農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的特征分析

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1、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的特征分析 　本文選自《中國房地產(chǎn)-學(xué)術(shù)版》2014年第3期，版權(quán)歸原作者和期刊所有。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)收益的合理分配，已然成為我國土地制度改革的關(guān)鍵。目前，在我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中，國家（政府）、農(nóng)民集體和農(nóng)民的權(quán)益均未得到很好保障。國家政府權(quán)益主要表現(xiàn)在土地資產(chǎn)流失以及由于隱形交易而帶來的稅收收入損失，同時(shí)，土地用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面也受到很大的沖擊；農(nóng)民集體利益不能得到充分保障，往往是由于政府以基礎(chǔ)設(shè)施投資為由而過多分割利益，或者是因地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部的非法行為等造成的；農(nóng)民利益問題主要體現(xiàn)在農(nóng)民應(yīng)得

2、收益往往過低，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等問題沒有得到徹底解決，而在耕農(nóng)民則更是難以分享到郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地收益。 　　因此，亟待厘清土地增值分配中各利益主體的關(guān)系，建立相對(duì)合理的分配機(jī)制。目前，國內(nèi)學(xué)者分別從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等不同視角對(duì)該問題做出了有益研究，本文擬在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從公平與效率視角研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。 　　1 兼顧公平與效率是收益分配的核心原則1.1 公平與效率的關(guān)系 　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度定義公平，主要有以下觀點(diǎn)：第一是起點(diǎn)公平（機(jī)會(huì)公平），即每個(gè)人在一定的時(shí)間點(diǎn)上所獲得的機(jī)會(huì)，如就業(yè)或信息獲取上都有相同的機(jī)會(huì)，這顯然要求起點(diǎn)是公平的；

3、第二是結(jié)果公平，其主要是從經(jīng)濟(jì)剩余分配的結(jié)果來看待公平，強(qiáng)調(diào)每個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體分配后的收益大致相同；最流行的也是大家比較認(rèn)同的是第三種，即規(guī)則的公平，也叫制度公平，制度公平強(qiáng)調(diào)制度的重要性，一種好的制度應(yīng)該能夠保障社會(huì)及其社會(huì)成員的基本權(quán)利，在這種制度下，社會(huì)個(gè)體成員在相同的投入下能得到相同的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，顯然是一種能保證經(jīng)濟(jì)效率的制度，因此，在公平的制度下，自然會(huì)實(shí)現(xiàn)結(jié)果的公平。 　　關(guān)于效率最早的論述可以追溯到亞當(dāng)-斯密，他在《國富論》中提出經(jīng)濟(jì)體中每個(gè)人都在"看不見的手";的指引下，追求自身利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大產(chǎn)值，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最有效率。后來在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中提到最多的經(jīng)濟(jì)效率是帕累托效率

4、，以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的卡爾-?？怂剐省Ｐ室话惚徽J(rèn)為是投入產(chǎn)出的一種關(guān)系比例，用來衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能否對(duì)其擁有的資源進(jìn)行最優(yōu)配置。 　　效率和公平作為社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)相聯(lián)系，效率、公平及其相互關(guān)系的問題，并不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)政治問題和社會(huì)問題，是一種政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。因此，深入研究效率與公平及其關(guān)系對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制的完善，以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的意義。 　　1.2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益分配 　　公平與效率是辯證統(tǒng)一的。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)增值收益分配機(jī)制構(gòu)建同樣應(yīng)體現(xiàn)公平與效率辯證統(tǒng)一關(guān)系。實(shí)現(xiàn)公平才能確保農(nóng)村穩(wěn)定；發(fā)揮效率才能促進(jìn)

