大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資建設(shè)BT模式之風險研究.doc

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大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資建設(shè)BT模式之風險研究（部分內(nèi)容） (2011-03-31 11:15:06) BT模式作為一種具備有限追索的特性〔注1〕融資建設(shè)模式，近年來在我國一些工程建設(shè)項目中，特別是各地政府非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目中正逐步得到應(yīng)用和發(fā)展。由于該模式在我國運用的時間比較短，整個行業(yè)對BT模式的認識不夠，相關(guān)的經(jīng)驗積累比較少，有關(guān)立法工作還處于探索階段，致使諸多問題無據(jù)可依，BT模式頻頻被濫用，給介入BT項目的投資企業(yè)（包括建筑企業(yè)）帶來了巨大的風險。 本文對BT模式方式進行了深入分析，并結(jié)合珠海橫琴新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT 項目的實際操作經(jīng)驗，提出了BT項目的具體實施方式、風險及防范相關(guān)建議。 1、BT模式的概念 BT是Build---Transfer的英文縮寫，中文意譯為建設(shè)---轉(zhuǎn)讓，有時也通俗地被稱為建設(shè)---移交。 BT模式是由項目發(fā)起方通過政府采購平臺用招標或競爭性談判采購的方式確定投資方，然后由該投資方在規(guī)定的時間內(nèi)組建項目公司，負責項目資金籌措和工程建設(shè)，并承擔項目的建設(shè)風險，項目建成竣工驗收合格后，投資方將項目分階段或整體移交給項目發(fā)起方，項目發(fā)起方按照簽署的BT合同或回購協(xié)議接管項目，并在約定的一定期限（回購期）〔注2〕內(nèi)分期向投資方支付投資總額并加上合理資金回報（回購價款）〔注3〕的一種融資建設(shè)方式。 2、BT模式的產(chǎn)生背景和發(fā)展現(xiàn)狀 BT模式是由BOT衍生而來，是BOT模式根據(jù)項目具體特性與實施條件，演變所產(chǎn)生的一種滿足項目特定特性的投資建設(shè)模式。BOT模式是目前已被證明、世界上各國政府公用基礎(chǔ)設(shè)施工程項目領(lǐng)域投融資建設(shè)與運營管理的一種主導(dǎo)模式，也可稱之為基本模式或核心模式。 BOT是英文Build—Operate—Transfer即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的縮寫。在國際融資領(lǐng)域，BOT不僅僅包含了建設(shè)、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。其運作的基本特征是：①政府通過契約（由招標方式或競爭性談判方式進行）授予投資企業(yè)（包括私營企業(yè)、外國企業(yè)等）以一定期限的特許專營權(quán)；②由獲特許專營權(quán)的投資企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負責特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、經(jīng)營、管理，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品取得的收益償還貸款，回收投資并賺取利潤；③特許權(quán)期限屆滿時，投資企業(yè)須將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。 BOT衍生模式除了BT之外，演變形式還有BOOT方式（建設(shè)-擁有-運營-移交）；BOO方式（建設(shè)-擁有-運營）；BLT方式（建設(shè)-租賃-移交）；BOOST方式（建設(shè)-擁有-運營-補貼-移交）；BTO方式（建設(shè)-移交-運營）等。標準意義的BOT項目較多，但BOT衍生模式的組織實施的項目卻并不多見，特別是BOO、BOOT、BLT、BOOST、BTO、ROT、ROMT等。 擬以BT、BOT投融資建設(shè)的公共基礎(chǔ)性項目，一般情況下，在項目所在地、項目性質(zhì)、項目規(guī)模和投資額度的大小、工期的長短、工程復(fù)雜性等方面存在有所不同和差異，但其項目建設(shè)的基本過程和權(quán)利內(nèi)涵是一致的。普遍規(guī)律上的政府公共基礎(chǔ)性項目的全壽命建設(shè)流程（階段）主要包括：投資決策、資金籌措與投資階段；建設(shè)準備、建設(shè)與建設(shè)管理階段；投入使用與運營（經(jīng)營）管理階段；項目壽命終結(jié)，關(guān)閉拆除或再生階段，進入新的項目生命周期。與之相對應(yīng)的上述項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的各階段的權(quán)利為：①項目投資權(quán)，關(guān)聯(lián)權(quán)利為所有權(quán)（Own）；②建設(shè)權(quán)，關(guān)聯(lián)權(quán)利為組織實施的管理權(quán)（Build）；③經(jīng)營管理權(quán)，關(guān)聯(lián)權(quán)利為項目收益權(quán)（Operate）。