現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制-內(nèi)部控制怎么做（DOC 53頁）

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1、現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制-內(nèi)部控制怎么做? 內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段。不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，對于防范舞弊，減少損失，提高資本的獲利能力具有積極的意義。筆者對內(nèi)部控制制度的相關問題進行了思考，現(xiàn)成拙作，求教同仁。 　　一、內(nèi)部控制必須逾越的幾個難點 　　一項好的內(nèi)控制度，應該達到以下標準。其一，控制觸角涉及企業(yè)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)和各個方面，沒有留下控制死角。也即企業(yè)的各項經(jīng)營管理活動均納入了內(nèi)部控制范圍。其二，事權劃分明確具體，具有很強的操作性。也即內(nèi)控制度作為一種制度要能真正成為企業(yè)管理者的行為規(guī)范，操作方便。其三，控制程序規(guī)范，過程控制受到特別的重視。也即內(nèi)部控制要

2、形成科學的機制，尤其是要把對經(jīng)營管理過程的控制放在突出的地位，通過控制，防患于未然。其四，有良好的控制效果，內(nèi)部控制的功能可得到有效發(fā)揮。 　　從目前企業(yè)內(nèi)控制度實踐操作看，實施有效的內(nèi)部控制，必須研究和解決工作難點，具體地講，就是解決“四個如何”。 　　第一，如何把握授權的度。量變到質變，是事物變化的一般規(guī)律。在這里“量”上的度起決定作用，當量的變化到了極限時，必然引起質的變化。內(nèi)控制度的量度界定也就成為實踐中的一個難點。企業(yè)經(jīng)營管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，保證這個系統(tǒng)的正常運行，合理授權是必然的。對于企業(yè)法人代表，既要保證其經(jīng)營決策的獨立性和權威性，又要保證其經(jīng)濟行為的效益性和廉潔性

3、，權力的量度界定是關鍵一環(huán)。當今社會大凡出現(xiàn)重大舞弊經(jīng)濟案件的企業(yè)，基本上均是授權不當引起的，是權力過大，且控制不力的惡果。一個方面，授權無“度”，直接制約內(nèi)控制度效能的發(fā)揮，在巨大的權力面前，政策法律尚且相形見絀，何況一個內(nèi)控制度，舞弊必然產(chǎn)生；另一方面，對內(nèi)控制度執(zhí)行人員的授權也有“度”的學問，對不同的控制環(huán)節(jié)要有不同授權，才能使內(nèi)控制度有效運行，不然容易產(chǎn)生新的舞弊土壤。不管哪個環(huán)節(jié)，在具體授權時，應以既能保證經(jīng)營決策有效運作，管理制度有效貫徹，又能保證權力制衡得到落實。 　　第二，如何提高被控對象的受控度。有效的內(nèi)控制度，是對企業(yè)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和從事經(jīng)營管理活動的所有個人實施全方位

4、控制。這里就存在一個控制與反控制的問題。社會實踐告訴我們，控制與反控制的矛盾在任何地區(qū)、任何時候都存在，尤其是在中國這個受幾千年封建思想影響的國度里，矛盾尤為突出。因為不少企業(yè)內(nèi)控制度形同虛設，舞弊行為時有發(fā)生，所以提高被控對象的受控度就必然成為內(nèi)控制度實施中的難點。一般而言，內(nèi)部控制的對象是指企業(yè)的權力操縱者，是對權利操縱者的權利約束，也是對權利操縱者之間的權利制衡。這種獨特的控制對象決定了提高受控度的艱巨性。就筆者的實踐而言，提高被控對象的受控度關鍵有兩點：一點是內(nèi)控制度的科學性，另一點是主要決策者的受控程度。 　　第三，如何提升規(guī)范控制程度。提起內(nèi)控制度，人們往往想起出納人員管錢不管

5、賬，管支票不管印鑒，管報銷不管稽核等。其實內(nèi)控制度內(nèi)容極為豐富，涉及到企業(yè)經(jīng)營管理的所有方面和所有環(huán)節(jié)。對于一個復雜系統(tǒng)工程的控制，不能靠人治，也不能靠簡單的出納控制、財務管理來實現(xiàn)目的，而是靠一套科學規(guī)范的內(nèi)控制度，用制度來規(guī)范管理的行為，讓管理者在從事經(jīng)營管理活動中，知道干什幺、怎幺干，按照規(guī)定的程序來完成工作任務，接受規(guī)定的控制管理。這里的重點，是對企業(yè)不同的經(jīng)營管理活動制定出“怎幺干”的標準。完成這個任務，要有豐富的知識、超前的意識、廣闊的視野和扎實的作風。這無疑又是一個難點。 　　第四，如何提高控制人員的熟練程度。企業(yè)內(nèi)控制度的中心是財務會計控制，承擔內(nèi)控職責的主要是會計人員。因

6、此，財務會計人員要真正能擔當內(nèi)部控制的重任，更新知識，提高操作能力就顯得刻不容緩。如上所述，科學的內(nèi)控制度，是對企業(yè)經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)控的制度，它大大突破了財務會計的工作范疇，大大超過了財務會計的知識領域，是投資、金融、市場、營銷、法律、材料、信息、機械、生產(chǎn)等多方面知識的融合；沒有相應的知識支持，內(nèi)部控制不可能完全到位。同時內(nèi)部控制主要是做人的工作，矯正人的行為，需要有相應的組織、指揮和協(xié)調工作能力，培養(yǎng)大批這樣的“全才”，顯然需要很長的過程。 　　二、對企業(yè)內(nèi)控制度的理性思考 　　思考之一：控與被控，需要永遠協(xié)調的一對矛盾?？厥且?guī)范，控是約束，控是對舞弊的否定，是對

7、損失的扼制。市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)需要內(nèi)部控制，呼喚內(nèi)部控制，這是主流，這是規(guī)律。越是優(yōu)秀的企業(yè)，規(guī)范管理越有無形的作用。企業(yè)經(jīng)營好比一湖清水，管理規(guī)范好比千里長堤，水從堤轉，才能因而得福：如果大堤本身千瘡百孔，水就會破堤而出，為禍一方。軍中無法，等于自敗，企業(yè)無規(guī)，等于自亂。內(nèi)部控制對于保護企業(yè)意義非同小可。但控制畢竟是對人而言的，是對人行為的約束，對人權利的限制，矛盾永遠存在，協(xié)調控制與被控制之間的矛盾事關內(nèi)部制度的成敗。什幺時候控制與被控制的矛盾協(xié)調得好，企業(yè)經(jīng)營就穩(wěn)定，企業(yè)效益增長就快，這是筆者在會計管理實踐中總結出來的。協(xié)調控與被控的關系，一要把握重點，描準主要目標，有針對性地工作；二

8、要善于抓住戰(zhàn)機，善于捕捉企業(yè)經(jīng)營管理中的信息，以事實為先導，力爭起到事半功倍的作用；三要把自己主動置于受控制的地位，把握自己的行為；四要根據(jù)變化了的情況不斷調整內(nèi)部控制的思路，使內(nèi)部控制與企業(yè)經(jīng)營變化相適應。 　　思考之二：控面與控點是值得研究的課題。嚴謹?shù)膬?nèi)控制度，不僅對企業(yè)經(jīng)營管理的各個方面實行全方位的有效控制，把企業(yè)的各項經(jīng)濟活動全面置于經(jīng)濟監(jiān)控之中，而且得對企業(yè)經(jīng)營管理的重要方面和重要環(huán)節(jié)實行重點控制。面的控制與點的控制有機結合，內(nèi)部控制才能發(fā)揮良好的效益。那幺，在實施企業(yè)內(nèi)部控制時，如何找到控制點，通過點的控制起到牽一發(fā)而動全身的作用，是需要認真對待的問題。根據(jù)筆者長期實踐的體會

