減稅政策措施落實情況專項審計探析

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減稅政策措施落實情況專項審計探析近期，審計署長沙特派辦在廣西壯族自治區(qū)2019年貫徹落實國家重大政策措施情況跟蹤審計項目中，積極落實黨中央、國務院和審計署關于減稅降費工作的最新部署要求，全面把握廣西壯族自治區(qū)貫徹落實減稅政策措施的總體情況，重點關注相關部門在推進政策落地過程中的職責履行情況、已出臺政策措施的執(zhí)行效果以及執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況新問題，取得了良好效果。本文從工作實踐出發(fā)，總結了當前減稅政策措施落實情況專項審計的經(jīng)驗做法、存在的困難和障礙，提出了推動減稅政策措施落實情況專項審計的相關建議。一、加大減稅政策措施落實情況專項審計的重要意義減稅降費是深化供給側結構性改革的重要舉措，對減輕企業(yè)負擔、激發(fā)微觀主體活力、促進經(jīng)濟增長具有重要作用。中央經(jīng)濟工作會議對2019年更大規(guī)模減稅降費作出了明確部署；2019年全國“兩會”上，減稅降費成為各方關注熱點；政府工作報告將“實施更大規(guī)模的減稅”“明顯降低企業(yè)社保繳費負擔”“確保減稅降費落實到位”作為2019年政府工作的前三項任務進行部署，提出全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元；近期，貫徹政府工作報告的減稅降費具體政策相繼出臺執(zhí)行。李克強總理指出，減稅降費是以政府收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”、經(jīng)濟高質量發(fā)展的“乘法”。這是一項刀刃向內、壯士斷腕的改革。為貫徹落實黨中央、國務院的重大決策，推動2019年實施更大規(guī)模的減稅降費政策，促進積極的財政政策加力提效，促進提升企業(yè)和人民群眾對減稅降費的獲得感，2019年1月，審計署對加強減稅降費政策措施落實情況審計監(jiān)督進行了專門部署，要求各級審計機關在政策落實跟蹤審計中，將減稅降費政策措施落實情況作為專項審計內容持續(xù)跟蹤。各級審計機關應當提高政治站位，充分認識促進減稅降費政策措施落實到位的重要性、緊迫性，以強烈的政治責任感、高度的歷史使命感，配強、配齊審計力量，認真開展減稅降費專項審計，促進減稅降費政策措施貫徹落實，促進積極財政政策落地生根，讓企業(yè)和人民群眾有實實在在的獲得感。二、當前減稅政策措施落實情況專項審計的主要做法（一）緊扣方案，吃透政策。減稅政策措施落實情況專項審計的核心和主線都在“政策”上。由于這是政策落實跟蹤審計的一個新領域，因此對減稅政策的搜集和學習是審計工作的前提和基礎。首先是搜集國務院、財政部、稅務總局和被審計地區(qū)陸續(xù)出臺的各項減稅政策及工作部署和要求的相關文件。然后對照審計署關于進一步加強減稅降費政策措施落實情況審計監(jiān)督的意見審計署關于2019年度減稅降費專項審計工作的指導意見及審計實施方案等指導文件所要求的審計內容，逐一對相關政策文件進行系統(tǒng)梳理和深入學習。吃透政策文件的精神、內容、操作辦法、業(yè)務流程后，對相關部門職責履行情況的審查核實才能有的放矢、游刃有余。（二）上下聯(lián)動，點面結合。為最大程度地克服人手少任務重的困難、提高審計工作效率，通過在實施上下聯(lián)動審計，可全面搜集掌握各級政府關于減稅降費工作成效方面的資料和數(shù)據(jù)，將基層的具體問題與全省甚至全國的總體情況相結合，梳理政策傳導機制，深度剖析問題產(chǎn)生原因，找到政策執(zhí)行過程中的斷點和難點。（三）多方調查，客觀評價。減稅政策的貫徹落實涉及多個部門和眾多企業(yè)，通過多方走訪、座談、調取資料、發(fā)放調查問卷等方式，可全方位、多角度了解核實有關問題的情況和原因，客觀評價各項減稅政策的執(zhí)行效果。同時，除查處問題以外，還要從被審計地區(qū)推進減稅工作的總體情況、主要措施、經(jīng)驗做法等方面進行全面客觀的分析和評價。此外，有的審計組還以向企業(yè)發(fā)放調查問卷等方式，直接向企業(yè)深入細致地了解影響減稅降費清欠政策落實執(zhí)行效果及企業(yè)獲得感的癥結與原因。三、減稅政策措施落實情況審計存在的困難和障礙（一）政策掌握難。自2018年起，黨中央和國務院陸續(xù)出臺了一系列減稅政策措施，實行普惠性減稅與結構性減稅并舉。