5、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。只有在兼顧公平和效率的條件下，土地流轉(zhuǎn)才是有效率的。 　　土地流轉(zhuǎn)，即土地所有權(quán)或使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭通過合法形式對(duì)承包的土地保留承包權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織的行為。這是在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口向城市大量流動(dòng)的大背景下出現(xiàn)的。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的產(chǎn)物和客觀要求，其本質(zhì)是要在經(jīng)濟(jì)上探尋新的實(shí)現(xiàn)形式，因此必須堅(jiān)持規(guī)劃用地、用途管制、總量控制的原則。原則上要求在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中，國家（政府）作為管理者、服務(wù)者及基礎(chǔ)設(shè)施投資者，可以以稅收方式對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行調(diào)整，以及收取一定服務(wù)費(fèi)用于建設(shè)

6、用地增值收益分割額；農(nóng)民集體作為土地所有者，其收益就是建設(shè)用地地租加上建設(shè)用地發(fā)展權(quán)所致價(jià)值增值收益，主要用于興辦集體公益事業(yè)，改善集體土地的投資和生活環(huán)境，或者按照一定比例用于建立集體成員醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度，也可以進(jìn)行新的投資，使集體土地保值、增值；農(nóng)民個(gè)人從集體收益中獲得分配，但集體收益分配由村民大會(huì)進(jìn)行表決。 　　2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配模式 　　土地增值如何分配？對(duì)于投資或改良導(dǎo)致的土地"人工增值";，學(xué)界分歧并不大。以下分歧主要針對(duì)的是"自然增值";部分（但在現(xiàn)實(shí)中，二者往往難以準(zhǔn)確劃定）。"漲價(jià)歸公論";認(rèn)為，土地增值歸因于人口集聚和生產(chǎn)需求，而非個(gè)人的勞動(dòng)或投資

7、，因此土地增值的收益應(yīng)歸全社會(huì)所有。"漲價(jià)歸農(nóng)（私）論";認(rèn)為，各種資源的市值不是由其成本決定的，土地所有者或使用者對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地增值有一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)，即"放棄";土地使用權(quán)。更多學(xué)者支持"公私兼顧論";，認(rèn)為在農(nóng)地非農(nóng)化過程中價(jià)值增值的分配中，應(yīng)合理分配土地利益，保護(hù)各方的土地權(quán)利。 　　國際上的做法，在公平和效率的選擇中，也體現(xiàn)出較大差異：在市場(chǎng)意識(shí)較強(qiáng)、個(gè)體主義占優(yōu)勢(shì)的國家（如美國），強(qiáng)調(diào)對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù)和按貢獻(xiàn)確定收益分配的效率原則；而在社會(huì)福利主義和集體主義盛行的國家（如瑞典），強(qiáng)調(diào)國家在土地增值中的利益以及社會(huì)共享的公平原則。國內(nèi)具有代表性的模式，如各地開展的試點(diǎn)和長期集體建

8、設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)，在處理公平和效率問題時(shí)也顯示出較大的差異性。 　　2.1 以重慶為代表的"地票交易";模式 　"地票交易";的目的是帶動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)的發(fā)育，促進(jìn)農(nóng)村資本、技術(shù)等其他要素市場(chǎng)建設(shè)。其運(yùn)行的過程包括：農(nóng)民讓渡使用權(quán)，將宅基地復(fù)墾為耕地并經(jīng)驗(yàn)收合格后，產(chǎn)生等面積的建設(shè)用地指標(biāo)；不同復(fù)墾項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)，在交易所被打包組合成地票，政府制定地票基準(zhǔn)交易價(jià)格，進(jìn)行公開拍賣；開發(fā)者通過競拍購入地票，選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，進(jìn)行自身建設(shè)項(xiàng)目；政府運(yùn)用其征地權(quán)，將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；對(duì)該建設(shè)用地實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)落地；招拍掛過程中，若地票持有者

