南京理工大學研究生用西方行政學說史.ppt

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1、行政學說史與原著選讀,課程PPT,導言 西方行政學說的產(chǎn)生和發(fā)展,一、西方行政學說的產(chǎn)生和發(fā)展 于19世紀末、20世紀初首先在美國產(chǎn)生，然后迅速擴及西方各國的。 公認標志：威爾遜 1887 政治學季刊 行政學研究,二、西方行政學發(fā)展階段,有的學者把西方國家公共行政學劃分為三個階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為1930年以后）；系統(tǒng)權變的行政管理階段（大致期間為1960年以后）。有的學者把它分為形成階段傳統(tǒng)管理階段；成長階段科學階段；科學化階段現(xiàn)代化管理時期。,第一章 初創(chuàng)過程中的西方行政學說(行政學的形成階段:傳統(tǒng)管理階段),威爾遜的行政學說

2、 古德諾的政治行政二分法 韋伯的官僚制理論 泰勒的科學管理理論 法約爾的一般管理理論 懷特的系統(tǒng)化行政學理論匡架,第一節(jié) :威爾遜的行政學說,行政學的鼻祖 行政學研究（行政學開山之作） 國會制政體 國家,,1.他最早主張建立一門獨立的行政科學,開啟行政學的研究 2.提出的政治與行政分離的思想為現(xiàn)代文官制度奠定了基礎 3.他深刻揭示出公共輿論在現(xiàn)代政府管理方面的重要作用,并為公共輿論構建了一系列的運作原則.,第二節(jié) 古德諾的政治行政二分法,作有比較行政法 、 政治與行政 、 美國的市政府、美國行政法原則等。,,從法律角度研究市政機構和管理，研究20世紀初期美國城市政治，是政治與行政分離理論的倡導

3、者之一。 他在代表作政治與行政中，率先系統(tǒng)闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現(xiàn)國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。,第三節(jié) 泰勒的科學管理理論,費雷德里克泰勒 （Frederick WTaylor，18561915） 是美國著名發(fā)明家和古典管理學家， 科學管理的創(chuàng)始人，被尊稱為 “科學管理之父”。 主要著作：計件工資制；車間管理； 科學管理原理；科學管理原理；,理論核心思想,科學管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)力 提高勞動生產(chǎn)率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人” 實行標準化原理 實行刺激性的工資報酬制度 工人和雇主兩方面都必須來一次革

4、命 把計劃職能同執(zhí)行職能分開，變原來的經(jīng)驗工作法為科學工作法 實行職能工長制 在組織機構的管理控制上實行例外原則,第四節(jié) 法約爾的一般管理理論,泰勒的科學管理開創(chuàng)了西方古典管理理論的先河。在其正被傳播之時，歐洲也出現(xiàn)了一批古典管理的代表人物及其理論，其中影響最大的首屬法約爾及其一般管理理論。,,利法約爾（HENRI FAYOL，18411925），法國人，早期就參與企業(yè)的管理工作，并長期擔任企業(yè)高級領導職務。泰勒的研究是從“車床前的工人”開始，重點內(nèi)容是企業(yè)內(nèi)部具體工作的效率。法約爾的研究則是從“辦公桌前的總經(jīng)理”出發(fā)的，以企業(yè)整體作為研究對象。他認為，管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的

5、理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”；有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機關和社會團體。這正是其一般管理理論的基石。,,法約爾的著述很多，1916年出版的工業(yè)管理和一般管理是其最主要的代表作，標志著一般管理理論的形成。亨利法約爾是直到本世紀上半葉為止，歐洲貢獻給管理運動的最杰出的大師，被后人尊稱為 “現(xiàn)代經(jīng)營管理之父”,,他最主要的貢獻在于三個方面： 從經(jīng)營職能中獨立出管理活動; 提出管理活動 所需的五大職能和14條管理原則。這三個方面也是其一般管理理論的核心。,,它與泰勒的科學管理并不是矛盾的，只不過是從兩個方面來看待和總結

