土地出讓合同示范文本解析.doc

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以規(guī)矩成就方圓——《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本詳解 來(lái)自:全國(guó)發(fā)表時(shí)間：2008年7月3日 00:16:24 編者按： 2008年4月29日，國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本。這是國(guó)家作為土地使用權(quán)出讓人時(shí)、土地管理部門與受讓人之間新的“契約”文本。在這里，土地管理部門通過(guò)協(xié)議條款貫徹了管理意圖，而相對(duì)人也可以在平等原則下有更多的意思表示。在致力于提高土地利用效率和維護(hù)雙方權(quán)益上，雙方有了一個(gè)強(qiáng)制政策之外的新平臺(tái)。所以，了解其背景，理解和把握其總體框架和主要內(nèi)容，明晰重點(diǎn)條款的含義和填寫方法，會(huì)讓這個(gè)“契約”發(fā)揮更大的作用。為此，我們約請(qǐng)了直接參與修訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本的相關(guān)人員，對(duì)新合同文本予以詳細(xì)解讀。 以規(guī)矩成就方圓 ——《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本詳解 國(guó)土資源部土地利用司 廖永林 雷愛先 王小雨 段春華 為何發(fā)布“2008文本”？ 政策歷程：出讓合同制訂和完善的線路圖 1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第8條明確規(guī)定，土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同。1994年1月，原國(guó)家土地管理局、國(guó)家工商行政管理局根據(jù)國(guó)務(wù)院55、56號(hào)令，聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（下稱94年文本）。 2000年10月，依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《合同法》等法律法規(guī)，國(guó)土資源部與國(guó)家工商行政管理總局對(duì)1994年文本進(jìn)行了修訂，聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（下稱2000年文本）。2000年文本對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、受讓雙方的土地權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)、具體的約定，成為全國(guó)各市、縣國(guó)土資源管理部門在土地出讓過(guò)程中最基本最普遍的契約文件，對(duì)保護(hù)出讓方和受讓方的合法土地權(quán)益，合理開發(fā)利用土地，促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。 2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確規(guī)定：“今后，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地必須有投資強(qiáng)度和開發(fā)進(jìn)度等控制性要求”?！耙凑占s用地的原則，調(diào)整有關(guān)廠區(qū)綠化率的規(guī)定,不得圈占土地搞花園式工廠”。 為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神，在2000年文本的基礎(chǔ)上，2006年4月，國(guó)土資源部與國(guó)家工商管理總局又聯(lián)合發(fā)布實(shí)施了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本（下稱2006年文本）。文本對(duì)出讓土地上建設(shè)項(xiàng)目的竣工時(shí)間、投資總額、投資強(qiáng)度、宗地容積率、建筑系數(shù)、工業(yè)項(xiàng)目用地中非生產(chǎn)性設(shè)施用地比例、閑置土地認(rèn)定、終止履行合同、改變合同約定的用地條件、違約責(zé)任等進(jìn)行了明確約定。兩個(gè)文本的同時(shí)使用，對(duì)于貫徹落實(shí)土地調(diào)控政策，進(jìn)一步發(fā)揮政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤積土地，提高土地利用效率，具有重要意義。 顯然，示范文本的修訂之路，就是土地法律政策沿革的路線圖，而合同文本則以條款的形式，循著整個(gè)土地法律政策的劇情邏輯向下演繹。 法律、制度變化：原有文本難以裝載之困 《物權(quán)法》引導(dǎo)建設(shè)用地使用權(quán)概念新布局。2007年3月16日《物權(quán)法》出臺(tái)，10月1日實(shí)施?！段餀?quán)法》第三編《用益物權(quán)》第12章《建設(shè)用地使用權(quán)》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的名稱、設(shè)立方式及建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的主要內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。一是規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以分別在土地的地表、地上或者地下設(shè)立，將建設(shè)用地使用權(quán)明確為一個(gè)空間概念。二是嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，將出讓作為設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的主要方式。三是規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立，并規(guī)定了合同一般應(yīng)包括的內(nèi)容。如當(dāng)事人名稱與住所、土地界址和面積、建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間、土地用途、使用期限、出讓價(jià)款及支付方式、爭(zhēng)議解決方法等。四是規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予或者抵押。 新政策頻出：原有文本難以容納。首先，2007年國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，對(duì)招拍掛出讓國(guó)有建設(shè)用地的范圍、原則、程序和合同簽訂進(jìn)行了明確規(guī)定。其次，2007年國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見〉進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的通知》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)周期、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房建設(shè)用地比例等提出了明確要求。特別是2008年1月3日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)，土地出讓合同要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容；供應(yīng)住宅用地要將單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)、住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入出讓合同或劃撥決定書。 