2018年出臺了降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅試點、放寬享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標準、取消委托境外研發(fā)費用加計扣除限制等一系列優(yōu)惠政策；2019年又出臺了小微企業(yè)普惠性稅收減免、增值稅稅率再降低、擴大增值稅進項稅抵扣范圍、增值稅行業(yè)性加計抵減、試行增值稅期末留抵退稅制度等一系列優(yōu)惠政策。這些政策出臺密度大、文件數(shù)量多、涉及稅種多，加上以前年度已施行的其他稅收優(yōu)惠政策，對審計人員提出了很大挑戰(zhàn)。（二）數(shù)據(jù)分析難。相對于其他國家重大政策措施而言，稅收政策涉及的企業(yè)數(shù)量、業(yè)務量和數(shù)據(jù)量比較大?！敖鸲惾凇毙畔⑾到y(tǒng)數(shù)據(jù)量龐大、數(shù)據(jù)結構復雜、變化更新快，且審計機關熟悉金三系統(tǒng)和稅收業(yè)務的審計人員有限，數(shù)據(jù)整理、分析工作基礎較為薄弱，尚難實現(xiàn)“數(shù)據(jù)先行”的目標。對于一個專項審計小組，就更難憑借自身力量在現(xiàn)場時間內完成相關數(shù)據(jù)的采集整理、分析比對等工作，很難從海量數(shù)據(jù)中較為快速準確地鎖定審計重點和疑點。（三）責任認定難。我國稅收征管法規(guī)定：“納稅人依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理減稅、免稅”，要求納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應當按照規(guī)定辦理納稅申報。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項辦理辦法規(guī)定：“企業(yè)享受優(yōu)惠事項采取自行判別、申報享受、相關資料留存?zhèn)洳榈霓k理方式”。由此可見，依據(jù)現(xiàn)行稅收征管法規(guī)，享受減免稅優(yōu)惠的主體責任更多是在納稅人身上，只有在納稅人已申報享受減免稅的前提下，稅務機關才有受理、核準、后續(xù)管理等責任；而如果納稅人未自行主動申報享受，稅務機關則不存在法定的責任和義務。（四）人才保障難。減稅政策措施落實情況專項審計是一個全新的審計領域，基本上沒有成熟經(jīng)驗可循，且近年來審計署組織大規(guī)模的稅收審計也較少，因此這一領域的專業(yè)審計人員較為缺乏。而從目前已取得的審計成果來看，這一領域在政策落實跟蹤審計結果公告中采用的案例較少，其他形式渠道的審計成果基本上也暫未形成，產(chǎn)出量跟其需要投入的審計人才、技術、時間不配比。雖然審計署要求在其它各類審計項目中都要把減稅降費政策落實情況作為重要審計內容，但由于人手少任務重、統(tǒng)籌不到位等因素影響，也較難得到保障。四、進一步推動減稅政策措施落實情況專項審計的建議（一）以財稅部門為平臺，保持上下聯(lián)動。減稅政策措施落實情況專項審計涉及企業(yè)分散、數(shù)據(jù)集中度高，建議以省、市兩級財稅部門作為審計平臺開展工作（如果條件允許，建議擴展至國家、省、市、縣4級），在上級財稅部門進行政策收集交流、數(shù)據(jù)采集分析、全省情況摸底、審計重點選定等工作，在基層財稅部門進行問題核實、證據(jù)搜集、延伸企業(yè)等工作。上下級審計小組要保持順暢溝通、所查問題要相互印證，最大程度消除在上調查不夠具體和深入、在下調查不夠全面和宏觀的問題，全面、立體地了解核實各項減稅政策措施的落實情況和效果。（二）以審計人才為根本，打造專業(yè)隊伍。減稅政策措施落實情況專項審計涉及的政策法規(guī)多、理論要求高、技術要求高，必須要素質高、能力強的審計人員才能勝任。這就需要各級審計機關通過經(jīng)驗交流、案例講解、政策解讀、專家授課、工作動態(tài)、匯報總結、理論研究等多種形式，加大對相關審計人員的培訓，著力打造專業(yè)化審計干部隊伍。同時，減稅政策的連續(xù)性較強、對相關政策和業(yè)務流程需要一定時間摸索和積累，因此務必保持審計隊伍的穩(wěn)定性，培養(yǎng)一批相對固定的減稅政策措施落實情況審計專業(yè)人才。（三）以分析研究為手段，實現(xiàn)一審多果。實施更大規(guī)模的減稅降費是黨中央、國務院的一項重大部署，是一項涉及面廣的系統(tǒng)性工程，審計成果必須有點有面、點面結合、全面分析，才能給予客觀的評價和中肯的建議。因此，各級審計機關應當通力合作、加強謀劃，將政策研究融入審計實踐，加大宏觀分析的力度、廣度和深度，不斷提升審計成果的質量，同時，通過審計成果的不同形式，實現(xiàn)一審多果、一果多用，充分發(fā)揮國家審計的建設性作用。