6、管理實踐的。這些管理的職能和原則對企業(yè)而言，是“為和不為”的問題，而不是“能和不能”的問題；實質(zhì)上也是企業(yè)維系長期的有效競爭的平臺，有之未必然，無之必不然。盡管法約爾早就提出了“管理能力可以通過教育來獲得”的思想，但今天，企業(yè)界的許多領導人仍然信奉“經(jīng)驗至上主義”，認為“實踐和經(jīng)驗是取得管理資格的唯一。,第二章 正統(tǒng)時期的西方行政學說,,第一節(jié) 韋伯的官僚制理論權威結構理論、官僚制,馬克斯韋伯(Max Weber)是20世紀初期德國最偉大的學者之一，按照他自己的觀點，他的學術研究范疇屬于社會學，后世也公認韋伯是現(xiàn)代社會學奠基人之一。其實他的學術貢獻并不限于此，韋伯在學術上的貢獻可以說是全方位的

7、，在多個學科都有廣泛而深遠的影響。除了社會學以外，哲學、政治學、經(jīng)濟學、法學、管理學、歷史學，乃至宗教與藝術等多個領域，都有韋伯的大名。就連中國的史學理論雜志，都開辟了韋伯專欄。,,僅僅以管理學領域而言，找不出一本不提韋伯的管理學教科書。可以說，韋伯關于社會組織的理論及其研究方法，已經(jīng)成了管理學不可或缺的基礎之一。凡是談到管理學發(fā)展歷程的地方，都把韋伯和泰羅、法約爾并列。古典管理學時期的這三位大師各有特色。如果說，泰羅是以新教徒的執(zhí)著和認真，把企業(yè)管理導向科學；法約爾是以高瞻遠矚的睿智，構建了管理學的宏觀大廈；那么，韋伯就是哲學家式的冷峻和嚴密，創(chuàng)立了組織理論。這三位，都無愧于管理學界的大腕稱

8、號。（組織理論之父 ）,,著作有：經(jīng)濟與社會 新教倫理與資本主義精神 一般經(jīng)濟史 政治論文集等,第二節(jié) 懷特的系統(tǒng)化行政學理論框架,一、行政學的研究對象和范圍 國家政府中“市政、邦聯(lián)或聯(lián)邦行政的研究” ，這種行政在各級政府中均有，“行政中的各種基本問題，包括公務員創(chuàng)造才能的發(fā)展、工作的勝任、廉潔、負責、合作、財政、監(jiān)督、領導資格、紀律以及各級政府的行政程序等”均屬行政學研究的范圍。,,二、行政環(huán)境思想 經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境與行政；客觀社會環(huán)境與行政；科學技術環(huán)境與行政。,,三、行政組織思想 探討了行政組織的核心問題------行政組織體制問題；分析了行政責任與權力的分配問題；提出了優(yōu)良行政組織

9、的標準。,,4.行政協(xié)調(diào)思想精簡機構、減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度；設置行政協(xié)調(diào)機關；通過精密的協(xié)調(diào)來獲得較好的結果；在協(xié)調(diào)過程中，行政首長的裁定就是最后的決定；實行協(xié)調(diào)的原則。,,5.人事行政思想科學地選拔人才；科學地管理工資；科學地晉升職務。,,6.行政倫理思想官紀的本質(zhì)及其重要性；敗壞官紀的因素；官紀的基礎；,,7.行政法規(guī)思想指出要注意研究政策與法規(guī)和法律之間的關系；具體闡述了行政條例制定權的范圍、限度、保障以及行政條例制定權對于行政管理的重要性。,,8.行政監(jiān)督思想行政監(jiān)督的必要性；立法監(jiān)督的主要職責及有效方法；司法監(jiān)督的重要性及內(nèi)容。,第三節(jié) 古利克的一體化行政管理思想,政府在社會中的

10、作用 行政在政府中的角色 科學與行政 行政組織理論 從理論原理到實際應用,古利克對政府和行政問題的探討可以概括為以下幾個主要方面：,（1）當私人行為證明不符合公共利益時政府應通過行動在社會中扮演一種積極角色。應盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機制，因為計劃是所有公共事業(yè)的一個基本要素。（2）各級政府的行政部門都應提出政策建議和執(zhí)行政策，與此同時，立法部門則只應 承擔批準行政建議或否決行政建議的職責。（3）在行政部門內(nèi)，行政首長應通過更為有力的層級控制、改進參謀機構的支持、合并行政科室以及減少州級政府和地方政府民選官員的人數(shù)來其增強實力。,,（4）聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間應就其各自所