顯然，原有合同文本的有關(guān)條款原則，已經(jīng)難以適應(yīng)法律和政策變動(dòng)的要求，必須予以重新修訂。2008年初開始，我們?cè)?000年和2006年文本基礎(chǔ)上，組織制訂了2008年文本。 總體框架：完整的三部分 2008年文本由合同正文、三個(gè)附件和合同使用說(shuō)明三部分組成： 合同正文：分為9章46條,包括出讓人與受讓人的一般信息、總則、出讓土地的交付與出讓價(jià)款的繳納、土地開發(fā)建設(shè)與利用、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押、期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任、適用法律及爭(zhēng)議解決、附則等。 合同附件：2008年文本共有三個(gè)附件，包括：出讓宗地平面界址圖、出讓宗地豎向界限和市縣政府規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件。 合同使用說(shuō)明：在使用說(shuō)明中，對(duì)出讓主體、出讓客體、12個(gè)合同條款的填寫及合同解釋權(quán)等作了詳細(xì)說(shuō)明。 主要條款的理解和把握：用規(guī)矩調(diào)整約定，以約定成就方圓 出讓合同名稱：物權(quán)法法定原則的體現(xiàn) 1994年、2000年和2006年文本的名稱均為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同”示范文本。而《物權(quán)法》頒布后，其第12章專門對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的條款內(nèi)容進(jìn)行了明確。按照物權(quán)法定的原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容必須由法律做出規(guī)定，所以，出讓合同的名稱也應(yīng)與《物權(quán)法》規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的名稱相對(duì)應(yīng)。因此，2008年文本將原來(lái)的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本，修改為《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本，將原文本中的“國(guó)有土地使用權(quán)”的表述，修改為“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”。 出讓人和受讓人：權(quán)利法定 國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家以土地所有者的身份，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用權(quán)人向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓價(jià)款的行為。 《物權(quán)法》第135條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，出讓的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，允許依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)依法處分。因此，2008年文本第2條、第3條明確，出讓土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，出讓人的權(quán)利是根據(jù)法律授權(quán)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，地下資源、埋藏物不屬于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓范圍；受讓人的權(quán)利是對(duì)依法取得的國(guó)有建設(shè)用地，在出讓期限內(nèi)享有占有、使用、收益和依法處置的權(quán)利，有權(quán)利用該土地依法建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。 出讓土地的空間范圍：可以依法分層出讓，上下高程約定不能少 《物權(quán)法》第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。因此，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立不是一個(gè)平面、二維概念，而是一個(gè)空間、立體的概念。 既然建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)空間范圍，那么，就可以依法分層出讓。在具體的出讓實(shí)踐中，市、縣國(guó)土資源部門既可以出讓地上建設(shè)用地使用權(quán)，如香港的空間隧道；也可以出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)，如地下商場(chǎng)、車庫(kù)等。為準(zhǔn)確標(biāo)示出讓建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利范圍，保證合同約定的標(biāo)的物的唯一性，在出讓合同中，不僅要約定出讓合同的平面界址，還要同時(shí)約定宗地的上下高程，這樣，出讓的建設(shè)用地使用權(quán)才是一個(gè)空間概念。 為此，2008年文本第4條明確，在簽訂出讓合同時(shí)，要填寫宗地的平面界限和豎向界限，出讓宗地的平面界限按宗地的界址點(diǎn)坐標(biāo)填寫；出讓宗地的豎向界限，可以按照1985年國(guó)家高程系統(tǒng)為起算基點(diǎn)填寫，也可以按照各地高程系統(tǒng)為起算基點(diǎn)填寫。高差是垂直方向從起算面到終止面的距離。 如：出讓宗地的豎向界限以標(biāo)高+60米（1985年國(guó)家高程系統(tǒng)）為上界限，以標(biāo)高－10米（1985年國(guó)家高程系統(tǒng)）為下界限，高差為70米。 出讓土地用途：法定條款，不得約定，但雙方必須遵守 土地用途是出讓合同的重要內(nèi)容。在土地用途的認(rèn)定和填寫上，必須把握以下三點(diǎn)： 第一，出讓合同的土地用途并不是由出讓方和受讓方簽訂合同時(shí)臨時(shí)約定的內(nèi)容，而是在土地出讓前由城市規(guī)劃管理部門出具的規(guī)劃條件確定的。包括土地用途、容積率等在內(nèi)的規(guī)劃條件，是宗地出讓的前置條件，也是確定土地出讓價(jià)款的基礎(chǔ)。市、縣國(guó)土資源管理部門依據(jù)規(guī)劃條件擬定出讓方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，才能實(shí)施出讓。合同簽訂作為出讓過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，目的是將出讓行為實(shí)施過(guò)程中所明確的權(quán)利義務(wù)以書面的形式固定下來(lái)。因此，出讓方和受讓方必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地用途填寫，未經(jīng)批準(zhǔn)土地用途不得改變。 第二，合同中的土地用途雖不是合同雙方當(dāng)事人約定，但雙方當(dāng)事人必須共同遵守。也就是說(shuō)，出讓宗地的用途首先是依法確定，然后寫入出讓合同并作為合同重要內(nèi)容的。 第三，市、縣國(guó)土資源管理部門出讓土地時(shí)，是按宗地設(shè)定規(guī)劃條件，按宗地確定出讓方案，按宗地實(shí)施出讓。因此，出讓合同中也應(yīng)按宗地填寫土地用途。