9、，企業(yè)內(nèi)部控制的點應該在三個位置上：一是資金。對企業(yè)資金籌資、調度、使用、分配等實行嚴格控制，防止資金進入體外循環(huán)。二是成本費用。對企業(yè)的各項成本費用支出實施嚴格的監(jiān)管，防止出現(xiàn)舞弊行為。三是權力使用。對企業(yè)各經(jīng)營環(huán)節(jié)經(jīng)濟活動操作者的權力實施有效監(jiān)控，防止權力濫用，造成經(jīng)濟損失。 　　思考之三：控制與創(chuàng)新是相依相伴的兩種手段。實施內(nèi)部控制是為了保證企業(yè)經(jīng)營健康發(fā)展，絕不能讓內(nèi)部控制成為阻礙企業(yè)進步的障礙。在一定的意義上講，控制是為企業(yè)經(jīng)營導航，控制自身沒有資本增值的功能，而保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活力的源泉是技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。只有不斷創(chuàng)新，企業(yè)才能不斷適應市場變化，生產(chǎn)經(jīng)營才有足夠的動

10、力。這就告訴我們，保持企業(yè)發(fā)展不僅要實施內(nèi)部控制，更重要的是促進企業(yè)創(chuàng)新。有活力的內(nèi)部控制制度應是推動企業(yè)創(chuàng)新的制度，對企業(yè)創(chuàng)新工程給予足夠的支持，在支持中對創(chuàng)新過程實施控制，防止在企業(yè)創(chuàng)新過程中產(chǎn)生舞弊行為，或者打著創(chuàng)新的旗號行舞弊之實。只有把控制和創(chuàng)新兩種手段都運用好，企業(yè)才會不斷發(fā)展壯大。 II : 內(nèi)部控制框架的構建 　　 建立和完善公司內(nèi)部控制制度是當前國企改革的重頭戲，國內(nèi)各界人士都在深入思考和償試著實踐這一重大改革措施，但是到目前為止，人們對內(nèi)部控制的認識還遠未取得共識，盡管政府有關部門正在制定相應的規(guī)則，我們認為有些重大的問題還有深入討論

11、的必要，本文擬就此發(fā)表一些看法。 　　 　　 一、內(nèi)部控制理論的嬗變及其對我們的啟示 　　 如何認識內(nèi)部控制及其與會計控制(含財務控制)的關系，它的游戲規(guī)則應由誰來制定，這是我們研究內(nèi)部控制框架首先應當弄清楚的問題。我們認為，解決這個問題先要分析一下西方發(fā)達國家的情況。據(jù)我們所知，內(nèi)部控制的思想產(chǎn)生于18世紀產(chǎn)業(yè)革命以后，它是企業(yè)大規(guī)模化和資本大眾化的結果。到20世紀初，隨著股份公司規(guī)模日益擴大，所有權與經(jīng)營權進一步分離，實踐中逐步出現(xiàn)了一些組織、調節(jié)、制約和監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營活動的方法，為了糾錯查弊，有些企業(yè)建立了簡單的內(nèi)部控制制度。最早涉及內(nèi)部控制的職業(yè)文獻是1929年美國注冊

12、會計師協(xié)會和聯(lián)邦儲備委員會(RB)修訂發(fā)布的《會計報表的驗證》(Verification of Financial Statements)，而最早定義內(nèi)部控制的是1936年發(fā)布的《獨立公共會計師對會計報表的審查》(Examination of Financial Statements by Independent Public Accountants)，該文件將內(nèi)部控制定義為“為了保護公司現(xiàn)金和其它資產(chǎn)的安全、檢查賬簿記錄準確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！?949年美國注冊會計師協(xié)會將內(nèi)部控制定義為：“所謂內(nèi)部控制即是企業(yè)為了保證財產(chǎn)的安全完整，檢查會計資料的準確性和可靠性，提高企業(yè)的

13、經(jīng)營效率以及促進企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設計的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應的一切方法和措施。”50年代以后，世界市場競爭的加劇，促使內(nèi)部控制擴大到企業(yè)內(nèi)部各個領域，其內(nèi)容也愈加豐富。1963年美國審計程序委員會在其發(fā)布的"審計程序第23號文件中，對內(nèi)部控制的定義作了進一步的說明，并首次將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。美國管理會計師協(xié)會1994年《內(nèi)部控制結構》將內(nèi)部控制定義為：“內(nèi)部控制是這樣一個整體系統(tǒng)，由管理者建立的、旨在以一種有序的和有效的方式進行公司的業(yè)務，確保其與管理政策和規(guī)章的一致，保護資產(chǎn)，盡量確保記錄的完整性和正確性?！? 　　 COSO委員會(Comm

14、ittee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)1992年提出并于1994年修改的《內(nèi)部控制——整體框架》中對內(nèi)部控制作了如下的描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其它員工實施的，為營運的效率效果、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。對內(nèi)部控制發(fā)展進程的簡單回顧，我們不難看出： 　　 　　 1． 保證資產(chǎn)安全和會計信息真實是內(nèi)部控制發(fā)展的主線 　　 　內(nèi)部控制理論在兩個世紀中得到不斷豐富和發(fā)展，經(jīng)歷了由簡單到復雜、由不完整到完整的過程，進入80年代以來，企業(yè)中逐漸形成

15、了一套以相互制約、相互牽制和相互協(xié)調為指導思想的內(nèi)部控制制度。從內(nèi)部控制理論的發(fā)展進程看，內(nèi)部控制與會計有著天然的血緣關系。早期的內(nèi)部控制思想是以賬簿之間的核對、賬簿記錄與財產(chǎn)的一致性以及會計報表數(shù)據(jù)可靠性為其核心內(nèi)容?！皶嬒到y(tǒng)建立在內(nèi)部控制程序基礎之上從而保證會計數(shù)據(jù)的可靠性。另一方面，內(nèi)部控制程序利用會計數(shù)據(jù)保證資產(chǎn)的安全、監(jiān)督各部分的業(yè)務?！眱?nèi)部控制制度被運用于審計也是出于保證會計信息真實性之目的。企業(yè)規(guī)模的擴大和企業(yè)結構的復雜迫使注冊會計師尋找既保證審計質量又降低審計成本的辦法，在這個過程中，注冊會計師認識到了抽樣審計可以與內(nèi)部控制制度結合起來，從而使審計方式逐漸演進成以評審內(nèi)部控制

16、制度為著入點，審計也從傳統(tǒng)的審計階段進入到現(xiàn)代審計階段。在美國，“對內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性作出報告盡管并不是強制性的，但是，上市公司的管理部門有時也對此作出報告。這樣作的目的在于增強其企業(yè)報告(特別是財務報告)的可信度，并且公開解釋會計責任的履行情況。”內(nèi)部控制管理報告到目前雖無統(tǒng)一的格式和內(nèi)容，但以下內(nèi)容是必須包括其中的:內(nèi)部控制機制的構成;內(nèi)部審計、獨立審計以及審計委員會的角色;獨特的內(nèi)部控制程序。 　　 　　 2．內(nèi)部控制目標呈多元化趨勢 　　 從內(nèi)部控制的目標和內(nèi)容的演進進程看，現(xiàn)代企業(yè)制度下的內(nèi)部控制已不是傳統(tǒng)的查弊和糾錯，而是涉及到企業(yè)的各個方面，成為公司控制權結構