11、應承擔的職責建立和發(fā)展合作關系。尤其是，聯(lián)邦政府應承認州和地方的問題具有全國性，因此聯(lián)邦政府在處理這些問題時應扮演一種領導角色。 （5）行政官員必然要涉及到政治和政策問題，而且行政理論應重新加以闡述以便在各項行政職能中充分利用職業(yè)專長 （6）應運用科學方法來發(fā)現(xiàn)能夠用來提高政府工作效率和效益的一般性行政原則。 （7）組織的最高領導人應在組織內(nèi)部通過權威機構和建立與發(fā)展統(tǒng)一目標來對其行政分支組織進行內(nèi)部整合,,總之，古利克的行政改革方法意味著政府要承擔新的職能，所承擔的工作要更有效率，在行政機構內(nèi)部以及對于作為一個整體的行政分支機構而言要集中，而且專家的管理要接受民選行政首長的直接控制，要服從立

12、法機關的否決權并且要接受公眾監(jiān)督。要求聯(lián)系實際發(fā)表自己的看法。,第四節(jié) 厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,對前人管理理論的歸納和總結 對行政管理普遍原則的系統(tǒng)化概括,,厄威克在行政學上的主要貢獻在于他提出了一套系統(tǒng)化的行政管理原則。,,其主要內(nèi)容：（1）對前人管理理論的歸納和總結. 厄威克選擇了諸如法約爾、泰勒、福萊特、穆尼這些著名管理學家的著作進行研究。對這些管理學家的思想進行了系統(tǒng)闡釋，指出了它們的類似之處并且使他們處于正確的相互聯(lián)系之中，便于讀者理解，與此同時，他也加進了自己的觀點。正是通過厄威克的分析，科學管理和古典組織理論才得以結合，開始形成了古典管理理論。厄威克從泰勒那里吸取了管理要以科

13、學調(diào)查為指導原則的思想， 強調(diào)了對工作的管理可以通過對工作場所本身收集的客觀資料的分析來進行，他認為這是指導所有管理職能的基本原則。厄威克關于一般管理理論的言論和著述是根據(jù)法約爾的管理五要素即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制來展開的。在討論這些要素的過程中，厄威克多年以來一直在收集和整理構成一個完美組織所需的各種原則。厄威克認為，管理過程由三個職能組成：計劃，組織和控制。這三個職能的指導原則是預測、協(xié)調(diào)和指揮。,,（2）對行政管理普遍原則的系統(tǒng)化概括厄威爾一直都致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認并進而建立起專門的行政學知識體系。在他看來，這些原則對于一切行政組織的管理都具有普遍適用性,第三章

14、批評與轉(zhuǎn)變時期的西方行政學說,,第一節(jié) 巴納德的系統(tǒng)行政組織學說,組織的本質(zhì) 組織三要素 非正式組織 組織平衡論 權威接受論 組織決策論 管理人員職能說,一、組織的本質(zhì),“有意識地協(xié)調(diào)兩個以上的人的活動或力量的一個系統(tǒng)。”1、組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統(tǒng)。2、組織是按照一定的方法調(diào)整的人的活動和行為的相互關系。3、組織是動態(tài)和發(fā)展的。4、組織是協(xié)助系統(tǒng)的核心組成部分。5、組織工作既取決于內(nèi)部協(xié)作關系也取決于外部協(xié)作關系,,二、組織三要素1、協(xié)作的意愿2、共同的目標3、信息交流,,三、非正式組織的積極功能1、有助于從事正式組織所不便溝通的意見、資料和信息。2、有助于通過培養(yǎng)組織成員

15、的服務熱誠以及對權威的認同感而維持組織的團結。3、有助于避免正式控制過多過濫，進而保持個人自尊、人格完整和獨立選擇力 ,第二節(jié) 西蒙的行為主義行政學說,行政諺語 行政學研究方法論 行政決策論 行政組織論 赫伯特西蒙（） 美國管理學家和社會科學家，,一、西蒙行政決策理論的主體部分及其主要觀點,西蒙對行政決策過程的認識是與他對“決策”一詞的理解密切相關的。認為，關于“決策”一詞的含義，不應僅從狹義上去理解，而應從更廣泛的意義上去理解。在他看來，廣義的“決策”一詞和“管理”一詞幾近同義。決策決不只限于從幾個備選方案中選定一個這樣的行動，而是包括幾個階段和涉及許多方面的整個過程。,,決策策過程包括四個

