碩士學(xué)位論文-論我國鐵路法規(guī)體系的完善——以高鐵立法為契機(jī).doc

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1、碩士學(xué)位論文論我國鐵路法規(guī)體系的完善以高鐵立法為契機(jī)學(xué) 科 專 業(yè) 憲法學(xué)與行政法學(xué) 學(xué) 位 類 型 科學(xué)學(xué)位 專業(yè)學(xué)位 研 究 生 姓 名 王 潔 導(dǎo)師姓名、職稱 肖軍 副教授 論 文 編 號 湖南師范大學(xué)學(xué)位評定委員會辦公室二一二年五月分 類 號 密級 學(xué)校代碼 10542 學(xué)號 200920111191 論我國鐵路法規(guī)體系的完善以高鐵立法為契機(jī)On the perfection of the railway regulatory system in our countryas an opportunity of High-speed railway legislation研 究 生 姓

2、名 王 潔 教師姓名、職稱 肖軍 副教授 學(xué) 科 專 業(yè) 憲法學(xué)與行政法學(xué) 研 究 方 向 憲法與行政法治 湖南師范大學(xué)學(xué)位評定委員會辦公室二一二年五月摘 要我國現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系存在問題，一方面對鐵路主管部門和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的有關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定不明，另一方面對鐵路建設(shè)投資者、鐵路旅客以及其他利害關(guān)系主體的權(quán)益保障規(guī)定不足。高速鐵路的發(fā)展離不開法律制度的支持，當(dāng)前政企職權(quán)不分，相關(guān)主體權(quán)益保障不足的法規(guī)體系將阻礙高速鐵路事業(yè)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是完善鐵路法規(guī)體系，為我國鐵路行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。文章第一部分是對我國鐵路法規(guī)體系的一般分析。簡單介紹了我國現(xiàn)行的鐵路法規(guī)體系的內(nèi)容及構(gòu)成，指出其有關(guān)建設(shè)規(guī)范、運(yùn)輸安全規(guī)

3、范以及服務(wù)質(zhì)量規(guī)范方面存在的問題，并分析所存問題的原因主要是鐵路法的宗旨陳舊和鐵路系統(tǒng)政企不分。文章第二部分是對我國高速鐵路法的特別分析。本部分介紹了高速鐵路的現(xiàn)狀和問題，提出在建設(shè)、安全、服務(wù)方面進(jìn)行高速鐵路立法的必要性，并在此基礎(chǔ)上設(shè)想了高速鐵路規(guī)劃法、高速鐵路促進(jìn)法、高速鐵路安全法、高速鐵路服務(wù)法的立法內(nèi)容。文章的第三部分是鐵路法規(guī)體系完善的路徑。在結(jié)合上文并參考我國有關(guān)民航和電信立法以及其他國家和地區(qū)的鐵路法律的基礎(chǔ)上，提出如下路徑：在法律層面修改鐵路法的宗旨，增加鐵路類型將高速鐵路進(jìn)入鐵路法調(diào)整范圍，明確鐵路主管部門職權(quán)以區(qū)分政府和企業(yè)職責(zé)，增加有關(guān)鐵路的建設(shè)、安全和服務(wù)方面內(nèi)容；在

4、行政法規(guī)層面，盡快出臺鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例，并補(bǔ)充其有關(guān)高速鐵路規(guī)劃與融資規(guī)定，修訂鐵路安全管理?xiàng)l例增加驗(yàn)證認(rèn)證、檢測及監(jiān)督規(guī)定，修訂鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例明確事故處理原則、事故責(zé)任、賠償限額，制定高速鐵路服務(wù)規(guī)范明確鐵路主管部門及鐵路運(yùn)輸企業(yè)職責(zé)以及建立評價(jià)認(rèn)證制度與監(jiān)督制度；在部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件層面，根據(jù)修改后的鐵路法以及相關(guān)行政法規(guī)，進(jìn)行細(xì)化新規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容以及修改與法律法規(guī)抵觸的內(nèi)容等相關(guān)工作。關(guān)鍵詞：鐵路法，高速鐵路，服務(wù)規(guī)范，法規(guī)體系A(chǔ)BSTRACTThere are problems on the existing railway regulatory system

5、, on the one hand, the powers and responsibilities between the railway authorities and the railway transport enterprise is unknown, on the other hand, the rights of the railway construction investors, the passengers and the subject who has relevant interest is inadequate. High-speed rail development

6、 is inseparable from the support of the legal system, the regulatory system which is regardless of the current government and enterprises powers, relevant subjects of interest to protect the inadequate will hinder the development of high-speed rail, It is imperative to improve the rail regulatory sy

7、stem for the development of Chinas railway industry.The first part is a general analysis of Chinas Railway regulation system. Give a brief introduction to the composition of the contents of the rail regulatory system in China, and pointed out that its problems on the construction specifications, tra