17、的具體體現(xiàn)，此點與企業(yè)組織形式的演化及治理機構的發(fā)展相一致。在獨資企業(yè)中，不存在現(xiàn)代意義上的內(nèi)部控制制度，只有為保護業(yè)主資產(chǎn)安全面設置的內(nèi)部牽制措施。在合伙制企業(yè)，雖然剩余索取權和控制權也是合一的，有限責任公司和股份有限公司從理論上講也可以做到剩余索取權和控制權的統(tǒng)一，但這里的“一”指的是由若干名合伙人或股東構成的整體而非個人，因而存在著共有產(chǎn)權問題。公司制企業(yè)出現(xiàn)后，剩余索取權與控制權在一定程度上產(chǎn)生了分離，隨之產(chǎn)生了代理問題和搭便車現(xiàn)象，內(nèi)部控制由此而生，但其職能僅表現(xiàn)為保護資產(chǎn)和查弊糾錯。十九世紀末至二十世紀三十年代，美國經(jīng)歷了二次兼并浪潮。通過兼并，公司規(guī)模不斷擴大，股權進一步分散，所

18、有權與經(jīng)營權高度分離以及管理階層的形成，公司治理結構提上人們的議事日程。在現(xiàn)代公司制下，以保護資產(chǎn)和查弊糾錯為內(nèi)容的內(nèi)部控制顯然不能滿足需要，以更新內(nèi)部控制結構為主體的內(nèi)部控制機制應運而生，這種內(nèi)部控制制度，其職責不僅包括保證財產(chǎn)的安全完整，檢查會計資料的準確、可靠，還將促進企業(yè)貫徹經(jīng)營方針以及提高經(jīng)營效率納 　　入其中。這是公司治理結構對內(nèi)部控制提出的要求。關于內(nèi)部控制結構的目標及內(nèi)容構成，美國注冊會計師DavidM·Willis和SusanS·Ligh此兩位博士最近在《內(nèi)部控制管理報告》中進行了實證研究，從中不難看出內(nèi)部控制結構的最新發(fā)展。他們對General Electric等78

19、家公司進行了調查，結果如下表所示： 　　內(nèi)部控制的目標及內(nèi)容構成比例 　　目標 驗證財務報告的可靠性 　87% 　　保護資產(chǎn)安全 81% 　　促使業(yè)務運營與管理政策的一致性　54% 　　提升道德品行 51% 　　內(nèi)容構成 內(nèi)部審計 　78% 　　政策及程序維護 63% 　　可靠員工的選拔與培養(yǎng) 　43% 　　職責分離 　42% 　　道德規(guī)范與行為準則 48% 　　 　　上述調查結果顯示:作為公司治理中控制權合約安排的內(nèi)部控制無論在目標上還是在內(nèi)容構成上都遠遠超出了傳統(tǒng)的內(nèi)部控制制度；“人本主義”作為構建內(nèi)部控制機制的信條已

20、越來越多地被企業(yè)接受，道德品行并不單純只是內(nèi)部控制的環(huán)境因素，它也日益成為內(nèi)部控制結構的有機組成部分。 　　 　　 3．會計控制(含財務控制)是企業(yè)內(nèi)部控制的核心 　　 最初的內(nèi)部控制實際上就是會計控制，正如R·H，蒙哥利馬在1912年出版的《審計——理論與實踐》中指出的那樣，所謂內(nèi)部控制是指一個人不能完全支配賬戶，另一個人也不能獨立的加以控制的制度。自從二十世紀六十年代內(nèi)部控制被分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制后，內(nèi)部會計控制指與會計工作和會計信息直接有關的控制。當時意義上的會計控制的目的是保護資產(chǎn)的安全和會計信息的真實，隨著內(nèi)部控制目標的多元化，會計控制涉及到企業(yè)資金運作的

21、效率和效益?！皶嬁刂剖侵竿ㄟ^會計工作和利用會計信息對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所進行的指揮、調節(jié)、約束和促進等活動，以使企業(yè)實現(xiàn)效益最大化的目標。”在市場經(jīng)濟環(huán)境下，通過資金籌集和運作謀求效益的最大化永遠是企業(yè)管理的主旋律，正因為如此，盡管內(nèi)部控制的目標呈多元化趨勢，會計控制在內(nèi)部控制系統(tǒng)中的核心地位始終未動搖。從企業(yè)實踐看，內(nèi)部控制制度建設過程中正是圍繞會計控制這一核心來抓的：從保證資產(chǎn)安全和信息真實著手做好基礎工作，在此基礎上采用預算管理、內(nèi)部審計等控制措施保證管理的科學性和經(jīng)營目標的實現(xiàn)。 　　 　　 上述種種給我們的啟示是：內(nèi)部控制的發(fā)展經(jīng)歷了豐富多彩的歷程，維護資源的安全、保證信

22、息可靠、提高經(jīng)營的效率和效益構成內(nèi)部控制的基本目標，會計控制(含財務控制)始終是內(nèi)部控制的核心。 　　 　　 二、內(nèi)部控制框架與公司治理的關系 　　 現(xiàn)代企業(yè)的規(guī)模、技術含量、市場競爭帶來的機遇與風險、確立發(fā)展戰(zhàn)略的重要性、內(nèi)部資源配置的效率等問題是傳統(tǒng)業(yè)主式企業(yè)沒有碰到過的?，F(xiàn)代企業(yè)的運行造就了職業(yè)的管理者階層和管理者市場，出現(xiàn)了所有權與管理權的徹底分離，這一分離體現(xiàn)了這樣一個契約控制權的授權過程——作為所有者的股東，除保留諸如通過投票選擇董事與審計師、兼并和發(fā)行新股等剩余控制權外，將本應由他們擁有的契約控制權絕大部分授予了董事會，而董事會則保留了聘用和解雇首席行政官(CE

23、O)、重大投資、兼并和收購等戰(zhàn)略性的“決策控制權”外，將日常生產(chǎn)；銷售、雇傭等“決策管理權”授予了公司經(jīng)理階層。公司治理機制是股東、董事會、總經(jīng)理之間的責、權、利安排和相互制衡的機制。但是，職業(yè)管理者取代業(yè)主控制企業(yè)的經(jīng)營又產(chǎn)生了“代理人”問題。從經(jīng)濟學的理性假設出發(fā)，委托人和代理人具有不同的目標函數(shù)。代理人具有道德風險，規(guī)避和搭便車等行為。公司治理所要解決的問題是通過契約關系的制度安排來確保委托人的權益不被侵害。從這個意義上講，公司治理結構是一組規(guī)范與法人財產(chǎn)相關各方的責、權、利的制度安排，其中包括股東、董事會、管理者和工人，或者說它是法人財產(chǎn)制度的組織結構形態(tài)。這一制度安排或組織結構形態(tài)的

24、內(nèi)在邏輯是通過制衡來實現(xiàn)對管理者的約束與激勵，以最大限度地滿足股東和相關利益者(stock holders and stake holders)的權益。 　　 　　 1999年，世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)制定的《公司治理原則》中給“公司治理”作了如下的描述：“公司治理是一種據(jù)以對工商業(yè)公司進行管理和控制的體系。公司治理明確規(guī)定公司各個參與者的責任和權利分布，諸如董事會、經(jīng)理層、股東和其它利害相關者，并且清楚地說明決策公司事務時所應遵循的規(guī)則和程序。同時，它還提供一種結構，使之用以設置公司目標，也提供了達到這些目標和監(jiān)控運營的手段?！本推髽I(yè)角度而言，公司治理機制輻射兩方面內(nèi)容