2007年8月，國(guó)家發(fā)布了《土地利用現(xiàn)狀分類》，雙方當(dāng)事人應(yīng)按該分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的土地二級(jí)類填寫。屬于同一宗地中包含兩種或兩種以上不同用途的，應(yīng)當(dāng)寫明各類具體土地用途的出讓年期及各類具體用途土地占宗地的面積比例和空間范圍。 出讓土地交付：由雙方當(dāng)事人約定 出讓土地的交付，是雙方當(dāng)事人關(guān)于合同標(biāo)的物—建設(shè)用地使用權(quán)—履行方式的約定。按照合同法的基本原理，合同履行方式可以是一次性的，也可以是分次的；既可以是在一定時(shí)期內(nèi)的，也可以是分期的。就出讓土地來(lái)說(shuō)，各地在實(shí)踐中交付的時(shí)間包括：（1）合同簽訂之日交地；（2）發(fā)放《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》之日起交地；（3）發(fā)《交地通知書》之日交地；（4）合同約定將來(lái)的某個(gè)時(shí)點(diǎn)前交地。交付的土地應(yīng)具備的條件在實(shí)際出讓中也有差異，既有生地出讓，也有熟地出讓，熟地出讓中土地的開發(fā)程度也不一樣，有“三通”、“七通”、“九通”之別。一般來(lái)說(shuō)，凈地和熟地出讓可以縮短開發(fā)建設(shè)周期，盡快建成項(xiàng)目。因此，有條件的地區(qū)基本上都是完成拆遷安置和基礎(chǔ)設(shè)施配套后，再實(shí)施出讓，這也是國(guó)家政策倡導(dǎo)的，但也不排除現(xiàn)狀出讓的情況。因此， 2008年文本明確土地交付的時(shí)間和交付時(shí)應(yīng)達(dá)到的土地條件，均由雙方當(dāng)事人明確約定。 出讓土地年期起算：莫要錯(cuò)算“良機(jī)” 土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，建設(shè)用地使用權(quán)是一種物權(quán)，這一物權(quán)的行使時(shí)間從何時(shí)起算，十分重要。一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地出讓年限應(yīng)自領(lǐng)取該宗地的《國(guó)有土地使用證》之日起算；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地出讓年限應(yīng)自土地出讓成交之日起算。 這兩種觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，土地出讓成交時(shí)，受讓方并未實(shí)際占有標(biāo)的，而自出讓方將土地交付給受讓方，受讓方就已開始實(shí)際占有、使用該土地，但受讓方自交清土地出讓金、辦理土地登記、領(lǐng)取國(guó)有土地使用證之日起，方取得法定土地使用權(quán)。若按照土地出讓成交之日起算，無(wú)形中縮短了受讓方實(shí)際使用年限。如果按照發(fā)證之日起算，容易產(chǎn)生受讓方故意不領(lǐng)取或若干年后再領(lǐng)取土地使用證以達(dá)到延長(zhǎng)實(shí)際土地使用年期目的的現(xiàn)象。因此，2008年文本中明確規(guī)定：出讓年期按合同約定的交付土地之日起算；原劃撥（承租）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，出讓年期自合同簽訂之日起算。 出讓合同中的定金：視不同出讓方式而約定 定金是一種貨幣擔(dān)保形式。擔(dān)保法規(guī)定，當(dāng)事人可以約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。定金的法律效力表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或收回；二是在發(fā)生違約的情況下，接受定金的一方不履行債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。同時(shí)，擔(dān)保法規(guī)定，定金的比例不能超過(guò)合同金額的20%，如果超過(guò)20%，超過(guò)的部分不能起到擔(dān)保作用，只能算作是預(yù)付款。 2008年文本第9條規(guī)定，定金由出讓人和受讓人雙方約定，并作為土地出讓價(jià)款的一部分。對(duì)此條款的理解，要把握三點(diǎn)： 出讓宗地屬于政府出讓的待開發(fā)建設(shè)用地，按土地出讓價(jià)款約定定金； 出讓宗地屬于原劃撥（承租）建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，按照應(yīng)繳納的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金額約定定金； 采取招拍掛方式出讓的，競(jìng)得人交納的招標(biāo)、競(jìng)買保證金相當(dāng)于成交價(jià)款20%的部分，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。 土地出讓價(jià)款繳納：合同履行的主條款 出讓價(jià)款的繳納是出讓合同的主要條款，是合同履行的關(guān)鍵。合同價(jià)款的履行期限涉及當(dāng)事人的期限利益，也是確定合同是如期履行還是遲延履行的客觀依據(jù)。按照合同的一般原理，合同可以即期履行的，也可以定期履行；可以一定期限內(nèi)履行，也可以分期履行；期限可以是非常精確的，也可以是不十分確定的。 因此，2008年文本第10條對(duì)出讓價(jià)款的履行方式和履行時(shí)間進(jìn)行了明確。規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的支付方式和期限由當(dāng)事人雙方約定，雙方約定一次性付清的，選擇第一項(xiàng)，分期支付的，選擇第二項(xiàng)。分期支付土地出讓價(jià)款的，受讓人在支付第二期及以后各期土地出讓價(jià)款時(shí)，可以按照支付第一期土地出讓價(jià)款之日中國(guó)人民銀行公布的貸款利率，向出讓人支付利息。 申請(qǐng)土地登記：必須繳清全部土地價(jià)款 近年來(lái)，一些地方出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：受讓人只繳了部分出讓價(jià)款就分割取得了土地使用權(quán)證，而受讓人再用該土地使用權(quán)證申請(qǐng)土地抵押貸款。這種做法是違法的，不僅給及時(shí)繳清全部出讓價(jià)款埋下了隱患，也為開發(fā)商以少量資金囤積土地留下余地，而一旦形勢(shì)不利于開發(fā)建設(shè)，就造成土地閑置和工程爛尾。土地不能及時(shí)開發(fā)利用，既增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，也不利于節(jié)約集約用地。 為加強(qiáng)土地登記管理，《土地登記辦法》規(guī)定，受讓人必須在繳清全部國(guó)有土地出讓價(jià)款后，才能申請(qǐng)土地登記，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。國(guó)發(fā)3號(hào)文件也再次明確規(guī)定，未按合同約定繳清全部土地價(jià)款的，不得發(fā)放土地證書，也不得按土地價(jià)款繳納比例分割發(fā)放土地證書。為此，2008年文本第11條明確，受讓人應(yīng)在按本合同約定付清全部國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款后，方可持本合同和出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記。 出讓宗地投資總額和投資強(qiáng)度的計(jì)算依據(jù)：包括土地出讓價(jià)款 從最簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上來(lái)說(shuō), 建設(shè)項(xiàng)目的投資總額是指，開展某一項(xiàng)目總共投入多少資金總量，而投資強(qiáng)度是指單位面積內(nèi)的投資金額。