8、nsportation safety norms and quality of service specification, And analysis of the cause of the problem are the obsolete purpose of the Railway Act and the railway system between government and enterprises none at all.The second part is a special analysis of the High-speed Rail Legislation. This sec

9、tion describes the status and problems of the High-speed rail, and put forward the need for the high-speed rail legislation in the construction, security, service ,at last, envisage the content of High-speed rail planning Legislation, High-speed rail promotion Legislation. High-speed railway safety

10、Legislation, High-speed railway service Legislation.The third part is the path of the rail regulatory system is perfect. On the basis of the civil aviation act and the telecommunication legislation in China, as well as railway law of other countries and regions, which made the following path: First

11、of all modify the purpose of the Railway Act. Second to increase the rail type which enable high-speed rail into the adjustment range of the Railway Law. Thirdly,made responsibilities clearly between the railway authorities and the railway transport enterprise. Fourthly, increase the content of cons

12、truction, safety and service in the Railway Law. Fifthly, introduce the Railway Construction management Ordinance as soon as possible, and amend the Railway Safety management Regulations and the Railway traffic accident emergency rescue and investigation and handling of Ordinance, the development of

13、 high-speed rail service specification. Seventhly according to the new Railway Act and the relevant administrative regulations, and refine to the requirement, and modify the content which is conflict with the laws and regulations.Keywords: Railway act, High-speed rail, Service specification, Regulat

14、ion systemV目 錄中文摘要I英文摘要III引 言1第一章 我國鐵路法規(guī)體系現(xiàn)狀的一般分析3第一節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系概述3第二節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系存在的問題3一、建設(shè)規(guī)范方面的問題4二、運(yùn)輸安全規(guī)范方面的問題5三、服務(wù)質(zhì)量規(guī)范方面的問題7第三節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系所存問題的原因9一、鐵路法的宗旨陳舊9二、鐵路系統(tǒng)政企不分10第二章 我國高速鐵路法的特別分析12第一節(jié) 我國高速鐵路的現(xiàn)狀與問題12一、現(xiàn)狀12二、問題12第二節(jié) 高速鐵路立法的必要性14一、高速鐵路建設(shè)需要立法14二、高速鐵路安全需要立法15三、高速鐵路服務(wù)質(zhì)量提升需立法16第三節(jié) 高速鐵路的立法內(nèi)容17一、高速鐵路規(guī)劃法1

15、7二、高速鐵路促進(jìn)法17三、高速鐵路安全法17四、高速鐵路服務(wù)法18第三章 我國鐵路法規(guī)體系完善的路徑20第一節(jié) 加快鐵路法的修訂20一、修改鐵路法宗旨20二、增加鐵路類型21三、科學(xué)規(guī)范國務(wù)院鐵路主管部門職能21四、增加建設(shè)方面的內(nèi)容規(guī)定21五、增加安全方面的內(nèi)容規(guī)定22六、增加服務(wù)方面的內(nèi)容規(guī)定23第二節(jié) 盡快出臺鐵路建設(shè)條例23一、補(bǔ)充高速鐵路規(guī)劃的程序規(guī)定24二、補(bǔ)充高速鐵路融資的相關(guān)內(nèi)容25第三節(jié) 修訂有關(guān)安全的兩個(gè)條例26一、修訂鐵路安全管理?xiàng)l例26二、修訂鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例26第四節(jié) 制定高速鐵路服務(wù)規(guī)范27一、明確宗旨27二、以民航為參照，確立高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)內(nèi)容27

16、三、規(guī)定鐵路主管部門及鐵路運(yùn)輸企業(yè)在服務(wù)方面的職責(zé)27四、規(guī)定高速鐵路服務(wù)評價(jià)與認(rèn)證制度28五、規(guī)定旅客反饋制度28第五節(jié) 健全相關(guān)配套的部門規(guī)章及規(guī)范性文件28一、健全鐵路建設(shè)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件28二、健全鐵路安全保護(hù)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件28三、健全鐵路服務(wù)的配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件29結(jié) 語30參考文獻(xiàn)31攻讀學(xué)位期間發(fā)表的學(xué)術(shù)論文35后 記36論我國鐵路法規(guī)體系的完善以高鐵立法為契機(jī)引 言一、研究緣由與背景高速鐵路是指改造原有線路后營運(yùn)速率達(dá)到每小時(shí)200公里以上，或者新建客運(yùn)專線營運(yùn)速率達(dá)到每小時(shí)250公里以上的鐵路系統(tǒng)。高速鐵路在安全、運(yùn)量、環(huán)境保護(hù)、土地資源利用等方面