兩者關(guān)系見表01。 項目階段與關(guān)聯(lián)權(quán)利關(guān)系圖 表01 序號 項目發(fā)展階段 投資人項目權(quán)利 投資人項目關(guān)聯(lián)權(quán)利 備注 1 投資決策、資金籌措與投資 投資權(quán) 所有權(quán) 投資企業(yè)直接投資（投資回收無政府保障） 直接投資權(quán) 項目完全所有權(quán) Own 投資企業(yè)間接投資（投資回收有政府保障，如政府擔保、回購承諾等） 間接投資權(quán) 項目間接所有權(quán) / 2 建設(shè)準備、建設(shè)與建設(shè)管理 建設(shè)權(quán) 組織實施管理權(quán) Build 3 投入使用與運營（經(jīng)營）管理 經(jīng)營權(quán) 收益權(quán) Operate 無固定期限特許經(jīng)營期 長期限經(jīng)營權(quán) 項目壽命內(nèi)長期收益權(quán)，不轉(zhuǎn)讓 有固定期限特許經(jīng)營期 有期限經(jīng)營權(quán) 項目壽命內(nèi)固定期限收益權(quán)，收益權(quán)滿后轉(zhuǎn)讓/政府接管 Operate +Transfer 無特許經(jīng)營期 無經(jīng)營權(quán) 無收益權(quán)，項目竣工驗收后轉(zhuǎn)讓/政府接管 Transfer 4 項目壽命終結(jié)/關(guān)閉拆除或再生 新的項目生命體，進入新項目全壽命項目建設(shè)流程 從上表中可以看出，所謂的BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等各種模式，其實質(zhì)是工程項目在投資、建設(shè)、運營等各階段各種權(quán)利，根據(jù)項目在投資、工程組織實施、運營管理等方面所遇到的實施條件，不同組合而演變產(chǎn)生。例如BOT， BT， BOO， BOOT，其模式的組合產(chǎn)生方式見圖1。  BOOT 需要特別說明的是，在BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等模式中，轉(zhuǎn)讓（Transfer）被界定為一項義務(wù)而非權(quán)利，因此在BOT、BT、BOOT、BTO、ROT、BOOST等模式中“T”單獨作為一個字母加以后綴，進行顯性表述，主要考慮到該類模式權(quán)利和義務(wù)的對等性和模式內(nèi)容表達的完整性。 另一方面需要特別說明的是，BT、BOT模式中，投資企業(yè)投資所產(chǎn)生的項目所有權(quán)是不完全所有權(quán)，也稱為項目間接所有權(quán)。投資人只在建設(shè)期或特許經(jīng)營期內(nèi)擁有該項目所有權(quán)，政府因?qū)ζ渫顿Y回收做出了保障，如擔保、回購承諾、特許經(jīng)營期收益權(quán)質(zhì)押等，所以實際的項目所有權(quán)是政府的，政府可采用提前支付全部投資款項或支付部分款項加縮短特許經(jīng)營期等方式，對項目所有權(quán)進行贖買移交。因此在BOT、BT、BOO、BOOT等模式的名稱表達中是不包括該項目間接所有權(quán)（Own）中的“O”的。 近些年來，BOT及其衍生的BT、BOO、BOOT等各種模式投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國家廣泛用來進行其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當成一種新型的投資方式進行宣傳，然而BOT遠非一種新生事物，它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。 同許多其他的創(chuàng)新具有共同的命運，BOT在其誕生以后經(jīng)歷了一段默默無聞的時期。而這段默默無聞的時期對BOT來講是如此之長以至于人們幾乎忘記了它的早期表現(xiàn)。直到本世紀80年代，由于經(jīng)濟發(fā)展的需要而將BOT捧到經(jīng)濟舞臺上時，許多人將它當成了新生事物。 自20世紀80年代我國以BOT方式組織項目實施建設(shè)以來，經(jīng)過多年的發(fā)展，BOT融資模式已經(jīng)為大眾所熟悉。而BT模式作為BOT模式的一種演變，近年來也逐漸作為政府投融資模式的一種，被用來為政府性公共項目融資。近年的大型BT項目案例有：珠海橫琴新區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施BT項目，蘇州太湖國家旅游開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT項目，佛山市市政基礎(chǔ)設(shè)施BT建設(shè)項目工程、上海滬青平高速公路BT項目、揚州維揚經(jīng)濟開發(fā)區(qū)市政道路基礎(chǔ)設(shè)施BT項目、天津津濱輕軌項目、北京地鐵奧運支線、南京地鐵二號線一期工程等。 3、BT模式的適用范圍和基本特征 政府公共市政基礎(chǔ)設(shè)施項目基本可以分為三種性質(zhì)，即公益性、準公益性、經(jīng)營性。BT模式僅適用于政府公益性、準公益性基礎(chǔ)設(shè)施這類缺乏收入補償機制的非經(jīng)營性項目建設(shè)。如不收費的城市道路、市政管網(wǎng)、公益性環(huán)境環(huán)保工程等。