因此，投資強(qiáng)度與投資總額之間存在一定的邏輯關(guān)系，卻又不是一回事。 為促進(jìn)各類建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地，國(guó)務(wù)院3號(hào)文要求在出讓合同和劃撥決定書中，必須明確建設(shè)項(xiàng)目的投資額。特別是，2008年國(guó)土資源部《關(guān)于發(fā)布和實(shí)施<工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)>的通知》對(duì)工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等指標(biāo)提出了明確要求。并要求新建工業(yè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)，改建、擴(kuò)建項(xiàng)目可參照?qǐng)?zhí)行。 為此，2008年文本第12條將宗地開發(fā)投資強(qiáng)度指標(biāo)分為工業(yè)項(xiàng)目和非工業(yè)項(xiàng)目?jī)纱箢?，并明確工業(yè)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)總投資包括建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施、設(shè)備投資和土地出讓價(jià)款等，目的是為了保證土地的有效合理利用，促進(jìn)土地的節(jié)約集約開發(fā)。 出讓宗地的規(guī)劃條件：遵從者不止出讓、受讓雙方 《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓由市縣國(guó)土資源管理部門會(huì)同城市規(guī)劃等部門擬定方案，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由市縣國(guó)土資源管理部門實(shí)施。2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效。市、縣規(guī)劃部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為出讓合同組成部門的規(guī)劃條件。 根據(jù)上述規(guī)定，我們理解，簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同與規(guī)劃條件確定之間的關(guān)系是：規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件――國(guó)土資源管理部門依據(jù)所出具的規(guī)劃條件出讓土地――規(guī)劃條件依法寫入出讓合同――出讓人、受讓人、規(guī)劃部門依法共同遵守。 也就是說(shuō)，規(guī)劃條件依法確定并依法寫入出讓合同，在出讓合同履行的整個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是出讓人、受讓人還是規(guī)劃部門，均不得改變法定規(guī)劃條件。擅自改變規(guī)劃條件的行為，首先是違法行為，同時(shí)也是合同違約行為。 為落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，在2008年文本的附件中，專門增加了政府規(guī)劃部門出具的出讓宗地規(guī)劃條件作為附件2，各市縣國(guó)土資源管理部門在簽訂出讓合同時(shí)，必須將規(guī)劃部門出具的規(guī)劃條件粘貼在附件2上。 另外，由于工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)等非工業(yè)項(xiàng)目的差異，產(chǎn)業(yè)政策不同，體現(xiàn)在規(guī)劃條件上也有所不同。國(guó)發(fā)3號(hào)文明確提出：對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款；對(duì)新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款?！豆I(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》要求，工業(yè)用地的建筑容積率、建筑密度只約定最低限指標(biāo)。而對(duì)于住宅用地，國(guó)發(fā)3號(hào)文則要求必須將最低容積率限制寫入出讓合同。 為落實(shí)上述政策，2008年文本第13條規(guī)定，受讓人在出讓宗地范圍內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)符合市（縣）政府規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件。在簽訂合同時(shí)，出讓人和受讓人按照出讓宗地的規(guī)劃條件填寫出讓宗地的主體建筑物和附屬建筑物性質(zhì)、建筑總面積、建筑容積率、建筑限高、建筑密度、綠地率和其他土地利用要求。受讓宗地用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的，建筑容積率、建筑密度只填寫最低限指標(biāo)，即“不低于”。受讓宗地用于房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)的，建筑容積率、建筑密度要同時(shí)填寫最高限指標(biāo)和最低限指標(biāo)，即“不低于不高于”。 出讓宗地建設(shè)配套：一攬子的約定要求 國(guó)發(fā)3號(hào)文規(guī)定，供應(yīng)住宅用地要將單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》也明確要求：宗地用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的，宗地范圍內(nèi)用于企業(yè)行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的占地面積占受讓宗地面積的比例，原則上不得超過(guò)7 %。 為落實(shí)上述政策規(guī)定，2008年文本第14條設(shè)定了兩款。第一款對(duì)工業(yè)項(xiàng)目中的非生產(chǎn)性設(shè)施用地面積比例進(jìn)行了明確約定；第二款對(duì)住宅用地范圍內(nèi)建設(shè)的住宅總套數(shù)，套型建筑面積90平方米以下住房套數(shù)、套型建筑面積90平方米以下住房面積占宗地開發(fā)建設(shè)總面積的比例、配套建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等政府保障性住房的要求進(jìn)行了約定。 具體地說(shuō)，如果出讓的宗地用于建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，只填寫第一款；如果出讓的宗地用于住宅建設(shè)，且政府規(guī)劃建設(shè)部門對(duì)住宅用地范圍內(nèi)需要建設(shè)的住宅套數(shù)、套型及保障性住房建設(shè)有明確具體的要求，可將其具體指標(biāo)和要求在合同中填寫。 建設(shè)項(xiàng)目的開竣工時(shí)間：順延期限不得超過(guò)一年 國(guó)發(fā)3號(hào)文明確規(guī)定，土地出讓合同要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目開竣工時(shí)間等內(nèi)容。國(guó)土資源部236號(hào)提出，為縮短土地開發(fā)周期，住宅用地的開發(fā)建設(shè)時(shí)間原則上不得超過(guò)3年。為體現(xiàn)上述政策精神，2008年文本第16條對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的開竣工時(shí)間進(jìn)行了重申，第一款要求填寫建設(shè)項(xiàng)目的開工時(shí)間和竣工時(shí)間。