17、，與公路、航空相比具有比較優(yōu)勢，在速度、舒適度等方面，與普通鐵路相比具有比較優(yōu)勢。這種現(xiàn)代化、高效的鐵路通勤旅客運(yùn)輸，對我國大型城市地區(qū)的生存和福利、能源保護(hù)和自給自足等目標(biāo)，都是非常重要的。在當(dāng)下，高速鐵路對人們生活出行、生活方式的改變，給沿線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和延伸，人流、物流、資金流加速和擴(kuò)張等方面的“高速鐵路效應(yīng)”為全中國熱切關(guān)注和議論的話題。30多年前，鄧小平訪問日本，在新干線列車上說了句意味深長的話“我知道了什么是現(xiàn)代化”，30多年后的今天，我國高速鐵路發(fā)展成績舉世矚目。隨著京津城際、鄭西、滬寧城際、武廣高速鐵路先后開通運(yùn)營，截至2010年底，中國新建高速鐵路營業(yè)里

18、程7531公里，另有在建里程1.7萬公里，已成為世界上高速鐵路運(yùn)營速度最高、在建規(guī)模最大、運(yùn)營里程最長的國家。高速鐵路成為一張展示我國發(fā)展速度的新名片，它的一切作為，代表著國家的形象、民族的精神。然而，現(xiàn)實(shí)中高速鐵路作為一個(gè)新興事物，從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營各階段，遇到了許多問題：在規(guī)劃階段，制訂高鐵規(guī)劃民主科學(xué)決策體系不完善，信息不公開透明，缺乏民主參與，存在規(guī)劃不合理問題；在建設(shè)階段，投資與建設(shè)未遵循市場規(guī)則且自身監(jiān)管不足。鐵道部既是建設(shè)者又是監(jiān)管者，使得所謂的市場化不過是行政主導(dǎo)下的權(quán)力市場異變?nèi)~檀.鐵路建設(shè)的監(jiān)管缺位亟待改變N.東方早報(bào)，2011-07-26(9).，導(dǎo)致一些工程出現(xiàn)資金鏈斷

19、裂問題，影響了高速鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的建設(shè)；在運(yùn)營階段，高速鐵路安全問題頻發(fā)以及高速鐵路整體服務(wù)水平不高，影響了高速鐵路的市場競爭能力，阻礙了高速鐵路事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，合理、有序的發(fā)展高速鐵路，已成為我國面臨的重要而緊迫的課題。任何新興事物的健康發(fā)展，都離不開健全的法制，健全法制的基礎(chǔ)是完備的法規(guī)體系。然而，目前我國高速鐵路法制還處于起步階段，制定專門的法律并形成一套專門的法規(guī)體系無疑是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，所以，可以在現(xiàn)有的鐵路法規(guī)體系中增加高速鐵路相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范高速鐵路活動(dòng)，促進(jìn)高速鐵路事業(yè)發(fā)展。現(xiàn)行的鐵路法規(guī)體系形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，帶有該時(shí)代的烙印，如鐵路法規(guī)體系中的基本法鐵路法，該法制定于計(jì)

20、劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，并且在制定以來22年從未修改，其特征表現(xiàn)為以權(quán)力為中心，沒有深入到權(quán)利，此處權(quán)力主要是鐵路主管部門的權(quán)力，權(quán)利主要指旅客、鐵路建設(shè)投資者以及其他相關(guān)利益主體的權(quán)利。這二十來年我國市場經(jīng)濟(jì)已初步形成，市場經(jīng)濟(jì)帶來社會結(jié)構(gòu)的變化，帶來利益主體多元化，鐵路法已無法回應(yīng)這種變化，特別在高速鐵路的建設(shè)與營運(yùn)后，尤其難以適應(yīng)。由于高速鐵路是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，鐵路法較少涉及權(quán)益保護(hù)的主體都是影響高速鐵路發(fā)展重要的主體：如果高速鐵路建設(shè)投資者的權(quán)益無保障，則高速鐵路建設(shè)將面臨投資資金短缺問題；如果高速鐵路旅客權(quán)益無保障，則會選擇其他出行方式,從而導(dǎo)致高速鐵路收益低,投資的運(yùn)營成本難收回；如果高速鐵路

21、涉及公共利益和私人利益，高速鐵路規(guī)劃也應(yīng)尊重相關(guān)利益主體的權(quán)益?？芍F路法無法滿足鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展需求，同時(shí)，以鐵路法為基礎(chǔ)制定的有關(guān)行政法規(guī)、行政規(guī)章以及各種規(guī)范性文件亦無法滿足其需求，因此鐵路法規(guī)體系亟待完善。然而，由于種種原因，鐵路法的修改工作遲遲不能進(jìn)行，一些不可缺少的行政法規(guī)也久久沒有頒布。當(dāng)下高速鐵路在我國迅猛發(fā)展，受到世人關(guān)注，迫切需要通過立法解決高速鐵路發(fā)展中面臨的問題，借助這一契機(jī)，推進(jìn)鐵路法法的修改工作盡早納入議程，并進(jìn)一步完善我國鐵路規(guī)體系。當(dāng)然，完善鐵路法規(guī)體系的工作涉及的內(nèi)容繁多，本文涉及的只是冰山一角，僅就筆者認(rèn)為高速鐵路目前面臨的幾個(gè)重要問題著手，嘗試對從高速鐵路

