學(xué)習(xí)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的幾點(diǎn)感想

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1、學(xué)習(xí)《消費(fèi)平安事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的幾點(diǎn)感想 《消費(fèi)平安事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》〔以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”〕以國(guó)務(wù)院令第493號(hào)公布，規(guī)定自20__7年6月1日起施行。條例對(duì)消費(fèi)平安事故的報(bào)告及如何組織調(diào)查處理作了明確的規(guī)定，對(duì)平安消費(fèi)監(jiān)視管理工作具有積極的現(xiàn)實(shí)意義?？v觀全文，筆者認(rèn)為條例還存在著需要補(bǔ)充完善的地方，借本文提出來(lái)討論。 一、立法問(wèn)題 〔一〕立法權(quán)限問(wèn)題 1.條例第五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照本條例的規(guī)定，嚴(yán)格履行職責(zé)，及時(shí)、準(zhǔn)確地完成事故調(diào)查處理工作。 條例明確規(guī)定，對(duì)平安消費(fèi)事故調(diào)查的責(zé)任主體是縣級(jí)以上人民政府，對(duì)事故組織調(diào)查系政府職責(zé)，應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)

2、法行為。我國(guó)工會(huì)組織的法律地位較為獨(dú)特，既不屬于政府部門(mén)，也非民主黨派。法律有權(quán)設(shè)定其權(quán)利義務(wù)，但國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)立法中作出影響工會(huì)組織權(quán)利義務(wù)的設(shè)定就值得商榷。 此外，從立法本意來(lái)說(shuō)，對(duì)事故的“處理”不是組織事故調(diào)查的主要目的，事故調(diào)查組不是為查事故而設(shè)立，而是為了今后更好的預(yù)防事故發(fā)生、總結(jié)事故經(jīng)歷，以便采取更為有效的防范措施，實(shí)現(xiàn)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的減少，這才是真正目的和意義所在。條例第十九條第三款規(guī)定，未造成人員傷亡的一般事故，縣級(jí)人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查。但是，發(fā)惹事故的單位可能是民營(yíng)企業(yè)、或者是外資企業(yè)，具有“私人”性質(zhì)。而事故調(diào)查權(quán)屬于行政管理權(quán)，

3、行政管理權(quán)具有“公權(quán)”性質(zhì)，將“公權(quán)”賦予“私人”行使顯然不適宜，更何況事故調(diào)查行為是行政執(zhí)法行為，“私人”組織行政執(zhí)法活動(dòng)、施行行政執(zhí)法行為就更為不妥。條例第二十四條規(guī)定，事故調(diào)查組組長(zhǎng)由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定。就存在政府為民營(yíng)、外資企業(yè)指定任命調(diào)查組組長(zhǎng)的可能。 2.條例第三十二條第四款規(guī)定，負(fù)有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 行為人的行為是否需要受到刑事法律責(zé)任追究的立法權(quán)歸屬全國(guó)人大，涉及刑事的立法權(quán)是全國(guó)人大的專(zhuān)屬權(quán)，行政法規(guī)立法中不宜作此類(lèi)規(guī)定。 〔二〕法律條文的表述問(wèn)題 1.條例第三條對(duì)事故等級(jí)劃分進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為其文字表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)于什么是

4、特別重大事故，筆者的理解是指，“在同一起事故中”造成30人以上死亡，或者100人以上重傷〔包括急性工業(yè)中毒〕，或者“造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1億元以上”的事故。由于法律是針對(duì)社會(huì)不特定的對(duì)象、公眾制定的，內(nèi)行人可以讀懂的文字不一定能讓外行人也看得懂。筆者曾讓幾位中學(xué)生區(qū)分“有色”和“有色金屬”，他們普遍表示僅對(duì)“有色金屬”有些理解，對(duì)于“有色”那么顯得茫然?！坝猩焙汀坝猩饘佟痹诜蓷l文中的出現(xiàn)并不少見(jiàn)，不少條文中的“有色”就是指“有色金屬”。筆者認(rèn)為，將“有色金屬”表述成“有色”是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。同樣，條例對(duì)事故等級(jí)的劃分缺少“在同一起事故中” 的限制條件，可能也會(huì)給人以誤解，甚至誤認(rèn)為在同一行政