9、競拍成功，則在地票落地時(shí)，地票價(jià)值沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)；若競拍失敗，則地票按原價(jià)轉(zhuǎn)給競拍成功者。 　　通過"地票交易";，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地可實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的流轉(zhuǎn)，一方面可緩解城市建設(shè)用地緊張，帶動(dòng)城鄉(xiāng)之間土地要素流轉(zhuǎn)，大幅度提升偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地價(jià)值；另一方面，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)級(jí)差地租的價(jià)值化，這個(gè)價(jià)值可以轉(zhuǎn)化為大城市反哺大農(nóng)村的資金來源。 　　2.2 以天津?yàn)榇淼?宅基地?fù)Q房";模式 　　天津市利用良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因地制宜，搞好頂層設(shè)計(jì)和制度安排，以人的城鎮(zhèn)化為核心，創(chuàng)新出以"宅基地?fù)Q房";為特征的適合城市周邊集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。"宅基地?fù)Q房";的實(shí)質(zhì)

10、：高水平規(guī)劃適于產(chǎn)業(yè)聚集和百姓聚居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以其宅基地按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的住宅，農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)居住后，其原有的宅基地統(tǒng)一整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占地平衡，農(nóng)民集中居住集約出來的集體建設(shè)用地出讓，收入用以平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。 　　該模式適合城市周邊和近郊地區(qū)，或者是有非常明確的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的地方。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金，還要確保農(nóng)民進(jìn)城后生活能夠得到保障，有穩(wěn)定的勞動(dòng)收入來源。只有在城市周邊和近郊地區(qū)，或者是產(chǎn)業(yè)前景明確的地方，才能確保農(nóng)地和宅基地的增值幅度，土地增值實(shí)現(xiàn)后，方能確保城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。否則，一味地靠財(cái)政投入，土地價(jià)值難以提升，那么推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就會(huì)成為政

11、府的負(fù)擔(dān)。 　　天津在推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，充分考慮農(nóng)民失地后面臨的教育、社會(huì)保障、住房、就業(yè)等重要問題，結(jié)合后續(xù)推進(jìn)的"三區(qū)聯(lián)動(dòng)";和"三化一改";使得居民有住房、有社會(huì)保障、有租金、有股金，還有薪金。并非將增值收益一次性補(bǔ)償給農(nóng)民，這種做法從長遠(yuǎn)來看是有利的，是負(fù)責(zé)任的。 　　2.3 以浙江為代表的"土地?fù)Q股權(quán)";模式 　　集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)換股權(quán)的涵義是土地要素資本化、土地資源優(yōu)化配置以及農(nóng)村居民財(cái)富性收入長期化，這既有利于城市化的可持續(xù)發(fā)展，又可通過改革郊區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度有效保障農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有重要的意義。"土地?fù)Q股權(quán)";的實(shí)質(zhì)是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和村辦企業(yè)建設(shè)的過程中，

12、農(nóng)民可以土地承包權(quán)作為資產(chǎn)入股，并享受分紅，將在一定程度上有助于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)效率提高，并在土地流轉(zhuǎn)過程中有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。該模式最早在上世紀(jì)90年代出現(xiàn)，浙江杭州、寧波等城市較早進(jìn)行嘗試，另有不少城市也在試水，且近幾年有不斷擴(kuò)圍之勢(shì)。集體所有制土地產(chǎn)權(quán)換股份權(quán)是合理利用、優(yōu)化配置集體所有制土地，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保障的有效改革路徑。 　　3 用社會(huì)和區(qū)域公平的視野，理解流轉(zhuǎn)增值收益的作用 　　公平的分配補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)村集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，即按照公平與效率兼顧原則合理分配政府、集體和農(nóng)民三方利益。通過合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各類資源流向合適領(lǐng)域。既要使失地農(nóng)民的