22、建設(shè)、高速鐵路安全、高速鐵路服務(wù)中較突出的問題，進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)需完善的部分，提出完善建議。二、研究思路與研究方法本文的中心主題是對高速鐵路發(fā)展的法律環(huán)境進(jìn)行分析，闡述法律缺陷并提出完善建議。高速鐵路發(fā)展面臨什么問題？怎樣評價(jià)現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系對高速鐵路發(fā)展作用？高速鐵路的發(fā)展將對現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系產(chǎn)生怎樣影響？如何建構(gòu)包含高速鐵路法律制度的鐵路規(guī)范體系？這些問題是本文盡力探求的所在。本文通過對我國鐵路法規(guī)體系的一般分析和對我國高速鐵路法的特殊分析，找出鐵路法規(guī)體系中對于普通鐵路發(fā)展規(guī)定的不足之處，以及其對于高速鐵路發(fā)展規(guī)定的不足之處，對于共同的問題可以通過修改原有法律制度規(guī)定來解決，對于高速鐵路特

23、有的問題，在鐵路法律體系內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件不同層次法律文本中增加專門內(nèi)容規(guī)定以解決。實(shí)證分析法。本文的主要目的是解決高鐵路發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，論證完善措施。因此，實(shí)證分析法是本文的前提和基礎(chǔ)。本文通過對大量法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件研究分析基礎(chǔ)上，總結(jié)出了我國鐵路法律存在的問題。比較研究的方法。通過借鑒國際上已有成功經(jīng)驗(yàn)，汲取境外成熟的法律規(guī)定，結(jié)合本國實(shí)際制定相關(guān)制度規(guī)定，彌補(bǔ)我國現(xiàn)有的法律制度的缺失，明確我國鐵路法規(guī)體系的完善方向。在文章第三部分借鑒了愛爾蘭、俄羅斯、韓國、臺灣等國家與地區(qū)的相關(guān)立法，進(jìn)而提出立法建議。歷史研究的方法。本文在涉及鐵路法內(nèi)容陳舊部分寫作中運(yùn)用

24、此方法，分析了鐵路法的宗旨制定的時(shí)代背景，以及鐵路法制定以來我國社會、經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境的巨變，說明該法已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需求。三、研究價(jià)值本文研究的理論性價(jià)值。本文從鐵路建設(shè)、鐵路安全、鐵路服務(wù)三個(gè)方面對鐵路法規(guī)體系的研究。我國學(xué)界對鐵路法規(guī)體系的研究多是對國外鐵路法制的研究，國內(nèi)的研究也集中于鐵路改革方面研究，對于鐵路建設(shè)方面和鐵路安全方面僅有幾篇一般性文章，且僅研究了個(gè)別部分內(nèi)容，對于鐵路服務(wù)部分幾乎找不到文章。本文中有關(guān)鐵路建設(shè)的規(guī)劃部分，鐵路安全的全方位安全監(jiān)督制度設(shè)計(jì)以及鐵路服務(wù)部分是文章的創(chuàng)新之處。本文研究的實(shí)踐價(jià)值。本文關(guān)注了高速鐵路這一新情況，新問題的法律制度問題，據(jù)本人了解國內(nèi)

25、法學(xué)界沒有做過高速鐵路法律制度研究。本文雖還做不到系統(tǒng)、全面、深入的研究，但希望能引起拋磚引玉的作用，若高速鐵路法律制度的研究能受到更多的關(guān)注，更多人投入到這項(xiàng)工作中來，定能對于高速鐵路的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。本文研究的觀念價(jià)值。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下傳統(tǒng)的行政理念“命令與服從”管理模式的影響，我國鐵路法規(guī)體系一定程度上存在重權(quán)力、輕權(quán)利問題，然而，現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)下利益主體多元化，各主體的權(quán)益都應(yīng)受到保護(hù)，原有的管理模式將阻礙相關(guān)主體的權(quán)益受到保護(hù)，本文建議建立高速鐵路服務(wù)評價(jià)與認(rèn)證制度，鐵路主管部門及鐵路運(yùn)輸企業(yè)在服務(wù)方面的職責(zé)，環(huán)境影響評價(jià)制度和公開制度等制度，就是希望通過制度的設(shè)計(jì)保障

26、相關(guān)主體的權(quán)益，以主張權(quán)利觀念和強(qiáng)化政府的責(zé)任與服務(wù)意識。第一章 我國鐵路法規(guī)體系現(xiàn)狀的一般分析第一節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系概述鐵路法規(guī)體系是國家管理鐵路的有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章組成的統(tǒng)一整體，是保證鐵路部門依法治路的重要前提。建立適合鐵路特點(diǎn)的鐵路法規(guī)體系是加強(qiáng)鐵路法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在我國鐵路法規(guī)體系分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次為國家法律；第二個(gè)層次為行政法規(guī)，即國務(wù)院發(fā)布或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)有鐵道部或其他部門發(fā)布實(shí)行的各種規(guī)定；第三個(gè)層次為行政規(guī)章，主要是鐵道部發(fā)布的各種實(shí)施細(xì)則、規(guī)程和規(guī)則、辦法、規(guī)定等，也包括鐵道部與其他部委聯(lián)合發(fā)布或其他部門根據(jù)行業(yè)管理的職權(quán)所作出有關(guān)鐵路管理方面的行政性規(guī)