16、階段：1、“情報活動”，其任務是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件；2、“設計活動”，其任務是設計、 制訂和分析可能采取的備選行動方案；3、“抉擇活動”，其任務是從可供選擇的各種備選方案中選出一個適用的行動方案；4、“審查活動”，其任務是對已經(jīng)作出的抉擇進行評價，這第四個階段有時也被稱之為執(zhí)行決策任務的階段。,二、.西蒙關于政策問題與行政問題的區(qū)別的論述。,西蒙認為從決策與執(zhí)行的觀點來區(qū)分政治與行政并不妥當，因為行政也必須作決策。 西蒙是從價值與事實的區(qū)分以及決策理論的觀點來看待政策問題與行政問題的區(qū)別的。關于判斷價值問題與事實問題正確與否的標準是不同的，即前者是基于人的主觀價值，而后者則是基于客觀

17、的、實證的真實性。,,西蒙提出了下列區(qū)分政策問題與事實問題的原則： 1、一個決策問題是應該交給立法機關還是應該交給行政機關，這取決于其中所含的事實問題和價值（倫理）問題的相對重要性以及關于事實問題的紛爭程度。 2、行政機關的價值判斷必須反映社會價值，當價值判斷有爭議時，則行政機關對這種價值判斷必須向立法機關負完全責任，也就是說，立法機關對這種價值判斷保留控制權。,三、西蒙對行政決策的類型與技術的區(qū)分,西蒙依據(jù)組織活動的類型和決策所采用的技術不同將決策分為程序化決策和非程序化決策兩種類型,第三節(jié) 沃爾多的綜合折衷行政觀,一、沃爾多對傳統(tǒng)行政學的批評。 沃爾多首先認為，政治與行政二分法無論是作為現(xiàn)

18、實的描述還是作為對行政行為的規(guī)定都是不恰當?shù)?，應該鼓勵行政權力和政治權力之間的合作而不是被分離權力之間的對抗。,,沃爾多同樣也批評了傳統(tǒng)行政組織理論的理性主義傾向，批評傳統(tǒng)行政學過分強調(diào)組織間的共性或所謂的原則而忽視了作為“行政實質(zhì)”的具體性。沃爾多還指責傳統(tǒng)行政學家所謂的行政“科學”主要依靠“事實的堆積”。他認為公共行政涉及到對人的思索和評價，而科學的方法并不適合這樣的主題。最后，沃爾多還反對傳統(tǒng)行政學家過于重視效率的做法。他認為效率概念本身就充滿著道德含義，因為對“技術效率”的追求可以轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α吧鐣省钡淖非蟆?二、沃爾多本人的公共行政觀所涉及的問題,歷史與公共行政；官僚制與民主；公共行

19、政與政治；道德與公共行政；邏輯實證主義與公共行政；(見后)科學與公共行政；公共行政：學科、專業(yè)、事業(yè)；公共行政與未來。,,是一個哲學流派，其核心是維也納學派，也叫經(jīng)驗主義，或稱實證主義、后實證主義、新實證主義、邏輯經(jīng)驗主義。主要產(chǎn)生于1930年代1950年代。,,它是以經(jīng)驗為根據(jù)，以邏輯為工具，進行推理，用概率論來修正結論。它認為，科學的方法是研究人類行為的唯一正確的方法，因此，它雖然以感性的經(jīng)驗為依據(jù)，但卻否認了感性認識的積極作用，是不折不扣的理性主義。許多研究者們從經(jīng)驗角度認為外部客觀世界是可以被認識、被量化的。,三、沃爾多如何論述官僚制與民主之間的關系？聯(lián)系實際談談你對此的認識。,1、沃

20、爾多說，由于政府與行政一直都密切相連，所以行政與官僚制也是密切相連的。在他看來，我們時代的中心問題正是官僚制與民主之間的潛在沖突。2、 在使用“官僚制”這個術語時，沃爾多很小心地將他對這個術語的用法與這個術語的通俗用法和韋伯的理想類型區(qū)別開，按照韋伯的理想類型，官僚制與理性是一致的。而沃爾多卻是在一種描述-分析意義上使用“官僚制”這個術語，在他看來，“官僚制”僅僅意味著大規(guī)模的、正式的、復雜的、任務專門化的以及目標取向的組織。,,3、 在他看來，官僚制組織并非與民主概念完全不相容，官僚制組織可以為民主價值觀提供重要支持，例如，建立在能力和專長之上的普遍性標準和機會。當然，它們二者也有一些相抵觸