5、區(qū)域的一定期限發(fā)惹事故造成的后果可以累計(jì)疊加。 2.條例第二十六條第三款規(guī)定，事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)材料或者其復(fù)印件移交司法機(jī)關(guān)處理。筆者不理解的是，這里的有關(guān)材料為什么不包含復(fù)印件，難道復(fù)印件不是材料？還是另有特指。假如是另有特指，那么應(yīng)當(dāng)在法律條文中加以明確，以便操作。 二、法律適用問(wèn)題 〔一〕適用范圍 條例第二條規(guī)定，消費(fèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的消費(fèi)平安事故的報(bào)告和調(diào)查處理，適用本條例。 假如一起事故未造成公民、法人或者其他組織經(jīng)濟(jì)損失的，未危及公共平安，僅僅造成消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位自身經(jīng)濟(jì)損失，是否適用本條例？比方：?jiǎn)挝蛔孕?/p>

6、發(fā)電，由于接錯(cuò)線(xiàn)路，發(fā)生短路燒毀及其設(shè)備，造成經(jīng)濟(jì)損失；再如，由于購(gòu)置的材料、設(shè)備不符合質(zhì)量要求導(dǎo)致發(fā)惹事故，造成經(jīng)濟(jì)損失。此類(lèi)事故，政府或者有關(guān)部門(mén)是否有必要去調(diào)查？是否有足夠的人力物力來(lái)滿(mǎn)足調(diào)查工作的需要？當(dāng)前的消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位，民營(yíng)企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)所占比例不小，相對(duì)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量而言，該比例還呈逐年上升的趨勢(shì)。在這種情況下，此類(lèi)企業(yè)發(fā)惹事故的可能性和事故起數(shù)將更多?，F(xiàn)行法律對(duì)人身侵權(quán)案件尚存“自訴”規(guī)定，即“不訴不理”、“不告不理”。筆者認(rèn)為，假如事故僅僅造成消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位自身經(jīng)濟(jì)損失，未造成公民、法人或者其他組織經(jīng)濟(jì)損失的，政府不需要組織調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查，否那么，物權(quán)法有關(guān)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)

7、定將很難得到相應(yīng)的表達(dá)。 〔二〕幾個(gè)概念的理解 1.遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào) 條例第四條第一款規(guī)定，事故報(bào)告應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完好，任何單位和個(gè)人對(duì)事故不得遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)或者瞞報(bào)。 “遲報(bào)”，應(yīng)當(dāng)理解成：行為人對(duì)事故雖然已經(jīng)上報(bào)，但未在法定的時(shí)限內(nèi)上報(bào)，不符合有關(guān)上報(bào)時(shí)限的要求?！斑t報(bào)”根本不存在太大的異議。 “漏報(bào)”，應(yīng)當(dāng)理解成：行為人對(duì)事故雖然在法定期限內(nèi)上報(bào)，但是上報(bào)的內(nèi)容不全，僅僅是整個(gè)事故的一局部，無(wú)法反映事故的全貌?！奥﹫?bào)”，僅僅啟動(dòng)了上報(bào)程序，對(duì)實(shí)體處分沒(méi)有幫助。也有一說(shuō)，對(duì)整個(gè)事故不報(bào)的行為也屬于“漏報(bào)”。當(dāng)然，“漏報(bào)”的前提必須是主觀方面不存在過(guò)錯(cuò)。 “