27、定。孫林.鐵路法概論M.北京：中國鐵道出版社，1992：12.在法律層次，主要有1991年通過的鐵路法，共有6章94條，內(nèi)容涉及鐵路運(yùn)輸營業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)、法律責(zé)任等基本法律規(guī)定。該法作為國家管理鐵路的基本法律，調(diào)整鐵路與國家、企業(yè)、其他組織和公民在鐵路建設(shè)、安全、運(yùn)營、發(fā)展等方面所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范，在鐵路法規(guī)體系中處于最重要的地位，是鐵路法規(guī)體系的龍頭。除了鐵路法以外，其他法律，如民法通則、合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法等也是鐵路法規(guī)體系中法律方面的內(nèi)容。在行政法規(guī)層次，比較重要的有：鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例制定于2004年,該條例對鐵路運(yùn)輸安全相關(guān)問題作了規(guī)范，對

28、維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全、保障鐵路運(yùn)輸暢通起到了積極的作用。鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例制定于2007 年,該條例對鐵路交通事故涉及的主體、內(nèi)容及其權(quán)利義務(wù)都作了詳細(xì)的規(guī)定，對及時(shí)處理事故，恢復(fù)鐵路運(yùn)行秩序、維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有積極的意義。還有鐵路貨物運(yùn)輸合同實(shí)施細(xì)則、鐵路旅客運(yùn)輸損害賠償辦法和鐵路衛(wèi)生交通檢疫辦法等數(shù)十件法規(guī)，內(nèi)容涉及客貨運(yùn)輸、損害賠償、安全保衛(wèi)等，對調(diào)整鐵路活動(dòng)中各種法律關(guān)系起著十分重要的作用，是鐵路法規(guī)體系的骨架。在部門規(guī)章層次，鐵道部在幾十年的鐵路管理實(shí)踐中，制定了大量的行政規(guī)章，對加強(qiáng)鐵路的管理，保障鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行，起到了一定的作用，內(nèi)容涉及客貨運(yùn)

29、輸、安全保護(hù)、運(yùn)輸市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸行為、鐵路技術(shù)等方面，主要有：鐵路建設(shè)管理辦法、鐵路企業(yè)傷亡事故處理規(guī)則、鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則、鐵路行車事故處理規(guī)則、鐵路技術(shù)管理規(guī)程、鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定、鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資控制管理辦法、鐵路基本建設(shè)變更設(shè)計(jì)管理辦法等等。第二節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系存在的問題我國現(xiàn)行鐵路法規(guī)體系存在很多問題，就內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)為相關(guān)立法內(nèi)容相對滯后，可操作性較弱，權(quán)責(zé)規(guī)范有失平衡；就結(jié)構(gòu)而言，主要是現(xiàn)有的鐵路法律規(guī)范效力層級低的問題，配套法規(guī)規(guī)章不足。田根哲.加強(qiáng)鐵路法制建設(shè)促進(jìn)鐵路跨越式發(fā)展J.中國鐵路，2006(8)：21文中提到目

30、前規(guī)范鐵路的行政法規(guī)只有3件，即1950年頒布的鐵路留用土地辦法、鐵路軍運(yùn)暫行條例和2004年修訂發(fā)布的鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例，抓緊研究制訂鐵路交通事故處理?xiàng)l例、鐵路旅客運(yùn)輸管理?xiàng)l例、鐵路貨物運(yùn)輸管理?xiàng)l例、鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例。盡快形成以鐵路法為基礎(chǔ)，以“五條例”為骨干，一系列配套規(guī)章為輔助的比較完善的鐵路法規(guī)體系。孫林.關(guān)于完善鐵路立法有關(guān)問題探討J.鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2001(6)：10.文中提出以鐵路法為依據(jù)，制定十個(gè)條例，作為鐵路法的配套立法。這十個(gè)條例包括：鐵路運(yùn)輸企業(yè)條例、鐵路旅客運(yùn)輸條例、鐵路貨物運(yùn)輸條例、鐵路交通事故處理?xiàng)l例、鐵路運(yùn)價(jià)管理?xiàng)l例、鐵路基礎(chǔ)公司條例、鐵路債務(wù)處理?xiàng)l例、鐵路技