25、:一是企業(yè)與股東及其它利益相關者之間的責權利分配，在這一層次中，股東要授權給管理當局管理企業(yè)、采取措施保證管理當局從股東利益出發(fā)管理企業(yè)、能夠獲取足夠的信息判斷股東期望是否能真正得到實現(xiàn)并在管理當局損害股東權益時有權采取必要的行動；二是企業(yè)董事會及高級管理層為履行對股東的承諾、承擔自己應有職責所形成的責權利在內(nèi)部各部門及有關人員之間的責權利分配，有些學者將其稱為狹義的公司治理。 　　 　　內(nèi)部控制作為由管理當局為履行諸管理目標而建立的一系列規(guī)則、政策和組織實施程序，與公司治理及公司管理是密不可分的。內(nèi)部控制框架與公司治理機制的關系是內(nèi)部管理監(jiān)控系統(tǒng)與制度環(huán)境的關系。在我國，內(nèi)部控制

26、外延的拓寬正是由公司治理機制變化所致。在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)營管理人員缺乏自主權及會計人員的國家工作人員身份決定著內(nèi)部控制的目的在于保證會計信息的真實性和國有資產(chǎn)的安全性。在現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理機制下，公司作為自負盈虧、自我完善、自我發(fā)展、自我消亡的經(jīng)濟組織，以管理監(jiān)控為已任的內(nèi)部控制的目的必須要拓展到保證公司政策的貫徹和公司管理目標的實現(xiàn)上。內(nèi)部控制框架在公司制度安排中擔任內(nèi)部管理監(jiān)控的角色，成為公司管理中不可缺少的部分。在公司治理機制框架中，內(nèi)部控制的輻射面如圖l。 　　 監(jiān)事會 　　 　　股東大會 董事會 總經(jīng)理 各生產(chǎn)經(jīng)營部門及職能部門 　　 圖1 　　

27、 　　 按照貝利和米恩斯的“控制權與所有權分離”的命題以及“管理者主導企業(yè)”假說，由于公司制企業(yè)中所有權的廣泛分散，企業(yè)的控制權轉移到管理者手中，而企業(yè)的中小所有者已被貶到僅是資金提供者的地位。在這種情況下，良好的內(nèi)部控制框架是公司法人主體正確處理各利益相關者關系、實現(xiàn)公司治理目標的重要保證。 　　 　　 三、采取雙管齊下和分兩步走的戰(zhàn)略建立內(nèi)都控制框架 　　 按照COSO委員會的報告，內(nèi)部控制框架由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通、監(jiān)督五部分構成。上述框架是內(nèi)部控制的理想框架。就我國目前企業(yè)管理的現(xiàn)狀看，建立和完善內(nèi)部控制申一步到位地完全達到這一框架的要求是不太可

28、能的。因此，我們應該抓住關鍵因素，有步驟、分重點地構建內(nèi)部控制體系。 　　 　　 內(nèi)部控制目標盡管呈多元化趨勢，但概括起來主要涉及以下兩點：一是合規(guī)經(jīng)營，具體而言，就是保證企業(yè)依法組織經(jīng)營活動，保證會計信息真實可靠、確保財產(chǎn)安全；二是效益性，即保證企業(yè)管理政策的貫徹實施和效益目標的實現(xiàn)。從上述對內(nèi)部控制目標的歸納不難看出，內(nèi)部控制體系的建設不只是企業(yè)自身的事情，它有著廣泛的社會性。采取宏觀監(jiān)控措施迫使企業(yè)合規(guī)經(jīng)營是政府宏觀管理的重要職能，從這個角度看，政府必須將內(nèi)部控制制度建設作為一項十分重要的工作來抓。事實上，我國《會計法》已對企業(yè)內(nèi)部控制制度的相關內(nèi)容做出了規(guī)定，國務院轉發(fā)國家

29、經(jīng)貿(mào)委的《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范》對法人治理結構、成本核算和成本管理、資金管理和財務會計報告管理等內(nèi)部控制制度的有關內(nèi)容都提出了規(guī)范性要求。在構建內(nèi)部控制體系中，我們應該雙管齊下，采取政府宏觀指導和企業(yè)自身逐步完善相結合的戰(zhàn)略：在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎上，政府有關部門應頒布企業(yè)內(nèi)部控制框架構建的基本要求和一般標準，并就貨幣資金管理、采購與銷售等企業(yè)基本業(yè)務的內(nèi)部控制做出統(tǒng)一的規(guī)定，作為企業(yè)制定內(nèi)部控制措施的依據(jù)；各企業(yè)以統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范為指導，根據(jù)自身的經(jīng)營規(guī)模和特點建立內(nèi)部控制框架，并制定具體的 　　控制程序和措施。 　　 　　 企業(yè)在構建內(nèi)部控制

30、體系中，應采取分步走的策略：對于會計核算混亂、管理基礎工作薄弱的企業(yè)，應該從定崗定員、明確崗位職責、完善內(nèi)部牽制制度著手，按照合規(guī)經(jīng)營的要求建立內(nèi)部控制制度，做到財產(chǎn)管理制度健全、會計信息真實；在此基礎上，逐步按效益性要求建立內(nèi)部控制框架。內(nèi)部牽制、班組(柜組)核算、責任中心管理、預算管理等基礎工作做得較好的企業(yè)可以直接按效益性要求構建內(nèi)部控制框架。 　　 　　 四、內(nèi)部控制框架構建中的關鍵因素 　　 1·健全管理機構，厘清管理權責 　　 一般而言，內(nèi)部控制的建設體現(xiàn)在兩個方面：一是健全的機構，這是內(nèi)部控制機制產(chǎn)生作用的硬件要素；二是各內(nèi)部機構間、各經(jīng)辦人員間的科學分工

31、與牽制，這是內(nèi)部控制機制產(chǎn)生作用的軟件要素。公司制企業(yè)中股東大會(權力機構，、董事會(決策機構)、監(jiān)事會(監(jiān)督機構)、總經(jīng)理層(日常管理機構，這四個法定剛性機構為內(nèi)部控制機構的建立、職責分工與制約提供了基本的組織框架，但內(nèi)部控制機制的運作還必須在這一組織框架下設立滿足企業(yè)監(jiān)控需要的職能機構。目前必須解決兩個問題：(1)設立管理控制機構。例如，目前有些上市公司中依據(jù)自身經(jīng)營特點設立了審計委員會、價格委員會、報酬委員會等就是完善內(nèi)部控制機制的有益償試。機構設置因單位的經(jīng)營特點和經(jīng)營規(guī)模而異，很難找到一個通用模式，比如設立價格委員會的企業(yè)大都是規(guī)模很大、采用集中采購方式且采購價格變動較大的企業(yè)，這些

32、企業(yè)設立價格委員會能夠有效加強采購環(huán)節(jié)的價格監(jiān)督與控制。再比如，對于規(guī)模很大、技術含量很高、高知人員云集的企業(yè)，通過設立報酬委員會進行管理層持股及股票期權問題的研究，能夠提高報酬計劃的科學性、加強報酬計劃執(zhí)行中透明度和監(jiān)控力度。(2)推行職務不兼容制度，杜絕高層管理人員交叉任職。交叉任職主要體現(xiàn)在董事長和總經(jīng)理為一人，董事會和總經(jīng)理班子人員重迭。在上市公司中，這一問題雖有了較大的改變，但從公司制企業(yè)的總體上看，仍普遍存在。這種交叉任職的后果是董事會與總經(jīng)理班子之間權責不清、制衡力度銳減。關鍵人大權獨攬，一人具有幾乎無所不管的控制權，且常常集控制權、執(zhí)行權和監(jiān)督權于一身，并有較大的任意性。交叉任