8、謊報(bào)”，應(yīng)當(dāng)理解成：行為人主觀方面存在成心，以成心隱瞞事故真相或者編造、捏造虛假事故進(jìn)展上報(bào)的行為。其形式上已經(jīng)上報(bào)，時(shí)間上也滿(mǎn)足法定要求，但是由于反映的內(nèi)容不符合事故的客觀真實(shí)，需要承當(dāng)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。 “瞞報(bào)”，應(yīng)當(dāng)理解成：行為人主觀方面存在成心，對(duì)本應(yīng)依法上報(bào)的事故人為的加以全部隱瞞或者局部隱瞞。其后果是，事故的真實(shí)性沒(méi)有得到及時(shí)的反映。從形式上看，“瞞報(bào)”與“遲報(bào)”相近；從結(jié)果上看，“瞞報(bào)”與“漏報(bào)”、“謊報(bào)”相近；從主觀惡性上看，“遲報(bào)”和“漏報(bào)”均不存在主觀成心，而“瞞報(bào)”、“謊報(bào)”那么存在主觀成心。 如何對(duì)違法行為進(jìn)展準(zhǔn)確定性，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處分決定的關(guān)鍵，關(guān)系行

9、政執(zhí)法機(jī)關(guān)能否“依法行政”，關(guān)系到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政復(fù)議、行政訴訟中能否不敗訴，關(guān)系到法律的權(quán)威和政府形象的樹(shù)立?，F(xiàn)實(shí)遇到的難題是，在事故報(bào)告中，終究什么樣行為應(yīng)當(dāng)定性為“遲報(bào)”？“漏報(bào)”？“謊報(bào)”？“瞞報(bào)”？它們之間的差異在哪里？假如定性錯(cuò)誤，可能導(dǎo)致適用法律上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致行政違法。 鑒此，筆者建議對(duì)事故的上報(bào)行為僅作二類(lèi)定性：一是“遲報(bào)”，即只要上報(bào)的內(nèi)容是真實(shí)的，僅僅是時(shí)間程序上、形式上不能滿(mǎn)足法定條件，即可以認(rèn)定為“遲報(bào)”； 二是“錯(cuò)報(bào)”，即只要上報(bào)的內(nèi)容存在不真實(shí)的情況，這里包括全假或者局部假，遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)都屬于“錯(cuò)報(bào)”。這樣的分類(lèi)可能更能方便執(zhí)行，更有利于操作。

10、 2.負(fù)責(zé)人 條例第十五條規(guī)定，事故發(fā)生地有關(guān)地方人民政府、平安消費(fèi)監(jiān)視管理部門(mén)和負(fù)有平安消費(fèi)監(jiān)視管理職責(zé)的有關(guān)部門(mén)接到事故報(bào)告后，其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)，組織事故救援。 按照現(xiàn)行行政管理體制的規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)是本行政機(jī)關(guān)的法定代表人，是本行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，主持本行政機(jī)關(guān)的工作。在行政機(jī)關(guān)正職缺失時(shí)，主持本行政機(jī)關(guān)工作的副職是負(fù)責(zé)人。無(wú)論正職主持工作還是副職主持工作，行政機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)人”只有一人，任何行政機(jī)關(guān)不可能同時(shí)存在二個(gè)或者二個(gè)以上的“負(fù)責(zé)人”。筆者認(rèn)為，事故發(fā)生時(shí)，有關(guān)負(fù)責(zé)人能趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)組織施救固然是好事，一能表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)事故的高度重視，二能對(duì)

11、事故施救起到較好的協(xié)調(diào)作用，這些都是積極有益的。但是，社會(huì)存在分工，政府與部門(mén)之間雖說(shuō)分工不分家，但事實(shí)運(yùn)作過(guò)程中存在分工合作已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。正是這種社會(huì)分工才出現(xiàn)職責(zé)分工，才有權(quán)責(zé)對(duì)等的需求，才有恪盡職守的要求，才能減少推諉扯皮現(xiàn)象。假如所有的事故都要求人民政府負(fù)責(zé)人趕赴現(xiàn)場(chǎng)，只恐怕人民政府負(fù)責(zé)人力不從心，加上政府負(fù)責(zé)人每天承當(dāng)大量的日常工作，也無(wú)法抽出更多的時(shí)間來(lái)應(yīng)對(duì)事故，客觀現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有這種必要。社會(huì)要開(kāi)展，事故發(fā)生也就在所難免，而且是天天有事故。倘假設(shè)讓省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)凡事故必躬親，經(jīng)常奔波于事故現(xiàn)場(chǎng)，疲于應(yīng)付事故而荒于政務(wù)，現(xiàn)實(shí)中幾乎不可能辦到。筆者考慮，既然政府的“負(fù)責(zé)人”只有一

