論政府信息公開制度下對公民知情權(quán)的保障

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論政府信息公開制度下對公民知情權(quán)的保障 一、《政府信息公開條例》的出臺及其現(xiàn)實意義 　　2007年4月24日，國務(wù)院總理溫家寶簽署了第492號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2008年5月1日起施行?！稐l例》明確規(guī)定，《中華人民共和國政府信息公開條例》旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政。該條例的出臺意味著我國政府信息公開的制度化與法制化。 　　所謂政府信息公開，是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)或委托的組織，在行使國家公共管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動或依申請而向特定的個人或組織公開其在履行公共管理和服務(wù)過程中形成的各種信息的行為。政府信息公開的實質(zhì)就是政府為公民提供信息服務(wù)的過程[1].《條例》的出臺，進一步為該信息服務(wù)提供了法律上的保障。 　　在此之前，由于受傳統(tǒng)行政方式和官本位意識的影響，我國行政機關(guān)在公開信息方面大多具任意性，并沒有把對于公民的信息公開當(dāng)做一項義務(wù)來對待，甚至行政有部分行政官員會有這是一種“恩賜”的想法，導(dǎo)致“暗箱操作”現(xiàn)象的發(fā)生。而當(dāng)前全社會80％的信息資源掌握在行政機關(guān)手中[2]，行政機關(guān)信息公開的程度，又直接關(guān)系到整個社會信息資源的開發(fā)利用和每個公民、社會組織的切身利益。行政運行缺乏一定的透明度，公民做不到對政府足夠的監(jiān)督，也便無法產(chǎn)生對政府足夠的信賴，難免造成政府公信力的下降。 　　黨的十三大報告提出，“要提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論?！贝撕螅覈姓_意識逐漸增強，各地行政機關(guān)逐步推行了公開辦事制度、辦事手續(xù)、執(zhí)法依據(jù)、行政決定等政務(wù)公開實踐[3].但是，我國在政府信息公開方面仍處于初步階段。《條例》的出臺，標(biāo)志著我國政府信息公開制度的進一步完善。其現(xiàn)實意義具有以下幾點： 　　1、提高了政府工作的透明度和公開性，適應(yīng)了民主法治建設(shè)和依法執(zhí)政的具體要求。行政運行的透明度越高，公民以私權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督就越有效實現(xiàn)，通過對政府的某項行為可以提出自己的觀點和看法，發(fā)揚民主，促進行政機關(guān)依法行政的意識。 　　2、促進了政府與公民間的雙向交流和溝通，維護了良好的政府形象，增強政府公信力。政府可以主動地進行信息公開，以征求公民的意見和建議，也可以根據(jù)公民的申請依程序?qū)δ承┫嚓P(guān)信息進行公開，使公民對行政操作的過程有所了解，更容易增強對政府的信服感。 　　3、充分調(diào)動社會資源，提高政府危急事件的解決能力。危急事件的發(fā)生，難免會導(dǎo)致人心的不穩(wěn)定甚至是社會的動亂，這時候政府如果通過屏蔽某些信息來維持一種表面上的和平的話，反而會適得其反。作為社會的一員，公民有權(quán)利從政府那里知道究竟發(fā)生了什么事以及整個事件的進程，這樣更有利于他們充分利用自身的資源，積極配合政府的工作，促進事件的有效解決。 　　二、 公民的知情權(quán)及對其保障的理論依據(jù) 　?。ㄒ唬┲闄?quán)“知情權(quán)”（The right to know）這一術(shù)語最早由曾經(jīng)擔(dān)任美聯(lián)社主編的肯特庫珀（Kent Cooper）在1945年新聞界發(fā)起的“信息自由運動”的一次講演中提出。而且，知情權(quán)是人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)，這是受到國際社會普遍認可的一種觀點。知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提。是遏止政府濫用權(quán)力的一道必不可少的重要防線[4].知情權(quán)的實現(xiàn)需借助于對相關(guān)信息的接觸和了解。因此，也可以把知情權(quán)稱為是“公民通過各種途徑獲取政府信息的權(quán)利”。新《條例》中就有相關(guān)規(guī)定，其指出了政府應(yīng)通過大眾媒體主動公開危機信息，以法規(guī)形式明確保障公眾在危機中的知情權(quán)。 　　從性質(zhì)上來說，知情權(quán)也可被稱之為一種“信息權(quán)”?！靶畔?quán)”的說法來源于信息自由理論，在國際社會中有著更為普遍和廣泛的意義。1946年聯(lián)合國第一次大會通過的第59號決議，宣稱信息自由權(quán)是一項基本人權(quán)。 　　