13、生存發(fā)展得到有效保障，又要使國家通過獲得土地流轉(zhuǎn)增值所產(chǎn)生的價(jià)值，來協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡。 　　3.1 考量未流轉(zhuǎn)農(nóng)地所有者犧牲的機(jī)會(huì)利益 　　在耕地保有量逼近18億畝紅線、耕地流轉(zhuǎn)建設(shè)用地總量嚴(yán)控的條件下，城郊耕地大量轉(zhuǎn)用于商住房建造等，建立在其他地區(qū)的大片農(nóng)田必須種糧的基礎(chǔ)上，依賴于其他地區(qū)的農(nóng)民承擔(dān)了保護(hù)基本農(nóng)田的國家任務(wù)，也意味著一些必保的基本農(nóng)田的所有者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中犧牲了相應(yīng)的機(jī)會(huì)利益。另外，也應(yīng)當(dāng)考慮到在耕農(nóng)民也同樣擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即全國任何一塊農(nóng)地都天然地?fù)碛修r(nóng)地發(fā)展權(quán)，只是農(nóng)地的用途、位置客觀地決定了它能否實(shí)現(xiàn)。這樣在流轉(zhuǎn)增值收益分配過程中就應(yīng)考慮"已

14、轉(zhuǎn)非";農(nóng)地與未轉(zhuǎn)非農(nóng)地所有者之間的機(jī)會(huì)不均等問題，通過稅收等手段實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)交易部分增值收益再次分配，支援全國農(nóng)業(yè)，讓明顯貧困的在耕農(nóng)民也能適當(dāng)分享全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而不是一味向失地農(nóng)民傾斜，擴(kuò)大區(qū)域之間的差距。 　　3.2 反哺地方財(cái)政收入 　　一些城郊經(jīng)營性用地的出讓價(jià)之所以那么高，主要是政府規(guī)劃限定和以前財(cái)政大量出資投建街路、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公共設(shè)施的結(jié)果。對(duì)于地方政府，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠減輕征地制度帶來的巨大壓力，緩解征用土地引發(fā)的社會(huì)矛盾，同時(shí)通過積極介入和加強(qiáng)管理，可以更好地分享土地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益。 　　3.3 體現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì) 　　集體土地所有權(quán)作為一種財(cái)

15、產(chǎn)權(quán)，它要求在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，其所有權(quán)人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設(shè)用地，只能使用國有土地，農(nóng)民集體所有的土地只有被征為國有后才能進(jìn)入流轉(zhuǎn)場(chǎng)，其收益全部由國家獲得，這是忽視農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)賦予農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，更加充分地體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的尊重。權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整更加體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀所包含的核心價(jià)值觀以人為本的原則，充分展示了中國特色社會(huì)主義基本制度生產(chǎn)資料公有制的價(jià)值取向，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)和維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。 　　4 從對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的影響出發(fā)，把握流轉(zhuǎn)增值的效率問題 　　農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工

16、業(yè)化是一種互動(dòng)過程。征地補(bǔ)償中的"漲價(jià)分享";是快速城市化國家進(jìn)行大規(guī)模土地開發(fā)利用的可行途徑。建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制讓農(nóng)民分享土地增值收益，通過征地公共政策均衡征地的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，并調(diào)和土地利用轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的利益沖突。農(nóng)村集體建設(shè)用地"流轉(zhuǎn)";在兼顧城鄉(xiāng)雙方利益主體盈利的前提下，優(yōu)化了土地要素資源配置，是典型的帕累托改進(jìn)。合理分配農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益，可以促進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程。 　　4.1 為城鎮(zhèn)化提供土地和資金 　　目前在我國，由于將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地供應(yīng)數(shù)量受到國家土地供應(yīng)計(jì)劃的嚴(yán)格控制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是人均耕地?fù)碛袛?shù)量較少

17、的東南沿海地區(qū)，土地供應(yīng)數(shù)量難以滿足用地需求，缺口較大。而城鎮(zhèn)化和工業(yè)化必須以保障土地供應(yīng)為基礎(chǔ)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能較好地創(chuàng)造一個(gè)土地管制例外通道，使得土地要素市場(chǎng)更具有彈性，可以支持城鎮(zhèn)化。 　　農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，直接參與小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，對(duì)彌補(bǔ)國有土地供應(yīng)的不足，有效解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中的土地供需矛盾，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化具有重要作用。農(nóng)村集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、入股等模式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，可為轉(zhuǎn)出方或出租方帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收入，增加了農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)了資本的原始積累。集體土地作為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅為農(nóng)民或企業(yè)家到更發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)尋找發(fā)展空間和機(jī)會(huì)創(chuàng)