33、職違背了內(nèi)部控制的基本假設，必然帶來權責含糊，易開造成辦事程序由一個人操縱的現(xiàn)象出現(xiàn)。事實上，資金調撥、資產(chǎn)處置、對外投資等方面出現(xiàn)的問題重要原因之一在于交叉任職，董事會缺乏獨立性。因此，建立 　　內(nèi)部控制框架首先要在組織機構設置和人員配備方面做到董事長和總經(jīng)理分設、董事會和總經(jīng)理班子分設，避免人員重迭。 　　 　　 2．確立董事會在內(nèi)部控制框架構建中的核心地位 　　 不同的公司治理模式下，董事會在公司治理和公司管理中的地位是不同的。從我國《公司法》規(guī)定的董事會、股東大會、總經(jīng)理之間的權責劃分看，董事會在公司管理中居于核心地位。董事會應該對公司內(nèi)部控制的建立、完善和有

34、效運行負責。原因在于：(1)對于董事會而言，建立內(nèi)部控制框架是為了通過“不喪失控制的授權”來保證公司有效運行、完成公司的目標；(2)內(nèi)部控制是董事會抑制管理人員在獲取短期盈利機會中的機會主義傾向，保證法律、公司政策及董事會決議切實貫徹實施的手段；(3)內(nèi)部控制以及涉及內(nèi)部控制的信息流動構成解決信息不對稱、保證會計信息真實可靠的重要手段，而確保信息質量是董事會不可推卸的責任。 　　 　　 在我國，公司制企業(yè)雖然都按《公司法》的要求設立了董事會，但對相當一部分企業(yè)來說，董事會并未發(fā)揮應有作用，有的甚至形同虛設。針對這一情況，建議政府通過制定更為具體的法規(guī)強化董事會在公司治理中的功能，同

35、時建議政府有關部門在頒布有關內(nèi)部控制制度的指導性規(guī)范申強調董事會在內(nèi)部控制框架構建中的核心地位。 　　 　　 3．內(nèi)部審計機構設置與科學定位 　　 從公司治理的角度看，“內(nèi)部審計機構的職責除了包括審核企業(yè)會計賬目外，還包括稽查、評價內(nèi)部控制制度是否完善和企業(yè)內(nèi)部各組織機構執(zhí)行指定職能的效率，并向企業(yè)最高管理部門提出建議相報告?！痹趦?nèi)部控制框架構建申，內(nèi)部審計的作用在于監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營業(yè)務符合內(nèi)部控制框架的要求，評價內(nèi)部控制的有效性，提供完善內(nèi)部控制和糾正錯弊的建議。《公司法》和《審計法》均未對內(nèi)部審計做出法律規(guī)定，《會計法》雖提出了內(nèi)部審計方面的法律要求，但未對內(nèi)部審計機構設置作

36、出具體規(guī)定。因此，目前企業(yè)中關于內(nèi)部審計機構的設置情況不一，有些上市公司同時設立審計委員會和審計部，大部分企業(yè)只設立審計部。只設立審計部的企業(yè)審計部的定位有以下幾種情況：第一，由監(jiān)事會領導；第二，由董事會領導；第三，接受總會計師或主管財務副總經(jīng)理領導。這樣，有關內(nèi)部審計的問題目前需解決以下兩點:內(nèi)部審計機構的設置與內(nèi)部審計機構的定位。關于前者，只是設置審計部還是同時設立審計委員會和審計部，在董事長和總經(jīng)理同為一人的情況下不存在此間題。但隨著規(guī)范的企業(yè)制度的實施，在董事長和總經(jīng)理必須分設的情況下，這一問題就提到了議事日程。如果只設置審計部并將其置于總經(jīng)理的領導之下，董事會對總經(jīng)理的領導就缺乏監(jiān)控

37、措施， 　　產(chǎn)生的問題是加劇內(nèi)部人控制，同時也無法保證《會計法》單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責"這一條款落到實處。我們認為，對于規(guī)模大、經(jīng)濟業(yè)務復雜的企業(yè)，應同時設置審計委員會和審計部，其機構設置及定位如圖2： 　　 　　 　　監(jiān)事會 審計委員會 審計部 　　 　　 　　股東大會 董事會 總經(jīng)理 各職能部門 　　 　　在上述組織結構中，監(jiān)事會、審計委員會、審計部分別對股東大會、董事會和總經(jīng)理負責，同時三者存在著業(yè)務指導關系。對于規(guī)模不大、業(yè)務活動不太復雜的公司，也可只設審計部，但審計部應對董事會負責并在業(yè)務上受監(jiān)

38、事會指導。之所以選擇這種制度安排，原因在于在公司治理的制約機制中，董事會是決策機構，這一機構肩負著保證公司管理行為的合法性和可信性職責。從我國公司治理實踐看，審計部對董事會負責(而不是對總經(jīng)理負責）這一安排，能有效減輕董事會職權弱化、內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重的局面。另外，在業(yè)務上接受監(jiān)事會指導能夠在一定程度上產(chǎn)生對董事會的制衡。 　　 　　 4．強化預算管理 　　 目前，內(nèi)部控制結構已不僅僅滿足于傳統(tǒng)意義上的查弊糾錯和保護資產(chǎn)安全，其目標已延伸到提高效率和效益、保證管理政策和目標的實現(xiàn)。為此，預算控制已成為內(nèi)部控制的重要方式。按照道格拉斯。R·卡邁克爾的觀點，預算是保證內(nèi)部控制結構

39、運行質量的監(jiān)督手段。預算管理是將企業(yè)的目標及其資源的配置方式以預算方式加以量化，并使之得以實現(xiàn)的企業(yè)內(nèi)部控制活動或過程的總稱。預算管理由預算編制、預算執(zhí)行與控制、預算考評等環(huán)節(jié)構成。在一個信息無成本、信息可觀察、計算能力無限的理想企業(yè)環(huán)境中，企業(yè)最高決策者可以適時制定出最優(yōu)方案并通過內(nèi)部控制保證其不折不扣地得到貫徹，在這種情況下預算的作用可能有限。但在現(xiàn)實條件下，預算之所以成為內(nèi)部控制的重要方式，原因就在于在復雜的層級結構組成的企業(yè)中，由于信息不對稱而引起企業(yè)目標在各層級間的分解以及決策權在各層級間的分享。按現(xiàn)行公司治理機構的規(guī)定，預算方案的制定權在董事會，組織實施權在總經(jīng)理。但在實踐中，大多

40、數(shù)企業(yè)的預算是由總經(jīng)理組織編制，報董事會批準后實施的，由于信息不對稱，董事會不可能對預算提出實質性意見，預算管理中董事會職權弱化的現(xiàn)象十分突出，從而茲生了預算管理中的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。針對上述問題，應該在董事會下設預算委員會，具體負責預算的制訂、實施過程中的監(jiān)控等工作，『有這樣，才能使預算制訂權真正掌握在董事會手中。 　　 　　 5．建立具有操作性的道德規(guī)范與行為準則 　　內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者是包括高層管理人員在內(nèi)的全體員工，激勵和約束的對象也是企業(yè)的員工，員工的道德水準和價值觀念長期被認為是內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素，要求內(nèi)部控制結構的建立要考慮員工道德水準和價值觀念的承接性。實

41、踐表明，基于環(huán)境現(xiàn)狀而構建內(nèi)部控制機制是一種被動性的做法，故此，英美等國越來越多的公司將道德規(guī)范和行為準則的建設直接納入內(nèi)部控制結構的內(nèi)容。美國注冊會計師David M·Willis和Susan S·Lightle兩位博士對78家公司的調查發(fā)現(xiàn)，有7個公司涉及為保證符合道德標準而建立了檢查程序。例如，為了保證每個人都能持續(xù)地理解統(tǒng)馭企業(yè)實踐的內(nèi)部控制機制和政策，Merck公司制訂了一個持續(xù)的針對關鍵管理人員和財會人員的“管理受托方案”(Management Stewardship Program)，督促他們履行企業(yè)道德慣例，從而在企業(yè)運營申按照較高的道德標準來增強員工的責任感。道德規(guī)范和行為準