1948年，《世界人權(quán)宣言》第十九條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由：此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由。和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息的自由?！边@項對信息自由權(quán)利的表述。被認為是對信息權(quán)利的最規(guī)定。該項規(guī)定后來被聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》所傳承，并在許多地區(qū)性條約和國內(nèi)立法中得到接受和發(fā)展。比如，美國《信息公開法》就“確立了公眾從聯(lián)邦政府機構(gòu)獲取信息的權(quán)利”。英國《信息公開法》第一部分開篇語即是“信息的權(quán)利?！北Ｕ闲畔?quán)并不一定是保障知情權(quán)，但是保障知情權(quán)，就必定要以信息權(quán)得到保障為前提[5]. 　?。ǘχ闄?quán)保障的理論依據(jù) 　　對于公民知情權(quán)的保障，不僅是出于現(xiàn)實的需要，也同樣有著理論上的依據(jù)： 　　1、民主價值：是社會契約理論的自然延伸，是人民主權(quán)原則的必然要求。人民通過訂立社會契約將部分權(quán)利讓渡出來組建國家，是國家主權(quán)的所有者和提供者和國家權(quán)力的真正行使者。在現(xiàn)代民主觀念中，公眾的參與度顯得越發(fā)重要，甚至已經(jīng)成為衡量民主發(fā)展的標(biāo)尺，而參與的前提在于人民的知情，對公民知情權(quán)的保障亦是保障了其參與權(quán)，實現(xiàn)了其話語權(quán)，有利于民主的實現(xiàn)。列寧也曾說過“沒有公開性而談民主制是很可笑的[6].”我國是實行人民民主制度的社會主義國家，政府開展民主政治，推行政府信息化，必須將政府信息公開、將政府各項工作置于公眾的監(jiān)督之下；民眾也只有通過對公眾事務(wù)的了解，獲取政府信息，才能真正參與進來，對政府行為進行評判和監(jiān)督，真正行使管理國家的權(quán)利。 　　2、憲政價值：是實行“善治”的必然要求。這里的“善”，可以把它理解為良好，就是說一個運行良好的政治秩序。我們現(xiàn)在所說的憲政秩序應(yīng)該是一種運行良好的行憲秩序，以保護公民的各項權(quán)利和自由，控制制約國家權(quán)力為宗旨。我國國內(nèi)學(xué)者俞可平認為，透明性是善治的基本要素之一，并將透明性界定為“政治信息的公開性。” 認為“每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。透明度愈高，善治的程度也愈高[7]”。正如美國大法官布蘭代斯（Justice Brandeis）所說的“陽光是最好的消毒劑。”只有在政府信息公開下充分保障了公民的知情權(quán)，才能更好地對政治權(quán)力進行限制和監(jiān)督，防止其被濫用，提高行政透明度，從而公平、公正地保障人民的各種利益訴求，在權(quán)力與權(quán)利，權(quán)利與權(quán)利的博弈中謀求一種完美的平衡，真正做到依法行政，民主行政，維護良好政治秩序的運行。 　　3、人權(quán)價值：是對人社會成員身份的尊重與認同。知情權(quán)成為一項基本人權(quán)在國際社會中基本上已經(jīng)成為一個不爭的事實，而該制度的發(fā)達與否也反映著一個國家的人權(quán)憲政水平[8].1946年聯(lián)合國通過的第59號決議，宣布知情權(quán)為基本人權(quán)之一，強調(diào)知情權(quán)是實現(xiàn)一切自由權(quán)利的關(guān)鍵，其它一系列人權(quán)法文件諸如《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《德黑蘭宣言》等分別從不同的角度重申和強調(diào)了知情權(quán)的要求和主張。社會性是人的本質(zhì)屬性，尤其是在當(dāng)代這個信息社會里，對公民信息知情權(quán)的保障即是對其社會成員身份的尊重與認同。我國雖然已經(jīng)加入了兩大人權(quán)國際公約，但是對于知情權(quán)的法律保護仍屬于缺位狀態(tài)，憲法和法律中也沒有關(guān)于公民知情權(quán)保護的直接規(guī)定。但在《條例》實施的過程中，通過政府信息公開，保障公民知情權(quán)，從法的角度充分體現(xiàn)了社會對公民與信息關(guān)系的認同，是對其人權(quán)的尊重。 　?。ㄈ┕裰闄?quán)的救濟及限制 　　法律上的救濟，是指當(dāng)事人人在自身權(quán)益受到阻礙或侵犯時，可依法請求排除阻礙、制止侵犯、賠償損失的措施?！皺?quán)利依賴于救濟”，無救濟則無權(quán)利。條例的《出臺》對政府信息公開做出具體規(guī)定的同時，也提出了相應(yīng)的救濟措施?！稐l例》第三十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為其知情權(quán)受到侵犯時，“可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訟”。