31、術(shù)條例、鐵路建設(shè)條例和鐵路改革條例。此處，僅就鐵路建設(shè)規(guī)范、鐵路安全規(guī)范、鐵路服務(wù)規(guī)范幾方面存在的問題，作如下探討：一、建設(shè)規(guī)范方面的問題鐵路建設(shè)法律制度主要包括鐵路建設(shè)規(guī)劃、鐵路建設(shè)投資、鐵路建設(shè)項(xiàng)目和鐵路建設(shè)安全、鐵路建設(shè)用地、鐵路建設(shè)市場、建設(shè)合同等方面的內(nèi)容。張曉永.論我國鐵路建設(shè)的法律規(guī)制J.生產(chǎn)力研究，2008(6)：20.筆者認(rèn)為，鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的制度規(guī)定實(shí)際上可以涵蓋后面的鐵路建設(shè)用地、建設(shè)市場、建設(shè)合同等內(nèi)容，因此，此處主要探討鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的部分。目前對鐵路建設(shè)規(guī)劃及投資制度主要分成兩級加以規(guī)范：第一級主要是鐵路法的第二章鐵路建設(shè)部分內(nèi)容與城鄉(xiāng)規(guī)劃法

32、、環(huán)境影響評價(jià)法等相關(guān)規(guī)定；第二級為國務(wù)院制定的行政規(guī)章，如國務(wù)院關(guān)于改革投資體制的決定，國務(wù)院關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)支持個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見等等，以及鐵道部制定的部門規(guī)章，如鐵路建設(shè)管理辦法、鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法等等。此外，還有規(guī)范性文件如鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法、鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)管理辦法、鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理指南、關(guān)于繼續(xù)開放鐵路建設(shè)市場的通知等等。在法律層面，建設(shè)投資者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容和鐵路建設(shè)規(guī)劃規(guī)定不足。鐵路法第三章33條到41條專門對鐵路建設(shè)作了規(guī)定，主要涉及鐵路規(guī)劃與計(jì)劃的基本原則，建設(shè)用地的管理，鐵通軌道及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建成驗(yàn)收制度，鐵路道口的設(shè)置與管理，鐵路橋梁的修建的規(guī)

33、定。一方面，這些條文中沒有涉及鐵路建設(shè)投資內(nèi)容的規(guī)定，缺少有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營方式的規(guī)定。另一方面，鐵路建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容的規(guī)定多是一些原則性的規(guī)定，且操作性不足，沒有涉及合理利用土地及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，同時(shí)相關(guān)程序性規(guī)定不足，缺乏民主參與規(guī)定。例如，鐵路法第33條規(guī)定“鐵路發(fā)展規(guī)劃依據(jù)社會發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的需要制定，并與其他交通運(yùn)輸規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”該條文僅規(guī)定了制定發(fā)展規(guī)劃的原則和依據(jù)，但這一依據(jù)僅局限于“社會發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)”，未規(guī)定合理利用土地和保護(hù)環(huán)境內(nèi)容，同時(shí)未明確規(guī)定規(guī)劃的制定主體、審批部門以及規(guī)劃如何取得效力等程序規(guī)定。又如，鐵路法第3

34、4條規(guī)定“地方鐵路、鐵路專用線、專用鐵路的建設(shè)計(jì)劃必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得鐵道部或者鐵道部授權(quán)的機(jī)構(gòu)的同意?！痹摋l文僅規(guī)定了建設(shè)計(jì)劃的要求和條件，但仍未具體規(guī)定建設(shè)計(jì)劃的制定程序，如規(guī)定制定主體、審批部門、審查程序和計(jì)劃如何效力等內(nèi)容。此外，這兩條的規(guī)定缺乏民主參與規(guī)定，規(guī)劃和計(jì)劃的制定實(shí)際上只是在上下級行政機(jī)關(guān)組成的系統(tǒng)內(nèi)部封閉地運(yùn)行，未給予利害關(guān)系人參與和發(fā)表意見的機(jī)會。在法規(guī)層面，缺乏專門規(guī)范建設(shè)活動(dòng)的行政法規(guī)。雖然2009年12月29日向社會公開鐵路建設(shè)條例（征求意見稿）規(guī)定了部分鐵路建設(shè)規(guī)劃及投資內(nèi)容，但至今仍未最終經(jīng)過法定程序制定出來，所以，仍然缺乏專門的行政法規(guī)對此類鐵路

35、建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。在規(guī)章層面，缺乏鐵路建設(shè)活動(dòng)的程序規(guī)定以及鐵路投融資制度配套規(guī)定。涉及鐵路建設(shè)規(guī)劃主要有鐵路建設(shè)管理辦法和鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法對鐵路擬建設(shè)項(xiàng)目制定程序和項(xiàng)目政府資金審批程序進(jìn)行了規(guī)定。鐵路建設(shè)管理辦法第12條規(guī)定依據(jù)鐵路建設(shè)規(guī)劃，對擬建項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)可行性研究，編制項(xiàng)目建議書；根據(jù)批準(zhǔn)的鐵路中長期規(guī)劃或項(xiàng)目建議書，在初測基礎(chǔ)上進(jìn)行可行性研究，編制可行性研究報(bào)告。項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告按國家規(guī)定報(bào)批。鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法第5條規(guī)定，使用政府性資金的投資項(xiàng)目，按國務(wù)院和國家發(fā)展改革委確定的審批權(quán)限，分別由國務(wù)院和國家發(fā)展改革委審批，5000萬元（不含）以下的小型項(xiàng)目由鐵道