42、則建設是世界各國公司管理中面臨的共同課題，就我國目前公司的現(xiàn)狀而言，道德規(guī)范與行為準則的建設并不是空白的，有的公司甚至有良好的基礎和較豐富的經(jīng)驗，現(xiàn)在需要解決的問題是如何在道德規(guī)范與行為準則建設中避免空洞的說教，應根據(jù)內(nèi)部控制結構的要求，針對各崗位的特點建立起具有操作性的行為規(guī)范與準則體系。 　　 　　 內(nèi)部控制是一個古老而又年輕的話題，我們很早就主張控制是會計的一項基本職能，但是由于認識上的誤區(qū)和客觀環(huán)境的影響，中國的財會理論工作者對此研究甚少，實踐更加缺乏，現(xiàn)在市場經(jīng)濟的發(fā)展要求我們加大這一間題的研究力度，有感于此，我們略述一些意見以求教于各位同行。 　　

43、III 企業(yè)內(nèi)部控制設計（一） 　　 一、內(nèi)部控制的歷程 　　內(nèi)部控制，在內(nèi)部牽制的基礎上，由企業(yè)管理人員在經(jīng)營管理實踐中創(chuàng)造;并審計人員理論總結而逐步完善的自我監(jiān)督和自行調整體系。在其漫長的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，大體經(jīng)歷了萌芽期、發(fā)展期和成熟期三個歷史階段。 　　(一)萌芽期一一內(nèi)部牽制 　　內(nèi)部控制，作為一個專用名詞和完整概念，直到本世紀30年代 才被人們提出、認識和接受。但在此前的人類社會發(fā)展史中，早已存在著內(nèi)部控制的基本思想和初級形式，這就是內(nèi)部牽制(Internal check)。例如，在古羅馬時代，對會

44、計賬簿實施的"雙人記賬制"--某筆經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生后，由兩名記賬人員同時在各自的賬簿上加以登記然后定期核對雙方賬簿記錄，以檢查有無記賬差錯或舞弊行為，進而達到控制財物收支的目的，即是典型的內(nèi)部牽制措施。 　　縱觀該時期的內(nèi)部牽制，它基本是以查錯防弊為目的，以職務分離和賬目核對為手法，以錢、賬、物等會計事項為主要控制對象。其概念基本如《柯氏會計辭典》(Kohler's Dictionary for Accountant)的定義，即"為提供有效的組織和經(jīng)營，并防止錯誤和其它非法業(yè)務發(fā)生而制定的業(yè)務流程。其主要特點是以任何個人或部門不能單獨控制任何一項或一部分業(yè)務權利的方式進行組織上的責任分

45、工，每項業(yè)務通過正常發(fā)揮其它個人或部門的功能進行交叉檢查或交叉控制"。 　　(二)發(fā)展期一一內(nèi)部會計控制與內(nèi)部管理控制 　　1934年美國《證券交易法》，首先提出了"內(nèi)部會計控制" (Internal accounting control system)的概念。其中指出：證券發(fā)行人應設計并維護一套能為下列目的提供合理保證的內(nèi)部會計控制系統(tǒng)：a.交易依據(jù)管理部門的一般和特殊授權執(zhí)行；b.交易的記錄必須滿足GAAP或其它適當標準編制財務報表和落實資產(chǎn)責任的需要；c.接觸資產(chǎn)必須經(jīng)過管理部門的一般和特殊授權；d.按適當時間間隔，將財產(chǎn)的賬面記錄與實物資產(chǎn)進行對比，并對差異采取

46、適當?shù)难a救措施。 　　!936年美國會計師協(xié)會發(fā)布的《注冊會計師對財務報表的審查》文告，以及 1947年《審計準則暫行公告》(TSAS)，出于改進審計方式的需要，提出了以內(nèi)部控制(Internal Control)為基礎的審計程序。但這期間，無論在審計文獻中還是在其它管理著作中，均沒有關于內(nèi)部控制概念的權威性定義。 　　1.第一個具有權威性的定義 　　為了賦予內(nèi)部控制一個準確完整的定義，審計程序委員會下屬的內(nèi)部控制專門委員會經(jīng)過兩年研究，于1949年發(fā)表了題為《內(nèi)部控制、協(xié)調系統(tǒng)諸要素及其對管理部門和注冊會計師的重要性》的專題報告，對內(nèi)部控制首次做出了如下權

47、威定義："內(nèi)部控制是企業(yè)所制定的旨在保護資產(chǎn)、保證會計資料可靠性和準確性、提高經(jīng)營效率，推動管理部門所制定的各項政策得以貫徹執(zhí)行的組織計劃和相互配套的各種方法及措施"。 　　此定義強調，內(nèi)部控制不只限于與會計和財務部門直接有關的控制方面，它還包括預算控制、成本控制、定期報告經(jīng)營情況、進行統(tǒng)計分析并將統(tǒng)計報告送交有關部門、制定培訓計劃以培訓有關人員使其能夠履行職責，以及設立內(nèi)部審計部門以保證管理部門所制定的各種程序的準確性，并保證其得到貫徹執(zhí)行等內(nèi)容。此外內(nèi)部控制還包括其它領域的一些活動，例如，具有工程性質的時動分析以及在檢查系統(tǒng)中運用的質量控制，基本上屬于生產(chǎn)部門的活動。

48、 　　2.定義的第一次修正 　　上述范圍廣泛的內(nèi)部控制定義及其解釋的發(fā)布，當時被普遍認為是對內(nèi)部控制這一重要概念的重大貢獻。但該報告所定義的內(nèi)部控制概念，其內(nèi)容如此寬泛，以致包括了審計人員對審查內(nèi)部控制所不原、也不可能承擔的職責。從與委托人討論什幺是良好的會計和經(jīng)營方法的角度考慮，他們感到1949年的定義非常合適，但從承擔為制定審計方案而對內(nèi)部控制進行檢查的責任角度考慮，他們感到這一定義范圍過寬。該委員會的解決方式，是將內(nèi)部控制劃分為"會計控制"和"管理控制"兩大類--即將與前兩個目標即保護資產(chǎn)和保證會計資料可靠性和準確性有關的控制劃分為內(nèi)部會計控制，而將與后兩個目標即提高經(jīng)營效

49、率、保證管理部門所制定的各項政策得到貫徹執(zhí)行有關的控制歸入內(nèi)部管理控制。于是1953年10月，審計程序委員會(CAP)又發(fā)布了《審計程序公告第19號》（SAP No.19)，對內(nèi)部控制作了如下劃分："廣義地說，內(nèi)部控制按其熱點可以劃分為會計控制和管理控制;1)會計控制由組織計劃和所有保護資產(chǎn)、保護會計記錄可靠性或與此有關的方法和程序構成;會計控制包括授權與批準制度;記賬、編制財務報表、保管財務資產(chǎn)等職務的分離;財產(chǎn)的實物控制以及內(nèi)部審計等控制。2)管理控制由組織計劃和所有為提高經(jīng)營效率、保證管理部門所制定的各項政策得到貫徹執(zhí)行或與此直接有關的方法和程序構成。管理控制的方法和程序通常只與財務記錄

