益。如在我國(guó)現(xiàn)行法律架構(gòu)下，當(dāng)集體土地被征收時(shí)，國(guó)家面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)民，因集體土地所有權(quán)主體界定含糊，從而產(chǎn)生主體“虛位”或“缺位”，一方面造成征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)值，另一方面使征地補(bǔ)償費(fèi)不能在集體成員中被公平分配，失地農(nóng)民也不能得到合理的補(bǔ)償。 同時(shí)，由于集體土地所有權(quán)的主體含糊，集體土地所有權(quán)的行使主體成為一種沒有委托人的“代理人”，以致在此種情形下，法律上難以對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)范，實(shí)踐中也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而造成了“所謂土地集體所有實(shí)際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有（王衛(wèi)國(guó)，1997）?！边@種情形的存在最終既損害了集體的合法土地權(quán)益，又不可避免的侵害了作為該集體成員的農(nóng)民的合法土地權(quán)益。因此，以民事主體的基本原理構(gòu)造集體土地所有權(quán)主體制度，理順農(nóng)民和集體之間的關(guān)系，并以此作為促使農(nóng)民合法土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的有效途徑勢(shì)在必行。 總之，從1978年以來(lái)，我國(guó)從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立開始了集體土地制度的變革，隨著時(shí)代的演進(jìn)，國(guó)家不斷以法律和政策來(lái)確認(rèn)并固定集體土地制度改革的成果，時(shí)至今日，以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點(diǎn)的農(nóng)村土地利用制度的改革越來(lái)越完備，為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提升作出了卓越的貢獻(xiàn)。2007年《物權(quán)法》的頒布實(shí)施使集體土地承包制的改革在現(xiàn)階段達(dá)到了又一個(gè)高峰。但毋庸諱言，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，集體土地問題還遠(yuǎn)未解決，甚至可以說更艱難的改革尚未開始，因此，從集體土地所有權(quán)主體制度的完善切入，重構(gòu)集體土地所有權(quán)的主體形式及行使程序，推動(dòng)集體土地所有權(quán)制度的變革，既是完善集體土地制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也對(duì)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)具有不言而喻的特殊意義。 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