《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的四大改變及意義

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1、 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的四大改變及意義 一 強調(diào)城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃， 這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代。 該法的頒布標(biāo)志著城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定 位。 在具體內(nèi)容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)管理的強化很大程度上反映在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。 城鄉(xiāng)空間布局對于城市規(guī)劃，是最核心的內(nèi)容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山 有水，城市只是中間的平原部分，山水及周

2、邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊 界內(nèi)的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國務(wù)院村鎮(zhèn)建設(shè) 管理條例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后，城與鄉(xiāng) 的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口 50 萬以上的城市。農(nóng)村人口不作為 確定城市規(guī)模的指標(biāo)。例如一個市有 500 萬人，城區(qū)人口只有 50 萬，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法 而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃

3、法取消了城市邊界的界定，也就取消了農(nóng)業(yè)人 口和非農(nóng)業(yè)人口的界限，以后將會有戶籍等相關(guān)適應(yīng)法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺。因此，這種影響將是根本性的。 。 二 將人居環(huán)境建設(shè)作為目的之一 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個最重要的變化是把人居環(huán)境建設(shè)提升到法律的高度。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第 1 條明確規(guī)定： “為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng) 濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法” 。這不僅僅是增加了幾個字那么簡單，而是將過去的實體空間規(guī)劃提升到以人 為本的居住環(huán)境建設(shè)層面。 而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經(jīng)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法

4、》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來做，這是非常本質(zhì)的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設(shè)已變成了政府的責(zé)任。 在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃法改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導(dǎo)思想，強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經(jīng)濟、社會、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展融合在一起，這也為建設(shè)和諧人居環(huán)境提供了一個良好的契機。簡單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關(guān)部門去執(zhí)行，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上是互動的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，將自然與歷史文化遺產(chǎn)保護作為城市總

5、體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌等要求。 當(dāng)然，城市建設(shè)有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對人居環(huán)境的影響不會立竿見影，真正發(fā)生變化應(yīng)該是實施一段時 間之后。 三 為城市未來的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間 原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設(shè)了一章（見第三章） ，對新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定。回顧我 國開發(fā)區(qū)的建設(shè)歷程，我認(rèn)為這也是起到積極作用的，在當(dāng)時需要以經(jīng)濟發(fā)展為龍頭帶動城市的發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展為核 心。但是，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費了土地?，F(xiàn)在土地是最寶貴的資源， 18 億畝生存底線已經(jīng)比較接近。 而新法

6、取消了這一內(nèi)容，明確 || 地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設(shè)立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取 消此項有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結(jié)合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的 主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對于增加城市的活力會有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設(shè)施不完善，缺乏活力。 第三，有助于城市復(fù)合發(fā)展。 在城市性質(zhì)的界定上，新法做出了一個極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第 19 條規(guī)定，城市規(guī) 劃編制時首先要對城市性質(zhì)進行明確定位，繼而對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。而隨著經(jīng)濟發(fā)展的多樣化和交叉化，實 際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展越

7、來越難以明確定性，比如 IBM 作為計算機生產(chǎn)是屬于第二產(chǎn)業(yè)，而作為電子綜合服務(wù)的提供商則是第三 產(chǎn)業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對城市性質(zhì)作清晰的規(guī)定，這將對城市未來的發(fā)展預(yù)留了更大的彈性空間。 四 強化監(jiān)督職能，政府將對城市建設(shè)和房產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控將更有力 關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施內(nèi)容，原來在《城市規(guī)劃法》中只有 11 條，不到 1 頁篇幅，新法則設(shè)置了專門章節(jié)，包括 18 條內(nèi)容，占到 2 頁半篇幅，內(nèi)容非常充實。為什么增加了這么多內(nèi)容呢？以前的城市規(guī)劃法對房地產(chǎn)開發(fā)土地要素控 制不是很嚴(yán)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對各個程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程

8、序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設(shè)的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點。此外，各個城市制定細(xì)則，沒有統(tǒng)一，現(xiàn)在也都有了明確 || 的標(biāo)準(zhǔn)。這樣將有助于政府主導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調(diào)控城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。 由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來的規(guī)劃與市場結(jié)合得很弱，導(dǎo)致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現(xiàn)在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市發(fā)展。這是一種巨大的進步。 公共政策是一個較為寬泛的概念，很難有一個大家公認(rèn)的定義，但它通常具有如下三個特點：一是由政府制定；二是具有明確的目的、目標(biāo)或方向；三是對社會所作的權(quán)威性價值分配。

9、對公共政策的思考可以有兩種不同的研究框架，一個是基于經(jīng)典的政治學(xué)和行政學(xué)途徑的思考框架，另一個是基于現(xiàn)代的經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)途徑有思考框架，不論基于何種視角，由于城市規(guī)劃常常涉及公眾利益、規(guī)劃決策通常涉及巨額的資金投入并對財政稅收產(chǎn)生巨大影響，規(guī)劃學(xué)者普遍認(rèn)為“規(guī)劃具有公共政策屬性”。 城市規(guī)劃屬于公共政策范疇，而且其內(nèi)容涵蓋了城市發(fā)展的所有方面，理應(yīng)成為城市其他各項政策的起點和最終歸結(jié)，西方國家的規(guī)劃實踐也驗證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策轉(zhuǎn)變。近年來我國規(guī)劃業(yè)內(nèi)關(guān)于“城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化”成為一個熱門話題，一方面因為現(xiàn)階段空間資源越來越成為城市政府掌控的核心資源，城市發(fā)展需要發(fā)揮城