該類項目本身不產(chǎn)生或產(chǎn)生極少的現(xiàn)金收入，通過項目自身收益不會使投資人在項目經(jīng)營周期內(nèi)回收投資本金和獲得合理投資回報，所以此類項目大多采用BT模式來實現(xiàn)社會化融資，這樣政府既能吸引社會化投資人，降低融資成本，又能緩解政府在城市建設(shè)過程中資金壓力，較好地解決城市發(fā)展需求與社會資金效益發(fā)揮之間的矛盾。政府利用的資金是非政府資金，是通過投資方融資的資金，融資的資金可以是銀行的，也可以是其他金融機構(gòu)或私有的，可以是外資的也可以是國內(nèi)的；BT模式下投資方在移交時不存在投資方在建成后進行經(jīng)營，獲取經(jīng)營收入的過程，政府需按約定的比例在回購期限分期向投資方支付BT合同約定的總價。 4、BT模式的實施依據(jù) BOT、BT等，作為一種投融資建設(shè)模式，在中國得到應(yīng)用和發(fā)展實質(zhì)上是多種內(nèi)外因素推動的結(jié)果。一方面WTO等外部環(huán)境促進國家投融資體制改革，開發(fā)投資領(lǐng)域，鼓勵企業(yè)資本介入，實現(xiàn)投資多元化，鼓勵和提高中國國內(nèi)工程承包性企業(yè)的國際競爭力，提高企業(yè)的投融資管理水平和生存能力；另一方面政府需要職能的轉(zhuǎn)變，改變原計劃經(jīng)濟模式下政府集資金提供者、項目建設(shè)者、管理維護者等多重身份于一體的混合角色，提高建設(shè)管理水平和投資效率；其次，各類投資資本（企業(yè)）的渴求，特別是民間資本的活躍；再次，BT、BOT等模式可以有效緩解地方各級政府在加快推進城市化進程中在工程建設(shè)方面的資金壓力。 國家近十年里落實出臺相應(yīng)政策文件，對BT、BOT等作合規(guī)性支持，提供實施的法律依據(jù)。如：建設(shè)部[2003]30號《關(guān)于關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》第四章第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)-轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)--經(jīng)營--轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有--經(jīng)營(BOO)、建設(shè)--擁有--經(jīng)營--轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實施?！?004年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]年20號），明確規(guī)定“放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，“各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許權(quán)經(jīng)營、投資補助等多種形式，吸引社會資本參與社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)”。 國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知（國發(fā)〔2009〕26號）中也再次明確提出“深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道，加快研究鼓勵民間資本進入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動社會投資”。上述政策背景可謂是BT模式在中國獲得應(yīng)用和發(fā)展的一個重要因素。 5、BT模式的模式主體 一般情況下的BT項目，其模式參與主體分為兩個層面，第一層面主要包括項目回購人、項目發(fā)起人、投資人、BT項目公司、貸款機構(gòu)；第二層面主要包括各有權(quán)政府部門、勘察單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、造價咨詢、施工承包商等各方。其中，項目發(fā)起方、項目回購人、投資人、BT項目公司 、貸款機構(gòu)是BT模式的四個核心主體，其項目參與主體的一般責任包括： BT項目回購人：是指項目所在地政府，也稱項目最終業(yè)主。項目回購人是BT項目的最終回購人和回購主體，主要職責是負責完成項目土地的征用、拆遷、補償、安置、支付回購款項等工作，并授權(quán)所屬部門指定的機構(gòu)或公司，作為項目BT發(fā)起人，負責本項目的具體實施工作；在項目實施工作中提供政策支持以及進行監(jiān)管和審批；為BT合同回購提供擔保、財政支持、土地使用權(quán)質(zhì)押等。在項目建設(shè)完成和移交后，將擁有項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 BT項目發(fā)起人：是指項目所在地政府授權(quán)指定的所屬機構(gòu)或成立的公司，也稱項目業(yè)主。項目發(fā)起人主要負責項目的實施和監(jiān)管及回購等具體工作，主要職責包括就項目相關(guān)事宜進行協(xié)商、申請、簽署、批準相關(guān)文件，以及處理與項目相關(guān)的事務(wù)；通過公開的政府采購平臺確定BT項目投資人；與BT項目投資人就項目的BT合同進行談判，并簽訂項目的正式BT合同；對投資人履約進行監(jiān)管；根據(jù)BT合同對項目進行回購等。 