21、的特點，例如，官僚制強調(diào)的是等級規(guī)則，而民主強調(diào)的是平等；官僚制依靠的是紀律和監(jiān)督，而民主強調(diào)的是自由原則。,,4、沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。一方面，權力被視為一種應該分散的危險物；另一方面，人們承認權力如果引導得當則能夠達到好的目的。從公共行政方面說，這就意味著官僚權力被視為一種不道德的潛在力量而且應該鼓勵分權；同時，人們認為民主只有在權力集中得既能夠發(fā)揮作用又負有應負的責任時才有存在的可能。,,5、沃爾多認為，要解決這個問題就必須在民主與官僚制之間尋求一種溶合，即承認不僅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看來，我們應該承認我們具有一種行政文化而且我們應該利用這

22、種文化來獲得盡可能多的人生利益。我們還必須關心人類平等和參與的價值觀。即使大量的權威、等級乃至壓制是必要的和不可避免的，官僚游戲也應該玩得讓每一個人都知道基本規(guī)則并允許人們根據(jù)自己的技能和愛好來玩。此外，我們還應該作好周密的計劃以便保護自由和自生的領域。簡言之，沃爾多是要讓我們?nèi)ジ母镞@個世界而不是試圖逃避或消滅這個世界，他希望我們在適應權威與反叛之間尋求一種合理的平衡。,,在近60年的對公共行政的探索與思考過程中,沃爾多將自己的時代體驗、生命感悟、道德人格與學術著述融為一體,形成了卓越而獨特的思想寶庫。沃爾多之所以能脫穎而出并獨領風騷,在于他對所處時代的問題有著敏銳的覺察與深刻的理解,他開辟了

23、公共行政學史上獨特的沃爾多路徑。只要我們嚴肅地從事公共行政的學習與研究,就會發(fā)現(xiàn)沃爾多的思想對我們具有極大的警醒與啟迪的作用。,第四節(jié) 麥格雷戈的人事管理理論,一、 麥格雷戈人事管理理論的思想基礎 馬斯洛需要層次說,二、麥格雷戈的Y理論的基本內(nèi)容。,P161,第五節(jié) 林德布洛姆的漸進決策理論,林德布洛姆（CELindblom）是美國著名政治經(jīng)濟學家、當代西方著名學者，美國耶魯大學經(jīng)濟學和政治學Sterling教授（相當于我國的一級教授）。1917年出生于美國加利福利亞州。1945年獲芝加哥大學哲學博士學位，1973年被授予該校名譽博士稱號。曾任美國比較經(jīng)濟學 學會主席（19751976年）、美

24、國 政治學會主席（19811982年）， 以及其他許多學界的重要職務。,,政治與市場：世界的政治經(jīng)濟制度是林德布洛姆教授的一部最重要的著作，也是當代西方比較經(jīng)濟學和政治學的名作之一。這本書主要以歐美、蘇東、中國和古巴為經(jīng)驗對象，研討林德布洛姆所講的成型及成熟的世界主要的政治經(jīng)濟制度的結構、組織方式及其意識形態(tài)，尋找各種體系的異與同，客觀分析它們的起源、現(xiàn)狀及走勢，比較評說它們的成就和缺陷,林德布洛姆漸進決策理論的基本內(nèi)容。,漸進決策:決策者在決策時在既有的合法政策基礎上,采用對現(xiàn)行政策加以修改,通過一連串小小改變,在社會穩(wěn)定的前提下,逐漸實現(xiàn)決策目標.,,其一，林德布洛姆著重從以下幾個方面對傳

25、統(tǒng)的全面理性決策模式進行了批判： （1）決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。這樣，關于“問題是什么?”，不同的人有不同的看法，存在有各種爭論的余地。但怎樣解決這一問題呢? 目前還沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。(問題的界定)（2）決策分析并不是萬能的，對一項復雜決策來說，分析永遠沒有窮盡，有時或許還會造成錯誤；而且在現(xiàn)實決策中，也不可能漫無止境地分析下去。(問題的分析) （3）決策受到價值觀影響(方案 的選擇),,其二，林德布洛姆明確了漸進決策含義與基本原則：所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標。在林德布洛姆看來，漸進決策需要遵循三個基本原則：（1）按部就班原則 （2）積小變?yōu)榇笞冊瓌t （3）穩(wěn)中求變原則,,其三，林德布洛姆進一步分析了推行漸進決策的原因：在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現(xiàn)行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。,,首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。 最后，決策的漸進性是由現(xiàn)行計劃的連續(xù)性所決定的。,