50、發(fā)生間接的關系，包括統(tǒng)計分析、時動研究、經(jīng)營報告、雇員培訓計劃和質量控制等"。 　　可見，所以把內(nèi)部控制分為會計控制和管理控制，是為了按照公認審計標準來規(guī)范內(nèi)部控制檢查和評價的范圍。對此，1963年，審計程序委員會在《審計程序公告第33號》的結論是:獨立審計師應主要檢查會計控制。會計控制一般對財務記錄產(chǎn)生直接的、重要的影響，審計人員必須對它做出評價。管理控制通常只對財務記錄產(chǎn)生間接的影響，因此，審計人員可以不對其作評價。但是，如果審計人員認為，某些管理控制對財務記錄的可靠性產(chǎn)生重要的影響，那幺他要視情況對它們進行評價。例如，在某種特定的情況下，生產(chǎn)部門、銷售部門和其它業(yè)務部門的統(tǒng)

51、計分析需要給予評價。 　　3. 定義的第二次修正 　　第一次修正后的定義，大大縮小了注冊會計師的責任范圍，但人們認為對"會計控制"的保護資產(chǎn)和保證財務記錄可靠性這兩點仍然可能發(fā)生誤解。即對"保護"一詞作廣義的解釋可能會使人們產(chǎn)生這樣一種印象:"決策過程中的任何程序和記錄都可以包括在會計控制的保護資產(chǎn)概念中"。為了避免這種寬泛的解釋，1972年美國注冊會計師協(xié)會(AICPA)對會計控制又提出并通過了一個較為嚴格的定義："會計控制是組織計劃和所有與下面直接有關的方法和程序：1）保護資產(chǎn)，即在業(yè)務處理和資產(chǎn)處置過程中，保護資產(chǎn)遭過失錯誤、故意致錯或舞弊造成的損失。2)保證對

52、外界報吉的財務資料的可靠性。" 　　4.定義的第三次修正 　　1972年，美國準則委員會 (ASB)《審計準則公告》的制定者，循著《證券交易法》的路線進行研究和討論，在第 1號公告(SAS No.1)中，對管理控制和會計控制提出并通過了今天廣為人知的定義： 　　（1）內(nèi)部會計控制。會計控制由組織計劃以及與保護資產(chǎn)和保證財務資料可靠性有關的程序和記錄構成。會計控制旨在保證：經(jīng)濟業(yè)務的執(zhí)行符合管理部門的一般授權或特殊授權的要求;經(jīng)濟業(yè)務的記錄必須有利于按照一般公認會計原則或其它有關標準編制財務報表，以及落實資產(chǎn)責任;只有在得到管理部門批準的情況下，才能接觸資產(chǎn)；

53、按照適當?shù)拈g隔期限，將資產(chǎn)的賬面記錄與實物資產(chǎn)進行對比，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)差異，應采取相應的補救措施。 　　(2)內(nèi)部管理控制。管理控制包括但不限于組織計劃以及與管理部門授權辦理經(jīng)濟業(yè)務的決策過程有關的程序及其記錄。這種授權活動是管理部門的職責，它直接與管理部門執(zhí)行該組織的經(jīng)營目標有關，是對經(jīng)濟業(yè)務進行會計控制的起點。 　　上述內(nèi)部控制定義的演變反映出兩個重點:第一，當前注冊計師在開展其審計工作時所運用的會計控制概念，是一種純技術的、專業(yè)化的、適用范圍具有嚴格規(guī)定性的、防護色彩很濃的概念，它的主要宗旨是預防和發(fā)現(xiàn)錯弊;第二，自審計程序委員會于1949年提出第一個內(nèi)部控制定義起，人們

54、為完善該定義作了不懈的努力，以至于今天的內(nèi)部控制定義與1949年的定義有天壤之別。 　　這種以會計控制為主的定義，雖為獨立審計界認可，卻屢屢遭到管理人員代言人的攻擊。他們指出，這些定義把精力過多地放在糾錯防弊上，過于消極和狹窄。凱羅魯斯先生對于代表獨立審計界觀點的《特別咨詢委員會關于內(nèi)部會計控制的報告》，只表示有保留地同意。他認為，該報告對內(nèi)部會計控制范圍的討論受現(xiàn)存審計文獻的影響太大。凱羅魯斯主張，內(nèi)部控制范圍和目標應予以擴展，以便它們更能夠適應管理部門的需要。他極為主張，審計準則委員會所納入"內(nèi)部會計控制環(huán)境"的某些因素應該是設計合理、運行有效的內(nèi)部會計控制系統(tǒng)不可分割的一個

55、組成部分。這些因素包括： (1)組織計劃，(2)責任的確定和授權，(3)預算程序和預算控制，(4)員工雇用計劃和財務人員培訓計劃;(5)保證所有參與經(jīng)濟業(yè)務授權、記錄、保護資產(chǎn)、報告財務信息的職員保持較高的行為道德水準的方法和措施。從管理人員(和其它有關第三方)的角度來看，會計控制和管理控制之間的區(qū)別并不大，甚至根本沒有區(qū)別。特別是那些置身于企業(yè)經(jīng)營活動的人們，他們很難接受這種區(qū)分。1980年3月在"內(nèi)部審計師協(xié)會"代表大會的發(fā)言中，凱羅魯斯先生把美國注冊會計師協(xié)會在1958年將1949年的內(nèi)部控制定義區(qū)分為會計控制和管理控制的行為描繪為"將美玉擊成了碎片"。他聲稱，在這塊美玉完全修復以前--

56、我們不可能有一個對管理人員有用、為管理人員理解的內(nèi)部控制定義。 　　(三)成熟期--內(nèi)部控制結構和內(nèi)部控制整體架構 　　美國注冊會計師協(xié)會的文獻界定了會計控制概念，而公司的經(jīng)理們創(chuàng)立并在實踐中運用著管理控制概念，這兩個概念形成鮮明的對照。如果對這兩種善于內(nèi)部控制的不同解釋的同時并行這一事實視而不見，那幺任何設計內(nèi)部控制系統(tǒng)的企圖都是短視的，同時也是徒勞的。于是，人們提出了內(nèi)部控制結構和整體架構的概念。 　　1.內(nèi)部控制結構 (Internal Control Structure) 　　1988年4月美國注冊會計師協(xié)會發(fā)布的《審計準則公告第55號(

57、SAS N0.55)，規(guī)定從1990年1月起以該文告取代1972年發(fā)布的《審計準則公告第1號》。該文告首次以內(nèi)部控制結構(Internal Control Structure)一詞取代原有的"內(nèi)部控制"一詞，而且文告提出的內(nèi)部控制內(nèi)容比以前更為實在，條理更加清楚。該文告的頒布和實施可視為內(nèi)部控制理論研究的一個新的突破性成果。 　　以"財務報表審計對內(nèi)部控制結構的考慮"為題的《審計準則公告第55號》指出:"企業(yè)的內(nèi)部控制結構包括為合理保證企業(yè)特定目標的實現(xiàn)而建立的各種政策和程序"，并且明確了內(nèi)部控制結構的內(nèi)容，具體如下: 　　(1)控制環(huán)境 　　所謂控制環(huán)境是

58、指對建立、加強或削弱特定政策和程序效率發(fā)生影響的各種因素。具體包括:管理者的思想和經(jīng)營作風;企業(yè)組織結構;董事會及其所屬委員會，特別是審計委員會發(fā)揮的職能；確定職權和責任的方法;管理者監(jiān)控和檢查工作時所用的控制方法，包括經(jīng)營計劃、預算、預測、利潤計劃、責任會計和內(nèi)部審計；人事工作方針及其執(zhí)行、影響本企業(yè)業(yè)務的各種外部關系。例如由銀行指定代理人的檢查等。 　　(2)會計系統(tǒng) 　　會計系統(tǒng)規(guī)定各項經(jīng)濟業(yè)務的鑒定、分析、歸類、登記和編報的方法，明確各項資產(chǎn)和負債的經(jīng)營管理責任。健全的會計系統(tǒng)應實現(xiàn)下列目標:鑒定和登記一切合法的經(jīng)濟業(yè)務;對各項經(jīng)濟業(yè)務按時進行適當分類，作為編制