各政府有權(quán)部門：是指涉及項目立項、報批、建設(shè)、回購等建設(shè)階段的相關(guān)政府職能部門，應(yīng)負責對項目發(fā)起人或投資人、BT項目公司提交的文件（包括但不限于項目建議書、可研報告、規(guī)劃方案、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程預(yù)決算等）在其職責范圍內(nèi)進行建設(shè)程序管理和行政審批。 投資人：是指項目發(fā)起人通過招標或公開的政府采購平臺獲得本項目的投融資、建設(shè)等特許權(quán)利的投資方（包括投資組合體）。投資人負責提供項目建設(shè)所需的資金、技術(shù)，安排融資和組織項目的建設(shè)；按相關(guān)法律、法規(guī)和政策的要求通過招投標方式選擇相應(yīng)的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和設(shè)備、原材料供應(yīng)商；項目建成竣工驗收后移交回購人使用；承擔相應(yīng)的項目融資和建設(shè)風險等。 BT項目公司：是指投資人在項目所在地成立的項目公司，具體承擔對項目進行融資、建設(shè)組織和管理等工作。 貸款機構(gòu)：是指為BT項目提供融資渠道和融資服務(wù)銀團等貸款機構(gòu)。 6、BT模式的基本運作過程 以BT模式實施的項目，由于涉及投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、轉(zhuǎn)讓義務(wù)等，參與主體較多，從而形成了眾多參與人的紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。另外大中型BT項目的建設(shè)期限加回購期限總周期一般為8-10年，因此在必須兼顧參與各方的利益前提下，其BT模式的運作過程要求比較規(guī)范和嚴格，特別是在運作過程中要求形成嚴格的法律關(guān)系和法律文件，避免項目轉(zhuǎn)讓和回購及回購款項支付發(fā)生障礙和產(chǎn)生法律糾紛。 項目準備階段：首先由項目所在地的政府對擬進行BT模式建設(shè)的項目進行技術(shù)、經(jīng)濟和法律方面的可行性研究，確定融資模式、融資金額的時間及數(shù)量上的要求、償還資金的計劃等，辦理相應(yīng)政府內(nèi)部籌劃報批等工作，并授權(quán)所屬部門或成立相應(yīng)公司，作為項目發(fā)起人，準備對BT投資建設(shè)方進行特許招標。 項目BT招標和BT合同確定階段：項目發(fā)起人通過招標或政府采購平臺采購方式確定BT投資建設(shè)方，將項目融資和建設(shè)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方，銀行或其他金融機構(gòu)根據(jù)項目未來的收益情況對投資方的經(jīng)濟等實力情況為項目提供融資貸款，項目發(fā)起人與投資方簽訂BT投資合同，形成法律文件，投資方組建BT項目公司。 項目建設(shè)階段：BT投資方按照BT合同約定，選擇產(chǎn)生項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、以及材料設(shè)備供應(yīng)商等參建各方。在建設(shè)期間，投資方在建設(shè)期間行使業(yè)主職能，對項目進行融資、建設(shè)、并承擔建設(shè)期間的風險。BT項目公司按照相應(yīng)的合同進行管理，按照預(yù)期的投資、質(zhì)量、工期和工程進度有序進行。 項目驗收移交和回購階段：在項目完工后，按照法人驗收、政府驗收流程進行竣工驗收，合格后， BT方有償將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府（項目業(yè)主）。正常移交后，政府按BT合同或回購協(xié)議約定，在回購期內(nèi)將BT投資總價加上合理回報按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費用。 7、BT項目的融資過程 項目業(yè)主與BT方簽訂BT合同。項目業(yè)主對BT方出具全額付款保證。BT方與銀團簽訂財務(wù)顧問協(xié)議。銀團以項目業(yè)主的全額付款保證為擔保與BT方簽訂貸款協(xié)議。銀行對該BT項目提供全面的財務(wù)支持，承諾對BT方提供貸款，包括銀行承諾對BT方的流動資金提供補充貸款。 8、BT模式的兩種主要方式 根據(jù)項目及投資人的具體情況，在BT模式的實踐中，有兩種現(xiàn)行主要實施方式： 完全BT方式（純BT模式）和BT+總承包模式。 完全BT模式，即是前文所闡述的BT模式。BT+總承包模式，實際上是完全BT模式+工程總承包的組合模式，是指項目發(fā)起人通過招標在確定項目BT方的同時，授予BT方按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、竣工驗收等實行全過程的總承包權(quán)，并由項目業(yè)主委托指派工程監(jiān)理，項目建成后由業(yè)主回購的形式。BT總承包單位直接參與全部或部分工程作業(yè)工作，勘察、設(shè)計、采購、施工等工程實施作業(yè)活動已在總承包范圍之內(nèi)，不需要二次招標。如根據(jù)需要進行部分作業(yè)工作外包時，則可采用內(nèi)部邀請或直接委托分包的方式也可采用公開招標的方式進行。 BT+總承包模式的產(chǎn)生主要是因為國內(nèi)目前許多BT項目的投資人是具備投融資能力和工程總承包資質(zhì)的總承包企業(yè)，因此它們在獲取項目BT權(quán)的同時,往往和政府附加商談工程總承包權(quán)，這樣實際上BT方擁有了項目雙重身份，即BT方和工程總承包方。