合同雙方當(dāng)事人需要注意的是，如果出讓宗地用于住宅建設(shè)，按照236號(hào)文件的規(guī)定，開工時(shí)間和竣工時(shí)間的最長(zhǎng)間隔不得超過(guò)3年?？紤]到建設(shè)項(xiàng)目因不可預(yù)見因素不能按期開工建設(shè)的情況，文本第16條第二款規(guī)定，受讓人不能按期開工，應(yīng)提前30日向出讓人提出延建申請(qǐng)，經(jīng)出讓人同意延建的，其項(xiàng)目竣工時(shí)間相應(yīng)順延，但延建期限不得超過(guò)一年。 需要改變土地用途：有兩種處理方式 《城市房地產(chǎn)管理法》第17條規(guī)定，土地使用者需要改變出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。國(guó)發(fā)3號(hào)文進(jìn)一步要求，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。 根據(jù)上述法律政策規(guī)定，2008年文本第18條明確要求：在出讓期限內(nèi)，受讓人應(yīng)當(dāng)按照出讓合同約定的土地用途、容積率利用土地，不得擅自改變。在出讓期限內(nèi)，需要改變合同約定的土地用途的，有兩種處理方式：第一種方式是由出讓人有償收回建設(shè)用地使用權(quán)；第二種方式是依法辦理改變土地用途批準(zhǔn)手續(xù)，由出讓人和受讓人簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，或者重新簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。受讓人按照新土地用途條件下評(píng)估市場(chǎng)價(jià)格與原土地用途條件下評(píng)估市場(chǎng)價(jià)格的差額，補(bǔ)繳國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款，辦理土地變更登記。 需要特別說(shuō)明的是，出讓合同雙方當(dāng)事人選擇第二種處理方式，在性質(zhì)上屬于“出讓土地改變用途等土地使用條件的處理”，必須按照《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定的操作程序，規(guī)范辦理。 關(guān)于對(duì)出讓宗地規(guī)劃調(diào)整權(quán)和土地使用權(quán)收回 為了防止規(guī)劃變更給有關(guān)當(dāng)事人造成利益損失，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立了補(bǔ)償制度，規(guī)定依法修改規(guī)劃給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。為保護(hù)土地物權(quán)的穩(wěn)定性和產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第148條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。根據(jù)上述法律精神，2008年合同文本對(duì)出讓期間城市規(guī)劃的調(diào)整和提前收回建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了明確。第十九條規(guī)定，在使用期限內(nèi)，政府保留對(duì)出讓合同項(xiàng)下宗地的規(guī)劃調(diào)整權(quán)，原規(guī)劃如有修改，宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施改建、翻建、重建，或者期限屆滿申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，必須按屆時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。第二十條規(guī)定，對(duì)受讓人依法使用的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，在合同約定的使用年限屆滿前，出讓人不得收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益需要提前收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)依照法定程序報(bào)批，并根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的價(jià)值和剩余年期國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的評(píng)估市場(chǎng)價(jià)格及經(jīng)評(píng)估認(rèn)定的直接損失給予土地使用者補(bǔ)償。 關(guān)于出讓建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押 依法取得的出讓建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租和設(shè)定抵押，是法律賦予出讓建設(shè)用地使用權(quán)的基本權(quán)能。出讓土地以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的方式進(jìn)行資源再配置和要素合理流動(dòng)，從55號(hào)令到《城市房地產(chǎn)管理法》，再到《物權(quán)法》，法律保障是十分明確的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第38條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合兩個(gè)條件，一是按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書，二是按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件?！段餀?quán)法》第143條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。根據(jù)上述法律規(guī)定，2008年《出讓合同》第二十一條至二十四條，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行了專門規(guī)定。 關(guān)于土地使用年期屆滿處理的約定 建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限屆滿的處理比較復(fù)雜，既關(guān)系到社會(huì)公共利益，也關(guān)系到土地所有者和土地使用者的權(quán)益。年限屆滿時(shí)對(duì)土地的處理需要區(qū)別對(duì)待。因此，首先要分析屆滿時(shí)的建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、用地者需求、城市規(guī)劃和涉及的相關(guān)法律。一般來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目可以分為住宅項(xiàng)目和非住宅項(xiàng)目。從用地者需求分，土地使用年限屆滿，有需要繼續(xù)使用土地提出續(xù)期申請(qǐng)的，也有未提出續(xù)期申請(qǐng)的。根據(jù)屆時(shí)有效的城市規(guī)劃，年限屆滿時(shí)宗地上的建設(shè)項(xiàng)目，有符合城市規(guī)劃、可以繼續(xù)辦理用地手續(xù)的，也有不符合規(guī)劃不得續(xù)期的。因此，政府對(duì)于提出續(xù)期申請(qǐng)的處理有兩種方式，一種是因公共利益需要，政府必須收回土地，另一種是可以續(xù)期，為用地者辦理用地手續(xù)。 建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限屆滿時(shí)的相關(guān)法律規(guī)定也不盡一致。