36、部審批。仍缺乏應(yīng)具備的程序規(guī)定，如助于民眾參與的環(huán)境影響評價(jià)制度和公開制度規(guī)定等。為配合鐵路建設(shè)投資制度改革，國務(wù)院和鐵道部分別制定了規(guī)章和規(guī)范性文件。國務(wù)院公布國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定及國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見，允許社會資本進(jìn)入鐵路行業(yè)，并要求積極推進(jìn)鐵路投資主體多元化。鐵道部發(fā)布關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見向國內(nèi)非公有資本開放鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸裝備制造、鐵路多元經(jīng)營等四大領(lǐng)域。但由于有關(guān)對外開發(fā)鐵路市場的具體制度內(nèi)容不清晰，甚至缺乏，例如，沒有規(guī)定有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營方式的規(guī)定

37、，構(gòu)成了民間資本進(jìn)入鐵路的障礙。譚克虎.合資鐵路的監(jiān)管政策研究M.北京：中國鐵道出版社，2007：23.再如，雖然大多數(shù)合資鐵路公司初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但是企業(yè)的董事會成員和管理層人員大多被委派或行政任命的，而不是按照公司法的規(guī)定進(jìn)行任命。鐵道部和地方政府都很重視合資鐵路的修建，對合資鐵路的車站設(shè)置及新線項(xiàng)目等方面提出高要求，卻沒給予直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，加重了合資鐵路公司的還貸壓力，損害了建設(shè)投資者的權(quán)益。王恩桂，王稼瓊.我國民間資本參與鐵路建設(shè)的法律障礙J.北方交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(3)：16.這些問題造成相關(guān)建設(shè)投資規(guī)定對促進(jìn)投資制度改革的作用難實(shí)現(xiàn)?？芍F(xiàn)二級管理下鐵路法對投資者的權(quán)益

38、保護(hù)以及對相關(guān)公眾的公開程序內(nèi)容規(guī)定不足。同時(shí)，缺乏專門規(guī)范鐵路建設(shè)活動(dòng)的行政法規(guī)，使得鐵路法的原則性規(guī)定無法具體化，相關(guān)配套規(guī)章及規(guī)范性文件難以形成，或內(nèi)容難以統(tǒng)一。鐵路法實(shí)施以來，上述一些規(guī)定基本上還是符合我國國家實(shí)際的。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別近期鐵路大步邁入高速鐵路時(shí)代，鐵路的路網(wǎng)建設(shè)、設(shè)備質(zhì)量都要比以前有質(zhì)的飛躍，這些變化和要求在法律法規(guī)中都未得到反映。鐵路建設(shè)工作迫切需要制定法律效力高、內(nèi)容具體完備的法律法規(guī)。二、運(yùn)輸安全規(guī)范方面的問題目前我國鐵路運(yùn)輸安全主要分成三級加以規(guī)范：第一級主要是鐵路法的第二章鐵路建設(shè)、第四章鐵路安全與保護(hù)與安全生產(chǎn)法，道路交通安全法等；第二級

39、鐵道部自定的行政法規(guī)，如鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例、鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例、鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例等；第三級為鐵道部自定的行政規(guī)章，主要有鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則、鐵路技術(shù)管理規(guī)程、鐵路運(yùn)輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定辦法、鐵路200250km/h既有線技術(shù)管理辦法、鐵路客運(yùn)專線技術(shù)管理辦法（試行）（200250km/h部分）、鐵路客運(yùn)專線技術(shù)管理辦法（試行）（300350km/h部分）、鐵路運(yùn)輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定實(shí)施細(xì)則、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定、鐵路建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理辦法、鐵路客運(yùn)專線竣工驗(yàn)收暫行辦法、鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交接辦法、新建鐵路項(xiàng)目安全評估暫行辦法、鐵路工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督

40、管理辦法等等，以及其他有關(guān)規(guī)章制度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在法律層面，雖然鐵路法對鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)做了專章的規(guī)定，但運(yùn)輸安全在鐵路法中只占一部分，且規(guī)定的較簡單，并且存在權(quán)責(zé)不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全監(jiān)督制度問題。鐵路法第四章從第42條到第59條規(guī)定了鐵路安全與保護(hù)：第42條規(guī)定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸設(shè)施保障和旅客和貨物運(yùn)輸安全義務(wù)；第43條至第46條規(guī)定了地方各級政府及有關(guān)部門保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的職責(zé)；第47條至第59條詳細(xì)列舉社會公眾不得違反鐵路秩序侵害鐵路安全的義務(wù)及處罰方式。存在不足之處表現(xiàn)為：首先，對于鐵路系統(tǒng)內(nèi)部安全責(zé)任規(guī)定少，對于公民、組織不妨害義務(wù)規(guī)定多。法條中僅五條規(guī)定了鐵路企業(yè)、