12、個(gè)，而政府的“領(lǐng)導(dǎo)”可能配有幾個(gè)，能否將趕赴現(xiàn)場(chǎng)的“負(fù)責(zé)人”改成“領(lǐng)導(dǎo)”，這樣或許會(huì)更有利于操作。從人頭數(shù)量來(lái)看，多配幾個(gè)政府副職可能更大，更有助于解決“負(fù)責(zé)人”奔赴現(xiàn)場(chǎng)的精力體力問(wèn)題。 3.“現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員”、“本單位” 條例第九條規(guī)定，事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告。 由于事故可能在消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位工作場(chǎng)所以外的區(qū)域發(fā)生，這里的事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員是指那些人？是與事故單位存在組織、人事、工資、勞動(dòng)關(guān)系的人，還是與事故本身造成的后果存在法律上的利害關(guān)系且在現(xiàn)場(chǎng)的人員。筆者認(rèn)為，在事故現(xiàn)場(chǎng)的自然人合法權(quán)益因消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)惹事故受到損害，該自然人應(yīng)當(dāng)屬于“事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人

13、員”。假如該自然人與事故發(fā)生單位沒(méi)有工作隸屬關(guān)系或者是沒(méi)有固定職業(yè)，要他們向他們的各自“本單位負(fù)責(zé)人”報(bào)告，對(duì)于事故的施救沒(méi)有太多的現(xiàn)實(shí)意義，也有悖于條例的立法本意； 特別是對(duì)于沒(méi)有固定職業(yè)的，誰(shuí)又該是“本單位負(fù)責(zé)人”？需要詳細(xì)的規(guī)定，以便于操作。 4.應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)條件 條例第十四條規(guī)定，事故發(fā)生單位負(fù)責(zé)人接到事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)事故相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，或者采取有效措施，組織搶救，防止事故擴(kuò)大，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。 筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)慎重啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，可以采取其他有效措施的盡可能采取其他措施進(jìn)展施救。因?yàn)槊總€(gè)事故應(yīng)急預(yù)案所包含的內(nèi)容比擬多，需要涉及多個(gè)部門(mén)，需動(dòng)用大量的人財(cái)物力

14、。該程序一旦啟動(dòng)，其消耗將一直延續(xù)到事故現(xiàn)場(chǎng)清理、傷病人員救治直至善后處理，本錢(qián)將是非常高的。假如沒(méi)有一個(gè)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)，該應(yīng)急預(yù)案就很容易被啟動(dòng)，勢(shì)必給事故單位增加不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)無(wú)意義地牽扯政府精力，占用社會(huì)有限公共資，造成不必要的浪費(fèi)。當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本的科學(xué)開(kāi)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，有必要對(duì)啟動(dòng)應(yīng)急救援預(yù)案的條件加以明確。現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有一遇到事故就需要啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的必要。比方消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生很小的事故，在車(chē)間作些簡(jiǎn)單處理就足以消除影響的，這就沒(méi)有必要去啟動(dòng)應(yīng)急救援預(yù)案。 5.“有關(guān)”的范圍 條例第二十六條規(guī)定，事故調(diào)查組有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人理解與事故有關(guān)的情況，并要求其