59、財務報表的依據(jù);將各項經(jīng)濟業(yè)務按適當?shù)呢泿艃r值計價，以使列入財務報表;確定經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生的日期，以便按照會計期間進行記錄;在財務報表中恰當?shù)乇硎鼋?jīng)濟業(yè)務以及對有關內(nèi)容進行揭示。 　　(3)控制程序 　　控制程序指管埋當同所制訂的用以保證達到一定目的的方針和程序。它包括下列內(nèi)容:經(jīng)濟業(yè)務和經(jīng)濟活動的批準權;明確各個人員的職責分工，防止有關人員對正常業(yè)務圖謀不軌的隱藏錯弊;職責分工包括:指派不同人員分別承擔批準業(yè)務、記錄業(yè)務和保管財產(chǎn)的職責;憑證和賬單的設置和使用，應保證業(yè)務和活動得到正確的記載：對財產(chǎn)及其記錄的接觸和使用要有何保護措施;對已登記的業(yè)務及其計價要進行復核。

60、 　　上述內(nèi)部控制結構的內(nèi)部與1972年頒布的內(nèi)部控制定義相比有兩個明顯的改動:一是正式將內(nèi)部控制壞境納入內(nèi)部控制范疇，二是不再區(qū)分會計控制和管埋控制。這些改變可以說是反映了70年代后期以來內(nèi)部控制實務操作和理論研究的一個新動向。 　　2.內(nèi)部控制整體架構(Internal Control一Integrated Framework) 　　1992午，美國"反對虛假財務報告委員會"(National Commission on Fraudulent Reporting)，所屬的內(nèi)部控制專門研究委員會發(fā)起機構委員會(Committee of Sponsoring O

61、rganizations of the Tread-way Commission，簡稱COSO委員會)，在進行專門研究后提出專題報告：《內(nèi)部控制一一整體架構(Internal Control一Integrated Framework)》，也稱COSO報告。經(jīng)過兩年的修改，1994年COSO 委員會提出對外報告的修改篇，擴大了內(nèi)部控制涵蓋范圍，增加了與保障資產(chǎn)安全有關的控制，得到了美國審計署(General Accounting Office，GAO)的認可。與此同時。AICPA則全面接受COSO報告的內(nèi)容，于1995年據(jù)以發(fā)布了《審計準則公告第78號》(SAS N0.78)，并自1997年1月

62、起取代了《審汁準則公告第55號》。 　　COSO報告指出:內(nèi)部控制是一個過程，受企業(yè)董事會、管理當局和其它員工影響，旨在保證財務報告的可靠性、經(jīng)營的效果和效率以及現(xiàn)行法規(guī)的遵循。它認為內(nèi)部控制整體架構主要由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五項要素構成。 　　歸結上述文獻，我們認為:內(nèi)部控制是為合理保證單位經(jīng)營活動的效益性、財務報告的可靠性和法律法規(guī)的遵循性，而自行檢查、制約和調整內(nèi)部業(yè)務活動的自律系統(tǒng)。其貫穿于經(jīng)營活動的全部過程，包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通，監(jiān)督等要素，并受企業(yè)董事會、管理階層及其它人員影晌。 　　需要指出的是

63、，內(nèi)部控制并不僅限于企業(yè)單位，同樣也存在于其它各類經(jīng)濟組織和行政事業(yè)單位中。只是作為一種經(jīng)濟組織，企業(yè)這種典型形式比較具有代表性，因而，本文主要以企業(yè)對象研究內(nèi)部控制，但其原埋及評價的方法同樣也適用于其它各類經(jīng)濟組織和行政事業(yè)單位之中。 　　二、內(nèi)部控制的要素 　　內(nèi)部控制的內(nèi)容，歸恨結底是由基本要素組成的。這些要素及其構成方式，決定著內(nèi)部控制的內(nèi)容與形式。設計內(nèi)部控制，可以根據(jù)企業(yè)特征和需求（例如企業(yè)規(guī)模、業(yè)務構成、管理水平等），對內(nèi)部控制要素加以有機組合。我們認為，COSO報告提出的內(nèi)容控制五項要素，具有較強的理論可取性和實踐可行性，本文將以此為基礎，簡要闡述內(nèi)部控

64、制的要素及其結構。 　　(一)控制環(huán)境 　　控制環(huán)境提供企業(yè)紀律與架構，塑造企業(yè)文化，并影響企業(yè)員工的控制意識，是所有其它內(nèi)部控制組成要素的基礎?？刂骗h(huán)境的因素具體包括: 　　(1)誠信的原則和道德價值觀。無論是企業(yè)最高管理層還是其它成員都應當做到:嚴格一致地保持誠信行為和道德標準;不要盲目追求不切實際的目標，以致形成不必要的壓力;對敏感職位之間的財務分工要準確明細，以避免造成偷竊資產(chǎn)或隱藏不佳績效的引誘；加強企業(yè)的內(nèi)部審核制度;發(fā)揮董事會的職能，使其客觀監(jiān)督企業(yè)的高層管理階層;提供道德方面的指導，使所有雇員在一般和特定環(huán)境下能夠保持正確的判斷;制作文字化的

65、行為準則和政策聲明，將其傳達給全體雇員;將誘發(fā)人們不誠實、非法和不道德行為的動機降至最低。 　　(2)評定員工的能力。管理部門須制定正式或非正式的職務說明書，逐項分析并規(guī)定各工作崗位所須具備的知識和技能。 　　(3)董事會和審計委員會。組成這兩個機構須考慮的因索主要包括：成員的經(jīng)驗;相對于管理層的獨立性;外部董事的比例;其成員參與管理的程度;所采取措施的適宜性;對管理層提出問題的深度和廣度;他們與內(nèi)部、外部審計人員的關系實質。 　　(4)管理哲學和經(jīng)營風格。主要考慮:對待和承擔經(jīng)營風險的方式;依靠文件化的政策、業(yè)績指標以及報告體系等與關鍵經(jīng)理人員溝通;對財務

66、報告的態(tài)度和所采取的措施;對信息處理以及會計功能、人員所持的態(tài)度;對現(xiàn)有可選擇的會計準則和會計數(shù)值估計所持有的謹慎或冒進態(tài)度。 　　(5)組織結構。企業(yè)的組織結構是指為公司活動提供計劃、執(zhí)行，控制和監(jiān)督職能的整體框架。具體應考慮：組織結構的合適性，及其提供管理企業(yè)所需信息的溝通能力;各主管人員所負責任的適當性;按照主管人員所擔負的責任，判斷其是否具備足夠的知識及豐富的經(jīng)驗;當環(huán)境改變時，企業(yè)配合改變其組織結構的程度;員工，尤其是負責管理及監(jiān)督職能的員工人數(shù)的充足程度。 　　(6)責任的分配與授權。強調對于組織內(nèi)的全部活動要合理有 效地分配職責和權限，并為執(zhí)行任務和承擔職責的組織成員特別是關鍵崗位的人員，提供和配備所需的資源并確保他們的經(jīng)驗和知識與職責權限相匹配，要使所有員工知道:他們的工作行為，以及職責擔負形式和認可方式，與達成組織目標的聯(lián)系。 　　(7)人力資源政策及實務。內(nèi)部控制是由人來進行并受人的因素影響，保證組織所有成員具有一定水準的誠信、道德觀和能力的人力資源方針與實踐，是內(nèi)部控制有效的關鍵因素之一。具體包括：有完善的招聘與選拔方針及