1990年實(shí)施的國(guó)務(wù)院55號(hào)令第40條規(guī)定：“出讓年限屆滿，出讓方有權(quán)無(wú)償收回土地使用權(quán)，地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得”。該規(guī)定未考慮收回土地使用權(quán)時(shí)受讓方的房屋所有權(quán)問(wèn)題。 《城市房地產(chǎn)管理法》取消了55號(hào)令“地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得”的規(guī)定，在第21條規(guī)定：“ 土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，首先可以將期限屆滿的情形分為兩大類：土地使用者申請(qǐng)續(xù)期和未申請(qǐng)續(xù)期。其次，再將申請(qǐng)續(xù)期的情況分為兩大類：準(zhǔn)予續(xù)期和續(xù)期未獲批準(zhǔn)。準(zhǔn)予續(xù)期的，重新簽訂出讓合同，繳納土地出讓價(jià)款，辦理土地登記，這種情形不涉及對(duì)土地使用者的補(bǔ)償問(wèn)題；未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，收回建設(shè)用地使用權(quán)，但對(duì)于這種情形下，對(duì)土地使用者如何補(bǔ)償，《城市房地產(chǎn)管理法》沒(méi)有提及。 《物權(quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期作了進(jìn)一步了明確，第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。第二款規(guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！? 根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》，結(jié)合《合同法》的基本原理，2008年出讓合同文本第二十五條規(guī)定，非因公共利益需要，合同約定的使用年限屆滿，土地使用者提出續(xù)期申請(qǐng)的，出讓人應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，自動(dòng)續(xù)期。第二十六條規(guī)定，因社會(huì)公共利益需要，申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無(wú)償收回，宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施由出讓人收回，補(bǔ)償方式由土地使用者和出讓人雙方約定，或者給予土地使用者相應(yīng)補(bǔ)償，或者由出讓人無(wú)償收回。第二十七條的基本含義是，土地使用者沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，由出讓人無(wú)償收回。 關(guān)于不能按合同約定支付出讓價(jià)款的違約處理 《城市房地產(chǎn)管理法》第15條規(guī)定，未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請(qǐng)求違約賠償?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）規(guī)定，土地出讓合同、征地協(xié)議等應(yīng)約定對(duì)土地使用者不按時(shí)足額繳納土地出讓收入的，按日加收違約金額1‰的違約金。根據(jù)上述法律政策規(guī)定，2008年《出讓合同》第30條約定，受讓人應(yīng)當(dāng)按照本合同約定，按時(shí)支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款。受讓人不能按時(shí)支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的，自滯納之日起，向出讓人繳納違約金，延期付款超過(guò)60日，經(jīng)出讓人催交后仍不能支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的，出讓人有權(quán)解除合同，受讓人無(wú)權(quán)要求返還定金，出讓人并可請(qǐng)求受讓人賠償損失。 關(guān)于受讓人因自身原因終止項(xiàng)目投資建設(shè)的違約處理 對(duì)于受讓人在開發(fā)利用土地過(guò)程中，因自身原因終止該項(xiàng)目投資建設(shè)的情形，2008年《出讓合同》第31條根據(jù)受讓人提出申請(qǐng)的時(shí)間，設(shè)置了兩種具體的處理方式。如果受讓人在本合同約定的開工建設(shè)日期屆滿一年前不少于60日向出讓人提出退地申請(qǐng)的，受讓人應(yīng)當(dāng)向出讓人提出申請(qǐng)終止履行本合同并請(qǐng)求退還土地的申請(qǐng)，出讓人報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)宗地出讓方案的市縣人民政府審批該申請(qǐng)后，出讓人扣除定金，退還受讓人已支付的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款，收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)該宗地范圍內(nèi)已建的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，明確出讓人可不予補(bǔ)償，出讓人還可要求受讓人清除已建建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，恢復(fù)場(chǎng)地平整；但出讓人愿意繼續(xù)利用該宗地范圍內(nèi)已建的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)給予受讓人一定補(bǔ)償。如果受讓人在合同約定的開工建設(shè)日期超過(guò)一年但未滿二年，并在屆滿二年前不少于60日向出讓人提出申請(qǐng)，此時(shí)，根據(jù)閑置土地的相關(guān)政策規(guī)定，受讓人已造成了土地閑置，因此，在辦理退地手續(xù)時(shí)，不僅要扣除定金，受讓人還要依法繳納閑置費(fèi)，剩余的已付出讓價(jià)款退還受讓人。 關(guān)于閑置土地的處理 閑置土地是一個(gè)法定概念。1999年，國(guó)土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》對(duì)閑置土地的認(rèn)定進(jìn)行了明確規(guī)定。該辦法規(guī)定：閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地： （一）國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；（二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。 閑置土地要依法處置。無(wú)論是征收土地閑置費(fèi)還是收回國(guó)有土地使用權(quán)，首先是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》的規(guī)定追究其違法責(zé)任，其次才能由國(guó)土資源管理部門作為出讓方追究其違約責(zé)任。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條明確規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超出出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。