15、提供相關(guān)文件、資料，有關(guān)單位和個(gè)人不得回絕。 所有的人不應(yīng)當(dāng)都是有關(guān)人員，“有關(guān)”人員的范圍也既不宜盲目擴(kuò)大，也不宜過(guò)度縮小乃至于將真正有關(guān)人員排除在外，這就需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，可能也只能根據(jù)調(diào)查組的主觀意志來(lái)自由判斷？容易導(dǎo)致把無(wú)關(guān)的人員牽扯進(jìn)來(lái)。操作起來(lái)的結(jié)果很可能造成影響消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位的正常活動(dòng)，甚至變相成為違法干預(yù)、損害消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位的自主權(quán)。事故調(diào)查行為屬于行政執(zhí)法，有些未造成人員傷亡的事故由企業(yè)牽頭組成的事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查，該調(diào)查組是否也就有權(quán)要求“有關(guān)”單位和個(gè)人提供相關(guān)文件、資料？假如“有關(guān)”單位和個(gè)人回絕提供，該調(diào)查組又該采取什么措施？ 6.“擅離任守” 條

16、例第二十六條規(guī)定，事故發(fā)生單位的負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員在事故調(diào)查期間不得擅離任守，并應(yīng)當(dāng)隨時(shí)承受事故調(diào)查組的詢(xún)問(wèn)，如實(shí)提供有關(guān)情況。 具有法定職責(zé)崗位的“擅離任守”比擬容易理解，對(duì)于消費(fèi)經(jīng)營(yíng)單位的崗位職責(zé)可能隨機(jī)程度會(huì)大一些，隨時(shí)可能根據(jù)市場(chǎng)的變化而調(diào)整，比方崗位撤并、出差在外、無(wú)法及時(shí)趕回，客觀原因失去聯(lián)絡(luò)無(wú)法聯(lián)絡(luò)，交通工具不變或者沒(méi)有交通工具等等，都可能導(dǎo)致無(wú)法隨時(shí)承受事故調(diào)查組的詢(xún)問(wèn)。條例規(guī)定的“擅離任守”該如何理解，假如沒(méi)有主觀上的成心，是否應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為擅離任守？誰(shuí)有權(quán)認(rèn)定擅離任守？這些需要明確規(guī)定，才有利于操作。 三、其他問(wèn)題 〔一〕事故報(bào)告的內(nèi)容有待于進(jìn)一步的細(xì)化 1.事

17、故發(fā)生單位概況 事故單位的名稱(chēng)、證照登記編號(hào)、法定代表人或者負(fù)責(zé)人姓名及其身份證號(hào)、聯(lián)絡(luò) 、單位成立時(shí)間、辦公地點(diǎn)或者住址、經(jīng)營(yíng)范圍、主管機(jī)關(guān)等等。 2.事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及事故現(xiàn)場(chǎng)情況及事故的簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò) 時(shí)間上統(tǒng)一以公元時(shí)間、24時(shí)制。地點(diǎn)上明確到省、市、縣〔區(qū)〕、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)、街道〕、村〔居委會(huì)〕、門(mén)牌號(hào)〔當(dāng)?shù)氐摹巴撩Q(chēng)”。當(dāng)?shù)氐慕煌顩r，事故現(xiàn)場(chǎng)的描繪從上到下，從左到右，從前到后，點(diǎn)線(xiàn)、條塊結(jié)合等等。 3.事故已經(jīng)造成或者可能造成的傷亡人數(shù)〔包括下落不明的人數(shù)〕和初步估計(jì)的直接經(jīng)濟(jì)損失 上崗前或者事故發(fā)生前的現(xiàn)場(chǎng)人數(shù)清點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)，事故發(fā)生后的人數(shù)清點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)。可以從勞動(dòng)防