這里規(guī)定了行政和司法兩種救濟途徑，把對知情權(quán)提起的訴訟納入到可訴的范疇，也是信息公開制度的一個實質(zhì)性的進步。 　　除此之外，該條例對于知情權(quán)還設(shè)有一定的限制，也就是說公民并非有權(quán)從政府那里獲得自己任何感興趣的信息，政府信息公開是有一定的豁免范圍的，而公開與否的標(biāo)準(zhǔn)我們可參見于《條例》第8條：行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定；同時，第十四條還規(guī)定了要建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制以及公開時應(yīng)當(dāng)遵循的一條“底線”，即“不得涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”，并規(guī)定了公開這類信息時應(yīng)當(dāng)“經(jīng)權(quán)利人同意”，除非政府有正當(dāng)理由認為必須公開。至于何謂國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，還應(yīng)各自有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)： 　　1、國家秘密：我國《保守國家秘密法》在第二條首先界定了國家秘密的概念，即“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項，”并在第八條中作了具體列舉。但是，不難看出，現(xiàn)行保密法對于國家秘密的界定范圍過于寬泛，定秘標(biāo)準(zhǔn)并不明確，究竟在什么方面、到何種程度才算關(guān)系國家的安全和利益，一定的時間和一定的范圍又如何確定等都還很模糊，不便于掌握執(zhí)行。而根據(jù)《條例》的規(guī)定，行政機關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查?！侗Ｊ貒颐孛芊ā酚謱儆凇墩畔⒐_條例》的上位法，這就使得信息公開處于寬泛的“國家秘密”概念影響之中，不利于充分實現(xiàn)政府信息公開制度的效果。日前，全國人大常委會正在進行國家秘密法修訂草案的審議工作，該草案對于國家秘密的范圍將予以進一步明確的規(guī)定，從而有效地來解決這個問題。 　　2、商業(yè)秘密：我國《反不正當(dāng)競爭法》明確規(guī)定：“商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性，并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息?！鄙虡I(yè)秘密具有秘密性、價值性和保密性。秘密性是指一種相對的在相關(guān)人員、行業(yè)和地域范圍內(nèi)的秘密性；價值性是指能夠為權(quán)利人帶來一定的利益；保密性要求權(quán)利人有將商業(yè)信息作為商業(yè)秘密保護的主觀意識并客觀上采取了合理保密的措施。只要符合了上述三個特點，原則上都可以作為商業(yè)秘密來保護，進入到政府信息公開豁免的范圍之內(nèi)。 　　3、個人隱私：這涉及的主要是公民知情權(quán)和政府工作人員個人隱私權(quán)之間關(guān)系的問題。知情權(quán)賦予普通公民進行民主參政、監(jiān)督國家機關(guān)與政府官員的權(quán)利，公民有權(quán)了解政府機關(guān)工作人員的出身、學(xué)歷、行為、財產(chǎn)狀況以及個人品德等情況，以方便更好地行使公民的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)等等。但隨著知情權(quán)范圍的不斷擴大，不可避免地與個人隱私權(quán)發(fā)生矛盾。究竟應(yīng)該什么樣的一種標(biāo)準(zhǔn)，在保障公民知情權(quán)的同時又做到不侵犯行政機關(guān)工作人員的個人隱私呢？筆者認為應(yīng)適用社會公共利益優(yōu)先的原則。公共官員負有管理國家和社會公共事務(wù)的職責(zé)，當(dāng)其一些隱私的個人信息關(guān)系到社會公共利益的時候，隱私權(quán)勢必要受到一定的限制，讓渡給公眾的知情權(quán)。正如恩格斯所說：“個人隱私一般應(yīng)受到保護，但當(dāng)個人私事甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人的私事就已經(jīng)不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護，而成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容?！? 　　三、 當(dāng)前我國信息公開制度中存在的限制性因素 　　雖然《條例》已經(jīng)出臺，但在實踐中，要真正做到政府行政的透明化、公開化，保障公民及時有效地獲取政府信息，實現(xiàn)其參與民主政治的權(quán)利，我們還有很長的一段路要走。理論和實踐永遠存在一定的距離，這其中有各方面的因素： 　?。