18、造更好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且使得農(nóng)村集體能夠利用土地資產(chǎn)參與各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，極大地拓展了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。例如在珠三角地區(qū)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多是以非農(nóng)土地經(jīng)營為主，即以土地出租，或在土地上建廠房，或以商鋪出租等形式獲得土地收益，這既是當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織的主要收入來源，也是農(nóng)民最直接、最穩(wěn)定和最為長久的收益保障。 　　4.2 降低城鎮(zhèn)化成本 　　按現(xiàn)行法律，農(nóng)村企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)城建廠，均需通過國家征用農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地再轉(zhuǎn)讓的方式獲得土地，其成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通過購買或承租農(nóng)村集體建設(shè)用地的成本。據(jù)調(diào)查，通過征地方式獲得工業(yè)用地，成本大致為120萬-150萬元/公頃；但鄉(xiāng)

19、鎮(zhèn)企業(yè)直接使用集體土地，成本大約為15萬元/公頃，這無疑可以大大降低農(nóng)村工業(yè)化的成本。 　　農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，可使經(jīng)濟(jì)效益、土地利用效益差的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、出租土地和房產(chǎn)等方式實(shí)現(xiàn)收購、聯(lián)營、兼并、合作，從而使原土地得到合理、高效的利用。城鎮(zhèn)工業(yè)因此能得到集聚和發(fā)展，并根據(jù)市場(chǎng)需求及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，從而加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。 　　4.3 促進(jìn)集體土地的集約利用 　　我國實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度。土地供應(yīng)制度的根本目標(biāo)是保護(hù)耕地，促進(jìn)土地的合理利用。在實(shí)施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)村土地資源通常按照家庭大小、土地肥力、居住遠(yuǎn)近分配給農(nóng)民。由于人地比率較高，這

20、種土地分配方式往往導(dǎo)致地塊分散。這種土地分配制度導(dǎo)致了大量土地荒蕪。雖然農(nóng)村家庭承包責(zé)任制刺激了每片農(nóng)地的利用，但耕地的分塊也降低了農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)效率，于是擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的需求一定程度上促成了農(nóng)村土地市場(chǎng)的產(chǎn)生。適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，迫切需要打破我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多障礙。我國人多地少，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，必須使農(nóng)村集體土地在空間上優(yōu)化組合，否則難以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。 　　在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地供應(yīng)總量嚴(yán)格控制的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)可使原有破產(chǎn)企業(yè)或面臨破產(chǎn)企業(yè)閑置或利用低效的土地以及居民閑置住房通過流轉(zhuǎn)、改造，供給給急需土地的企業(yè)家或急需住房的居

21、民，或用于城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高集體建設(shè)用地集約利用水平，從而既減少城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)耕地的占用，使農(nóng)村能給城鎮(zhèn)居民提供更多、更好的食物和工業(yè)原材料，又能促進(jìn)土地的合理利用。 　　5 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配 　　5.1 集體對(duì)流轉(zhuǎn)收益的分享 　　流轉(zhuǎn)收益的分配應(yīng)按照保護(hù)農(nóng)民利益的原則，向農(nóng)民傾斜。屬于村農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益，理應(yīng)屬于全體村民所有。流轉(zhuǎn)收益分配的比例按照當(dāng)?shù)氐纳钏竭M(jìn)行調(diào)整，不采用固定的比率，避免造成過低或過高。流轉(zhuǎn)收益分配的恰當(dāng)比例可使農(nóng)村集體和農(nóng)民不會(huì)因?yàn)榧w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，而失去生活保障，也不能因之而出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。 　　農(nóng)村集體作為土地公有制代表