18、護(hù)用品領(lǐng)用情況、核對(duì)交接班對(duì)照表等方面推算事故現(xiàn)場(chǎng)的人數(shù)。損失方面重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)成品半成品原材料、商品存貨及其他物件損失情況。 4.已經(jīng)采取的措施 事故上報(bào)情況，現(xiàn)場(chǎng)施救情況，現(xiàn)場(chǎng)指揮情況，是否啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，現(xiàn)場(chǎng)交統(tǒng)統(tǒng)訊情況，各職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合情況。現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法解決需要支援情況，比方：存在哪些未能自行克制的主要問(wèn)題，對(duì)財(cái)產(chǎn)如何保護(hù)，對(duì)人身采取那些保護(hù)措施。 6.其他應(yīng)當(dāng)報(bào)告的情況。 7.對(duì)報(bào)告中陳述的事實(shí)應(yīng)當(dāng)提供、隨附有關(guān)證據(jù)。 〔二〕公安機(jī)關(guān)的追捕歸案才能 條例第十七條規(guī)定，事故發(fā)生地公安機(jī)關(guān)根據(jù)事故的情況，對(duì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹?，采取?qiáng)迫措施和偵查措施。逃匿的，公安機(jī)

19、關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速追捕歸案。 公安機(jī)關(guān)的偵查緝捕才能不容置疑，也是其業(yè)務(wù)之重點(diǎn)。但筆者還是有些疑慮，對(duì)公安機(jī)關(guān)提出高要求的出發(fā)點(diǎn)是好的，但要求公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”、“迅速”、“追捕歸案”可能要考慮現(xiàn)實(shí)。前階段有些地方提出“命案必破”，結(jié)果是否所有的“命案”都已“偵破”，即便把一個(gè)地方的所有警力都都投入命案的偵破工作，想要“命案必破”也很難。從公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有人員素質(zhì)、設(shè)施裝備、其他裝備等主客觀條件來(lái)分析^p ，能保證依法立案，并采取積極的強(qiáng)迫措施加以偵破已經(jīng)是很高的要求了。有些不是主觀上想讓其歸案就能歸案的，不僅我們國(guó)家目前做不到，就西方最興旺的國(guó)家也無(wú)法辦到?！肮矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速追捕

20、歸案”在現(xiàn)實(shí)生活中是根本做不到的，而且不僅是現(xiàn)階段做不到，將來(lái)也做不到，除非人類(lèi)已經(jīng)建立完美的共產(chǎn)社會(huì)制度，已經(jīng)不存在任何社會(huì)矛盾。 〔三〕國(guó)務(wù)院組織事故調(diào)查組調(diào)查事故 條例第十九條第一款規(guī)定，特別重大事故由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院受權(quán)有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查。 可以看出，國(guó)務(wù)院組織事故調(diào)查的形式主要有二種，第一種是國(guó)務(wù)院直接牽頭組織形成的調(diào)查組，第二種是經(jīng)國(guó)務(wù)院“受權(quán)”的部門(mén)牽頭組織形成的調(diào)查組。這種“受權(quán)”是否需要通過(guò)行政法規(guī)立法的形式予以確定還是通過(guò)發(fā)布國(guó)務(wù)院決定的形式予以確定，目前尚不清楚。假如是以行政法規(guī)立法形式確立，那么，假如沒(méi)有法定事由并按照法定程序，被“受權(quán)”的部門(mén)對(duì)

21、此類(lèi)特別重大事故均有權(quán)直接代表國(guó)務(wù)院組織事故調(diào)查組對(duì)事故進(jìn)展調(diào)查，因?yàn)檫@種“受權(quán)”具有顯著的“獨(dú)占性”、“排他性”。 〔四〕地方政府組織事故調(diào)查組調(diào)查事故 條例第十九條第二款規(guī)定，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查。省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查，也可以受權(quán)或者委托有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查。 司法理論中，“受權(quán)”與“委托”通常都是合并使用，“委托”應(yīng)當(dāng)辦理“受權(quán)委托書(shū)”，委托的核心是受權(quán)，沒(méi)有受權(quán)的委托是空洞的，委托是形式，受權(quán)是內(nèi)容，不宜將受權(quán)和委托人為地分開(kāi)使用。