《閑置土地處置辦法》第四條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超出出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)［2008］3號(hào)）進(jìn)一步明確，土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。 可以看出，閑置土地不僅包括出讓土地，也包括劃撥土地。無(wú)論是閑置土地的認(rèn)定，還是對(duì)閑置土地的處理，均有明確的法律政策規(guī)定。需要明確的是，第一，對(duì)出讓土地來(lái)說(shuō)，認(rèn)定閑置土地的標(biāo)準(zhǔn)之一，是以出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期或合同生效日期來(lái)計(jì)算的。第二，受讓人應(yīng)按合同約定開工時(shí)間開發(fā)建設(shè)，受讓人未按約定日期開工的，無(wú)論延期時(shí)間長(zhǎng)短，均屬于違約。而只有超過(guò)一年未動(dòng)工的，才屬于閑置。也就是說(shuō)，閑置行為也是合同違約行為。第三，根據(jù)上述法律政策規(guī)定，閑置土地首先是一種違法行為，其次才是違約行為。對(duì)于受讓人的違法行為，要依行政處罰法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；對(duì)于受讓人的違約行為，要依照合同法的有關(guān)規(guī)定，追究違約責(zé)任。對(duì)于既是違法行為又是違約行為，根據(jù)從重處理的原則，只追究違法責(zé)任或違約責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于出讓土地，非不可抗力或政府原因造成的閑置土地，超出出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期閑置滿一年不滿兩年的，按出讓土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)，滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。 為此，2008年合同文本第32條規(guī)定， 受讓人造成土地閑置，閑置滿一年不滿兩年的，應(yīng)依法繳納土地閑置費(fèi)；土地閑置滿兩年且未開工建設(shè)的，出讓人有權(quán)無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。 關(guān)于受讓人未按期開竣工的違約處理 為促進(jìn)土地的及時(shí)開發(fā)利用，2008年合同文本要求出讓合同中明確填寫出讓宗地的開工時(shí)間和竣工時(shí)間，不能按期開工的，受讓人要提出申請(qǐng)，出讓人同意延建的，重新約定開工時(shí)間，竣工時(shí)間相應(yīng)順延。因此，受讓人未能按照本合同約定日期或同意延建所另行約定日期開工的，屬于合同中的遲延履行性質(zhì)的違約行為。對(duì)于合同違約，《合同法》第114條規(guī)定：當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金。當(dāng)事人就遲延履行約定違約金的，違約方支付違約金后，還應(yīng)當(dāng)履行債務(wù)。所謂違約金，是指按照當(dāng)事人的約定或者法律直接規(guī)定，一方當(dāng)事人違約的，應(yīng)向另一方支付的金錢。違約金由法定違約金和約定違約金之分。違約金是由當(dāng)事人約定的，稱為約定違約金。違約金根據(jù)合同標(biāo)的物的價(jià)格來(lái)計(jì)算確定。就國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓來(lái)說(shuō)，受讓宗地的建設(shè)項(xiàng)目遲延開工和遲延竣工，均屬于違約，受讓人應(yīng)按出讓價(jià)款的一定比例支付違約金并繼續(xù)履行開工和竣工，違約金比例依據(jù)出讓價(jià)款由出讓人和受讓人雙方約定。為此，合同文本第三十三條規(guī)定，受讓人未能按照本合同約定日期或同意延建所另行約定日期開工或竣工的，每延期一日，應(yīng)按國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款總額的一定比例向出讓人支付違約金，出讓人有權(quán)要求受讓人繼續(xù)履約。 關(guān)于受讓人違反建筑容積率、建筑密度等規(guī)劃條件的處理 宗地建筑容積率和建筑密度等宗地出讓的規(guī)劃條件，由政府規(guī)劃管理部門出具，并依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定寫入出讓合同。因此，受讓人出讓合同履行中，必須執(zhí)行容積率和建筑密度等規(guī)劃條件，不得突破。低于或高于規(guī)劃確定的容積率和建筑密度，首先是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法行為，由規(guī)劃部門依法查處；其次才是合同違約行為，由出讓人依據(jù)合同法追究受讓人的違約責(zé)任。因此，2008年出讓合同文本第三十五條規(guī)定，在土地開發(fā)利用中，對(duì)于受讓人違反規(guī)劃和出讓合同約定，使宗地建筑容積率、建筑密度等任何一項(xiàng)指標(biāo)低于合同約定的最低標(biāo)準(zhǔn)的，出讓人可以按照實(shí)際差額部分占約定最低標(biāo)準(zhǔn)的比例，要求受讓人支付相當(dāng)于同比例國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的違約金，并有權(quán)要求受讓人繼續(xù)履行本合同；建筑容積率、建筑密度等任何一項(xiàng)指標(biāo)高于本合同約定最高標(biāo)準(zhǔn)的，出讓人有權(quán)收回高于約定的最高標(biāo)準(zhǔn)的面積部分，有權(quán)按照實(shí)際差額部分占約定標(biāo)準(zhǔn)的比例，要求受讓人支付相當(dāng)于同比例國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的違約金。 關(guān)于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的特別約定 2008年發(fā)布實(shí)施的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕24號(hào)）明確規(guī)定，工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。工業(yè)企業(yè)內(nèi)部一般不得安排綠地。但因生產(chǎn)工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的，綠地率不得超過(guò)20%。因此，各地應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家政策規(guī)定的控制指標(biāo)出讓土地，受讓人應(yīng)當(dāng)按照控制指標(biāo)開發(fā)建設(shè)。工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的綠地率、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施建筑面積等任何一項(xiàng)指標(biāo)超過(guò)突破控制指標(biāo)的，既違反了國(guó)家政策，同時(shí)也屬于違約行為。對(duì)于合同違約行為，受讓人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，要向出讓人支付相當(dāng)于宗地出讓價(jià)款一定比例的違約金，出讓人有權(quán)要求受讓人自行拆除相應(yīng)的綠化和建筑設(shè)施。2008年合同文本第36條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。 關(guān)于出讓人合同違約的規(guī)定 國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由出讓人和受讓人共同簽訂，要求雙方共同履行合同。