10、市規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，另一方面也是因為城市規(guī)劃的公共政策職能發(fā)揮得還很不夠，其內(nèi)容、形式和實施機制制約了其公共政策屬性的實現(xiàn)。而在西方國家，將城市規(guī)劃作為一種公共政策或者通過政策措施保證城市規(guī)劃的實施，早已得到廣泛實行，特別是 60 年代以來，城市規(guī)劃已經(jīng)將規(guī)劃理念從對規(guī)劃圖的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過程的重視，認(rèn)為規(guī)劃的關(guān)鍵在于規(guī)劃的實施。在這個過程中，規(guī)劃圖所起的是未來目標(biāo)引示的作用，而政策則充當(dāng)了如何一步一步地去實現(xiàn)目標(biāo)。因此，在規(guī)劃的整個體系中，規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點所在，只有如此，城市規(guī)劃才有可能真正地?fù)?dān)當(dāng)起引導(dǎo)和控制城市發(fā)展的作用，這些經(jīng)驗對于我國城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化具有重要的借鑒意義

11、。 要真正實現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性，不能僅停留在理念層面，更要從城市規(guī)劃作為重要公共政策的角度，從方法上和內(nèi)容上對城市規(guī)劃進行系統(tǒng)的反思。城市規(guī)劃應(yīng)根據(jù)所能發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，整合可利用的社會各項資源和政府資源，積極融入到市場運作和政府運作過程之中，成為市場運行和政府職能發(fā)揮過程中的重要組成部分。同時，城市規(guī)劃既要提供宏觀的發(fā)展指引，同時也要能夠為城市中各要素的運行提供指導(dǎo)，并與市場運行和政府運行的機制相匹配。在具體內(nèi)容和手段上，既要認(rèn)識城市發(fā)展運行的規(guī)律，也要綜合各要素和城市整體的發(fā)展訴求，要將規(guī)劃的內(nèi)容與不同層次的宏觀調(diào)控的內(nèi)容相結(jié)合，與政府操作的手段相適應(yīng)。

12、 古希臘哲學(xué)大師亞里士多德說： 人有兩種，一種即 “吃飯是為了活著 ”,一種是 “活著是為了吃飯 ”一.個人之所以偉大，首先是因為他有超于常人的心。 “志當(dāng)存高遠(yuǎn) ”,風(fēng)“物長宜放眼量 ”,這些古語皆鼓舞人們要樹立雄無 數(shù)個自己，萬千種模樣，萬千愫情懷。有的和你心手相牽，有的和你對抗，有的給你雪中送炭，有的給你煩憂 與其說人的一生是同命運抗?fàn)?，與性格妥協(xié)，不如說是與自己抗?fàn)?，與自己妥協(xié)。 人最終要尋找的，就是最愛的那個自己

13、。只是這個自己，有人終其一生也未找到；有人只揭開了冰山的一角，有人有幸會晤一次，卻已用盡一生。人生最難抵達(dá)的其實就是自己。 我不敢恭維我所有的自己都是美好的，因為總有個對抗的聲音： “你還沒有這樣的底氣。 ” 很慚愧，坦白說，自己就是這個樣子：卑微過，像一棵草，像一只蟻，甚至像一粒土塊，但拒絕猥瑣！懦弱過，像掉落下來的果實，被人撣掉的灰塵，但拒絕屈膝，寧可以卵擊石，以渺小決戰(zhàn)強大。 自私過，比如遇到喜歡的人或物，也想不擇手段，據(jù)為己有。 貪婪過，比如面對名利、金錢、豪宅名車，風(fēng)花雪月，也會心旌搖搖，浮想聯(lián)翩。

14、 倔強過，比如面對誤解、輕蔑，有淚也待到無人處再流，有委屈也不訴說，不申辯，直到做好，給自己證明，給自己看！ 溫柔過，當(dāng)愛如春風(fēng)襲來，當(dāng)情如花朵芳醇，黃昏月下，你儂我儂。 強大過，內(nèi)剛外柔，和風(fēng)雨搏擊，和坎坷宣戰(zhàn)，不失初心，不忘夢想，雖敗猶榮。 這樣的自己一個個站到鏡中來，千面萬孔。有的隱著，有的浮著，有的張揚，有的壓抑，有的狂狷，有的沉寂，有的暴躁，有的溫良 庸俗的自己，逐流的自己，又兼點若仙的自己，美的自己，丑的自己，千篇一律的自己，獨一無二的自己。 我們總想尋一座廟宇，來安放塵世的疲憊，尋一種宗教，

15、來稀釋靈魂里的荒涼。到頭來，卻發(fā)現(xiàn)，苦苦向往的湖光山色，原來一直在自己的心里，我就是自己的廟宇，我就是自己的信仰。 渺小如己，偉大如己！ 王是自己，囚是自己。廟堂是自己，陋室是自己。上帝是自己，庶民是自己。 別人身上或多或少都投射著一個自己， 易被影響又不為所動的自己。 萬物的折痕里都會逢到一個縮小版的自己， 恍如隔世相逢， 因此， 會癡愛某一物， 也會痛恨某一物的自己。 萬事的細(xì)節(jié)里都會找到自己的影子， 或喜或憂的自己。 自己，無處不在。它和大海一樣廣闊，和天空一樣無垠。有時似塵埃泛濫擁擠，有時又似山谷空洞留白。但它卻從不曾逃出拳拳之心，忠誠于心的自己。