22、此外，地方政府無(wú)權(quán)“創(chuàng)設(shè)”進(jìn)展“受權(quán)性”立法。在同一條例作出“省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府也可以受權(quán)或者委托有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查”、“國(guó)務(wù)院受權(quán)有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)展調(diào)查”等二種不同的規(guī)定，不難看出這二者之間應(yīng)當(dāng)存在較大區(qū)別。相對(duì)前款規(guī)定的“受權(quán)”，筆者認(rèn)為，條例規(guī)定的“委托”應(yīng)當(dāng)理解成單項(xiàng)委托，即承受委托的部門(mén)自承受委托之日起至事故調(diào)查完畢形成事故調(diào)查報(bào)告之日止，這期間有權(quán)以委托人的名義組織事故調(diào)查組對(duì)事故進(jìn)展調(diào)查。對(duì)于其他事故，未經(jīng)委托人委托，該部門(mén)沒(méi)有調(diào)查權(quán)，不能當(dāng)然的獲得合法的調(diào)查資格。條例對(duì)如何辦理和執(zhí)行受權(quán)委托也沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。 〔五〕行政執(zhí)法活

23、動(dòng)具有明顯的“地域性”，不得跨越行政區(qū)域進(jìn)展行政執(zhí)法活動(dòng)〔法律有特別規(guī)定的除外，如公安機(jī)關(guān)刑事偵察活動(dòng)〕 條例第二十一條規(guī)定，特別重大事故以下等級(jí)事故，事故發(fā)生地與事故發(fā)生單位不在同一個(gè)縣級(jí)以上〔“以上”二字應(yīng)當(dāng)刪除〕行政區(qū)域的，由事故發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查，事故發(fā)生單位所在地人民政府應(yīng)當(dāng)派人參加。 事故調(diào)查的屬地原那么無(wú)可爭(zhēng)議，也符合我國(guó)目前的行政管轄的根本原那么，即由行為發(fā)生地管轄為主。條例規(guī)定“事故發(fā)生單位所在地人民政府應(yīng)當(dāng)派人參加”，其參加的地位？作用？是否作為事故調(diào)查組成員，履行事故調(diào)查組成員的職責(zé)？假如履行職責(zé)，意味著跨行政區(qū)域進(jìn)展行政執(zhí)法，這將涉嫌違憲。另外，事故發(fā)生單位

24、所在地人民政府如何得知發(fā)惹事故？誰(shuí)負(fù)有義務(wù)、負(fù)有責(zé)任通知、報(bào)告“事故發(fā)生單位所在地人民政府”？這些問(wèn)題，條例沒(méi)有解決，理論中是很難操作的。 〔六〕建議建立事故調(diào)查組人員的回避制度 事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)是指參員事故調(diào)查的各成員單位，不是指?jìng)€(gè)人。條例第二十三條規(guī)定事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)與所調(diào)查的事故沒(méi)有直接利害關(guān)系似有不妥，應(yīng)當(dāng)是調(diào)查組人員應(yīng)當(dāng)與事故沒(méi)有直接利害關(guān)系。筆者認(rèn)為，在對(duì)消費(fèi)平安事故調(diào)查中應(yīng)當(dāng)引入或者建立回避制度。 〔七〕條例第二十九條規(guī)定，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)自事故發(fā)生之日起60日內(nèi)提交事故調(diào)查報(bào)告；特殊情況下，經(jīng)負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府批準(zhǔn)，提交事故調(diào)查報(bào)告的期限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不超過(guò)60日 事故調(diào)查組的組成方式已經(jīng)有所規(guī)定，但是，事故調(diào)查組何時(shí)成立？何時(shí)進(jìn)入事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)展調(diào)查，沒(méi)有明文規(guī)定？事故施救過(guò)程中是否就可以組織調(diào)查？適宜否？假如事故調(diào)查組進(jìn)入事故發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間太晚，可以按照規(guī)定時(shí)限完成事故調(diào)查嗎？完不成的話(huà)，該承當(dāng)什么責(zé)任？承當(dāng)什么責(zé)任？ 第 15 頁(yè) 共 15 頁(yè)