受讓人合同違約要承擔(dān)違約責(zé)任，出讓人違約同樣要承擔(dān)違約責(zé)任，這是合同主體平等原則的基本體現(xiàn)。出讓合同約定了出讓人向受讓人交付土地的條款，出讓人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的時(shí)間和合同約定的土地條件交付土地。出讓人未按照合同約定按時(shí)交付土地、不能交付土地或交付的土地不符合合同約定，均屬于違約，要承擔(dān)違約責(zé)任。為此，出讓合同文本第三十七條規(guī)定，由于出讓人未按時(shí)提供出讓土地而致使受讓人本合同項(xiàng)下宗地占有延期的，每延期一日，出讓人應(yīng)當(dāng)按受讓人已經(jīng)支付的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的一定比例向受讓人給付違約金，土地使用年期自實(shí)際交付土地之日起算。出讓人延期交付土地超過(guò)60日，經(jīng)受讓人催交后仍不能交付土地的，受讓人有權(quán)解除合同，出讓人應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金，并退還已經(jīng)支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的其余部分，受讓人并可請(qǐng)求出讓人賠償損失。第三十八條規(guī)定，出讓人未能按期交付土地或交付的土地未能達(dá)到本合同約定的土地條件或單方改變土地使用條件的，受讓人有權(quán)要求出讓人按照規(guī)定的條件履行義務(wù)，并且賠償延誤履行而給受讓人造成的直接損失。土地使用年期自達(dá)到約定的土地條件之日起算。 關(guān)于合同爭(zhēng)議處理方式的規(guī)定 合同的條款是關(guān)于雙方當(dāng)事人意思表示一致達(dá)成的協(xié)議，但合同實(shí)際履行中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議。對(duì)于合同履行所發(fā)生的爭(zhēng)議，《合同法》第128條規(guī)定：當(dāng)事人可以通過(guò)和解或者調(diào)解解決合同爭(zhēng)議。當(dāng)事人不愿和解、調(diào)解或者和解、調(diào)解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人沒(méi)有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無(wú)效的，可以向人民法院起訴。一般來(lái)說(shuō)，和解是指當(dāng)事人自行協(xié)商解決因合同發(fā)生的爭(zhēng)議。調(diào)解是指在第三人的主持下協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人的利益，使雙方當(dāng)事人在自愿的原則下解決爭(zhēng)議的方式。和解、調(diào)解可以在訴訟外進(jìn)行，也可以在某個(gè)階段進(jìn)行。用和解和調(diào)解的方式能夠便捷地解決爭(zhēng)議，省時(shí)省力，因此，提倡解決合同爭(zhēng)議首先利用和解和調(diào)解的方式。但在當(dāng)事人不愿和解、調(diào)解或和解、調(diào)解不成功的，可以根據(jù)達(dá)成的仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)是依照法律規(guī)定成立的專門裁決合同爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)，所作出的裁決具有法律約束力。仲裁機(jī)構(gòu)不是司法機(jī)關(guān)，其裁決程序簡(jiǎn)便，處理爭(zhēng)議較快，因此，當(dāng)事人發(fā)生合同糾紛時(shí)，可以根據(jù)事先或事后達(dá)成的仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。特別需要說(shuō)明的是，為了正確適用法律，最高人民法院 2000年10月30日《民事案件案由規(guī)定》（試行）和2008年2月發(fā)布實(shí)施的《新民事案件案由規(guī)定》，均明確將國(guó)有土地出讓合同糾紛列入民事案件案由中，要求根據(jù)民法通則、物權(quán)法合同法和民事訴訟法等法律規(guī)定，解決出讓合同糾紛。因此，對(duì)于出讓合同糾紛，出讓人與受讓人當(dāng)然也可以選擇向人民法院起訴，通過(guò)訴訟方式來(lái)解決。所以，2008年出讓合同文本第40條規(guī)定了合同爭(zhēng)議解決的3種方式，首先由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，雙方可以選擇仲裁，也可以選擇向人民法院起訴。 關(guān)于合同生效時(shí)間的規(guī)定 合同生效，是指合同產(chǎn)生法律約束力。合同生效后，其效力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是在當(dāng)事人之間產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人依照合同的規(guī)定，享受權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；二是合同生效后產(chǎn)生的法律效果還表現(xiàn)在對(duì)當(dāng)事人以外的第三人產(chǎn)生一定的法律拘束力，任何單位和個(gè)人都不得侵犯當(dāng)事人的合同權(quán)利，不得非法阻撓當(dāng)事人履行義務(wù)。三是當(dāng)事人違反合同的將依法承擔(dān)民事責(zé)任。因此，合同何時(shí)生效，對(duì)雙方當(dāng)事人十分重要。合同法第44條規(guī)定：“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定”。這一條款，包括兩層規(guī)定，一是合同的生效，原則上是合同的成立一致的，合同成立就產(chǎn)生效力。二是說(shuō)，某些法律、行政法規(guī)規(guī)定合同的生效要經(jīng)過(guò)特別程序后，才產(chǎn)生法律效力，這是合同生效的特別要件。比如，法律規(guī)定，中外合資經(jīng)營(yíng)合同必須經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的審批后，才具有法律效力。 2000年的出讓合同文本規(guī)定了合同生效有兩種方式可以選擇：一是出讓合同自雙方簽訂之日起生效；二是簽訂出讓合同時(shí)，出讓方案尚未經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，因此，雙方約定出讓合同成立，但自市、縣人民政府批準(zhǔn)之日起生效。實(shí)踐中，一些地方為了招商引資，往往先簽訂出讓合同，后履行出讓方案報(bào)批手續(xù)，這種做法，容易發(fā)生后來(lái)批準(zhǔn)的出讓方案中的土地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地利用條件等內(nèi)容與先簽訂的出讓合同約定的內(nèi)容不一致，或是簽訂出讓合同與履行出讓方案報(bào)批手續(xù)間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，出讓方案因政策的變化未獲批準(zhǔn)，從而造成合同糾紛。 依據(jù)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，出讓方案未經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，市縣國(guó)土資源管理部門不得出讓土地，更不能簽訂出讓合同。為此，2008年合同文本修改了2000年合同文本的內(nèi)容，在第四十一條規(guī)定，出讓合同自出讓人和受讓人雙方簽訂之日起生效。