ㄒ唬┱矫? 　　政府對信息依舊偏重保密，公開程度較低，而且向公眾提供信息的渠道較少，絕大部分信息處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態(tài)，許多涉及公眾利益的信息并不向利益相關(guān)人和公眾公開，而是作為行政執(zhí)法的內(nèi)部規(guī)定來處理。這主要要歸因于政府機關(guān)的行政意識方面存在的問題。自古以來，孔子就有“民可使由之，不可使知之”（《論語泰伯篇》）的說法：“不在其位，不謀其政。思不出其位?！保ā墩撜Z憲問》）：“非禮勿視，非禮勿聽，非禮勿言，非禮勿動?！保ā墩撜Z顏淵》）孔子把“庶民不議”看做是“天下有道”的重要標(biāo)志。儒家文化幾千年來一直影響著我們的政治思想和社會文化生活，新中國是在封建統(tǒng)治瓦解的基礎(chǔ)上經(jīng)短暫的新民主主義過渡而直接進入社會主義社會，建國后又歷經(jīng)較長的計劃經(jīng)濟，所以目前中國政府官員仍然殘存著濃厚的封建思想和觀念，行政方式上帶有很大的任意性、封閉性和官本位色彩[9].雖然信息和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，但是所謂的一些“電子政府”、“網(wǎng)絡(luò)政府”也大都流于形式。因此，迅速轉(zhuǎn)變政府機關(guān)的行政意識和方式，做到以人為本，努力構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府是當(dāng)務(wù)之急。 　?。ǘ┕穹矫? 　　公民同樣受傳統(tǒng)因素的影響，其權(quán)利性和參與性的意識缺乏，過于被動消極，知情權(quán)觀念和民主權(quán)利意識也較為淡薄，很多人認識不到政府信息公開是自身權(quán)利實現(xiàn)和政府職責(zé)、義務(wù)履行的需求。民主性文化的不足，導(dǎo)致政府信息公開缺乏有效的外部訴求督促機制和監(jiān)督約束機制。此外，公民也往往容易對政府公開信息持漠視、懷疑和不信任的態(tài)度，認為“法藏官府，高深莫測”，行政活動只是政府的事情，沒有參與的積極與熱情，自然也起不到對政府有效監(jiān)督的作用。因此，在提高公民自身參與公共事務(wù)，關(guān)注政府信息的主動性和積極性的同時，也應(yīng)該提高其參與的廣度與深度，通過參與互動、主動申請公開信息、依法維護合法權(quán)益等方式積極追求權(quán)利和民主，讓公民廣泛參與到政府信息公開決策、推行、評判和監(jiān)督之中，進一步擴大公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性，進而在全社會營造一種良好的公眾參與文化，促進政府信息公開的完善和發(fā)展[10]. 　　四、 結(jié)語 　　政府信息公開，是公民知情權(quán)實現(xiàn)的必要前提，也為公民有效參與國家管理和監(jiān)督提供了重要保證?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》的出臺可以被看做是我國民主和法治化進程不斷推進的又一個標(biāo)志。該條例在現(xiàn)實的運作中還存有客觀的限制性因素，和其他法律（如保密法等）也有一定的矛盾和沖突，因此，構(gòu)建一個合理而有序的政府信息公開的法律制度便顯得尤為重要：改變權(quán)力運行的方式，多部法律法規(guī)經(jīng)過互相配合和銜接，在各種利益中進行取舍和平衡，并最終建成各利益方互成均勢，社會、經(jīng)濟成本效益最大化的有效的政府信息公開制度體系。 “讓行政在陽光下運行”，我們有理由相信，在走向法治的路途中，定會聽到更多民主的聲音！ 　注釋： 　　[1] 韓藝：《略論我國政府信息公開文化的轉(zhuǎn)變與構(gòu)建》，《情報雜志》 2008年第6期。 　　[2] 張瑩波：《試析WTO透明度原則對我國政務(wù)公開的影響》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2004第6卷第5期。 　　[3] 褚松燕：《我國政府信息公開的現(xiàn)狀分析與思考》，中國論文下載中心，訪問日期：2010-4-11 20：30：00. [4] 王愛川：《知情權(quán)、信息權(quán)與公共圖書館保障》，《河南圖書館學(xué)刊》2008年12月第28卷第6期。 　　[5] 王愛川：《知情權(quán)、信息權(quán)與公共圖書館保障》，《河南圖書館學(xué)刊 》2008年12月第28卷 第 6 期。 　　[6] 列寧：《列寧全集》第6卷，人民出版社1986年版，第131頁。 　　[7] 俞可平：《治理與善治》，[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年9月。 　　[8] 趙佳：《論公民的行政知情權(quán)以及行政公開》，北大法律信息網(wǎng)，訪問日期：2010-4-11 20：15：00 . [9] 溫芳芳：《我國政府信息公開的制約因素分析》，《蘭臺世界》2008年第6期。 　　[10] 韓藝：《略論我國政府信息公開文化的轉(zhuǎn)變與構(gòu)建》，《情報雜志》 2008年 第6期。