22、的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因行使受托管理權(quán)，相應(yīng)地?fù)碛幸欢ǖ耐恋厮袡?quán)，如具有土地的處置權(quán)。不過，農(nóng)民是基本的，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是從屬的，集體與其成員之間利益攸關(guān)，因此保護(hù)好集體合法利益與保護(hù)好農(nóng)民合法利益具有較強(qiáng)的一致性。當(dāng)農(nóng)民的承包地被國家征收時(shí)，國家所付出的征地補(bǔ)償便體現(xiàn)為按照農(nóng)民所應(yīng)得的包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的承包地價(jià)格的一次性補(bǔ)償，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從失地農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償金中，分得相當(dāng)于農(nóng)民每年應(yīng)交的土地承包費(fèi)的資本化的部分。如何支配應(yīng)由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)決定，主要用來改善集體公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和安置無地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，以及用于開發(fā)和保護(hù)土地資源和對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障。

23、 　　農(nóng)民利益是農(nóng)村集體建設(shè)用地"流轉(zhuǎn)";的核心。農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要目的是要增加農(nóng)民收入。因此，使農(nóng)民合法利益得到保障是重中之重。農(nóng)民如果無法合理分享其所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的增值收益，也就違背了制度創(chuàng)新的初衷。農(nóng)民獲取流轉(zhuǎn)收益的方式，可以是按股分紅，也可以是一次性補(bǔ)償，或者直接流轉(zhuǎn)獲益，但農(nóng)民獲得的收益不應(yīng)低于集體所保留的收益。征地補(bǔ)償制度應(yīng)該給予農(nóng)地當(dāng)前用途的土地價(jià)值補(bǔ)償以及農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，讓農(nóng)民分享土地增值帶來的收益，同時(shí)還應(yīng)該補(bǔ)償農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)福利方面的損失，應(yīng)該提供完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民享受到必需的、基本的養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療方面的保障。因此，集體建設(shè)

24、用地流轉(zhuǎn)增值分享也可以通過建立農(nóng)民基本生存保障體系的形式來落實(shí)。 　　5.2 政府對(duì)流轉(zhuǎn)收益的分享 　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一種帶有增值性的土地使用行為，其中國家的投資和管理也有貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在三方面：一是國家作為交易推動(dòng)力量，投入的人力、物力應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，比如"七通一平";的投入費(fèi)用；二是國家需要從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度考慮多數(shù)承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的地區(qū)和廣大種糧農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)收益的共享，彌補(bǔ)其犧牲的機(jī)會(huì)利益，協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡；三是國家作為公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方，應(yīng)收取部分土地交易中的溢價(jià)收益，以稅費(fèi)的形式支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。國家應(yīng)得部分將更多地被用作社會(huì)財(cái)富的再分配

25、。政府可以通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益按累進(jìn)稅制征收稅費(fèi)等途徑來實(shí)現(xiàn)二次分配，比如土地增值稅、相關(guān)的管理費(fèi)等。入市流轉(zhuǎn)的土地畝出讓價(jià)越高則適用稅率越高，將村集體及村民可分配的集體土地出讓收益限定在適當(dāng)范圍之內(nèi)，使出讓金的大頭仍由政府財(cái)政收取，讓廣大農(nóng)民共享。 地方政府的應(yīng)得部分，主要用于負(fù)責(zé)地方層面的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理等投入，各級(jí)地方政府則應(yīng)該將土地增值收益用于基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共利益性質(zhì)的建設(shè)，防止地方干部以各種形式變相轉(zhuǎn)移和侵吞土地收益?？紤]到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益包含了國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的土地增值，但從鼓勵(lì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)角度考慮，分配的比例不宜過高。因?yàn)?/p>

26、，提供道路等基礎(chǔ)設(shè)施是政府應(yīng)盡的職責(zé)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，已通過征收基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)得到一定補(bǔ)償。 　　中央政府需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各方利益均衡。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不僅涉及人與人之間、政府與集體組織之間的利益均衡，還涉及地區(qū)之間、省際之間的利益均衡。一部分可以從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及保有環(huán)節(jié)的稅收收入中提取，應(yīng)用于中央層面負(fù)責(zé)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入費(fèi)用，對(duì)已開發(fā)的農(nóng)地自然增值中歸公的部分進(jìn)行再分配是順理成章的；另一部分可通過建立國家土地基金，轉(zhuǎn)移支付回歸到土地的使用上，如用于基本農(nóng)田保護(hù)或者其他利涉"三農(nóng)";的公共利益用途上，其所得歸根結(jié)底要用于支援全國農(nóng)

27、業(yè)，尤其是讓明顯貧困的在耕農(nóng)民也能適當(dāng)分享全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。將土地增值收益納入農(nóng)民的社會(huì)保障基金，建立農(nóng)村的社會(huì)保障體系，以此來協(xié)調(diào)由于土地利用規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)配置不均而造成的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、集體組織之間的利益沖突。 　　6 結(jié)語 　　流轉(zhuǎn)收益分配不僅涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的利益協(xié)調(diào)，還應(yīng)從更廣泛的角度兼顧公平與效率的原則，去思考城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與產(chǎn)糧區(qū)之間、失地農(nóng)民與承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)民之間的利益均衡。 　　以市場(chǎng)的方式形成流轉(zhuǎn)收益，各級(jí)政府或農(nóng)村基層組織（市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）退出市場(chǎng)交易，僅限于管理職能。通過培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供可

28、靠的信息和交易平臺(tái)，通過市場(chǎng)方式產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)"同地、同價(jià)、同權(quán)";。 　　以稅收方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)，由于農(nóng)用地與建設(shè)用地收益相差較遠(yuǎn)，土地利用規(guī)劃限制和用途管制造成相關(guān)權(quán)利人的不平等待遇。然而，事實(shí)上同為集體土地所有權(quán)人，無論發(fā)展權(quán)如何界定，所有權(quán)人的權(quán)益是相同的，因此，需要國家通過稅收方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)，對(duì)規(guī)劃為建設(shè)用地的所有權(quán)人增收土地增值稅。 　　以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)利益均衡，對(duì)規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土地權(quán)利人實(shí)施補(bǔ)貼政策。分配建設(shè)用地指標(biāo)較少的地區(qū)，意味著放棄了部分耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的機(jī)會(huì)，也就失去了由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地收益，這種機(jī)會(huì)成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對(duì)種糧

29、農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，建立"基本農(nóng)田保護(hù)基金";，來充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利人之間的利益均衡。 　　參考文獻(xiàn)： 　　1.王大賢.土地流轉(zhuǎn)改革之本：讓農(nóng)民分享土地增值收益.中國合作經(jīng)濟(jì).2013.1 　　2.羅輝 趙志文 彭媛.城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制的再建構(gòu).前沿.2012.19 　　3.陳利根 龍開勝.我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程及改革方向.中國農(nóng)史.2008.27 　　4.張廣輝 魏建.土地產(chǎn)權(quán)、政府行為與土地增值收益分配.廣東社會(huì)科學(xué).2013.1 　　5.高靜 唐建 賀昌政.試重構(gòu)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地增值分配機(jī)制基于權(quán)利貢獻(xiàn)度視角.城市發(fā)展研究.2011.2 　　6.邵彥敏 金易.基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角的土地征收增值分配研究.學(xué)習(xí)與探索.2010.5 　　基金項(xiàng)目： 　　天津市國土房管局科研立項(xiàng)：天津市土地整理儲(chǔ)備模式研究（津國土房辦發(fā)〔2013〕27號(hào)）；國家社科基金：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國城鎮(zhèn)規(guī)模分布及其演進(jìn)機(jī)理研究（13BJY054）；天津市高校"創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)計(jì)劃";新型城鎮(zhèn)化與城市可持續(xù)發(fā)展。 　　 　　羅崇亮，天津市土地整理中心工程師，主要從事土地收購、整理、儲(chǔ)備管理工作。 　　游斌，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)與管理。