41、政府及政府相關(guān)部門安保義務(wù)，另外十二條對公民、組織設(shè)定了不得侵害的義務(wù)及處罰的措施。其次，相關(guān)內(nèi)容規(guī)定模糊。例如，鐵路法第57條規(guī)定，發(fā)生事故后，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國務(wù)院和鐵道部關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并及時(shí)恢復(fù)正常行車，任何單位和個(gè)人不得阻礙。然而，規(guī)定及時(shí)恢復(fù)通車的制度概念模糊，操作性差，如何理解及時(shí)恢復(fù)通車？“7.23”動(dòng)車事故中，相關(guān)部門理解的及時(shí)就是采取快速掩埋辦法及時(shí)恢復(fù)通車。劉哲昕.“7.23”動(dòng)車追尾事故應(yīng)急處理引發(fā)的法律思考J.法學(xué)，2011(8)：11.最后，缺少體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)防的條款。由于，當(dāng)時(shí)盜竊鐵路設(shè)備和運(yùn)輸物資、搶劫旅客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏男袨?，使鐵路運(yùn)輸

42、安全面臨嚴(yán)峻局面。該背景下，此規(guī)定在一定程度上起到了維護(hù)運(yùn)輸秩序的作用。然而，現(xiàn)代安全監(jiān)管理念是預(yù)防為首，并需建立事前、事中、事后監(jiān)督的完整的安全體系，遺憾的是在這部陳舊的鐵路法中尋覓不到體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防精神的條款。在法規(guī)層面，雖先后制定了三條行政法規(guī)對鐵路安全各個(gè)方面問題進(jìn)行了規(guī)定，但是內(nèi)容上存在不少問題：1.鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例該條例對鐵路線路與營運(yùn)安全保護(hù)以及社會公眾義務(wù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做了規(guī)定。完善了有關(guān)政府及部門、鐵路管理部門保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的職責(zé)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任，設(shè)立了相關(guān)安全保護(hù)保護(hù)制度。但是對于認(rèn)證制度、行車標(biāo)準(zhǔn)、測試與評估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等要求規(guī)定不足

43、，或者沒有涉及。例如，鐵路安全保護(hù)條例第35條和第36條，僅規(guī)定了國家鐵路管理部門對機(jī)車車輛設(shè)計(jì)生產(chǎn)維修企業(yè)實(shí)行行政許可、市場準(zhǔn)入制度，對機(jī)車車輛投入使用前驗(yàn)收制度，但缺乏機(jī)車車輛質(zhì)量跟蹤監(jiān)測制度。如機(jī)車車輛投入使用后，在運(yùn)輸過程中的跟蹤監(jiān)測沒有制度規(guī)定，對于不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)車車輛，未規(guī)定損失賠償和召回制度。同時(shí)，對機(jī)車車輛在使用過程中因出現(xiàn)質(zhì)量問題，或維修不當(dāng)造成機(jī)車車輛損壞而威脅到運(yùn)輸安全的情況的安全責(zé)任未作規(guī)定。除了機(jī)車車輛外，環(huán)境方面的列車控制、信號等系統(tǒng)化設(shè)備的的跟蹤監(jiān)測制度以及人員方面的規(guī)定也不盡完善。又如，該條例未規(guī)定行車標(biāo)準(zhǔn)，我國僅各個(gè)基層站段制定的車站行車工作細(xì)則規(guī)定了行車

44、標(biāo)準(zhǔn)，因?qū)χ贫ê托薷某绦蚝途幹频木唧w內(nèi)容認(rèn)識不同，有些地方僅根據(jù)上級要求、領(lǐng)導(dǎo)指示進(jìn)行制定和修改，有些地方對行車規(guī)章規(guī)定得太細(xì)使得細(xì)則不具有可行性，導(dǎo)致無法建立統(tǒng)一的行車管理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一細(xì)則規(guī)章管理模式。盧永亮.強(qiáng)化站段行車規(guī)章管理為安全生產(chǎn)創(chuàng)造條件J.鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)， 2006(7)：22-23.同時(shí)，行車標(biāo)準(zhǔn)較為狹隘，意在強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)本身在設(shè)計(jì)、興建制造、營運(yùn)安全管理上，足以預(yù)防行車通營運(yùn)可能產(chǎn)生危險(xiǎn)之相對能力，但不強(qiáng)求具備任何危險(xiǎn)防御能力，這僅能稱為避免行車營運(yùn)所能產(chǎn)生危險(xiǎn)的“安全營運(yùn)能力”。但鐵路運(yùn)輸是一個(gè)專業(yè)性及整合性的系統(tǒng)，僅以上述條件作為標(biāo)準(zhǔn)，對于安全的確保，實(shí)有所不足。同時(shí)，對于旅客

45、而言，統(tǒng)一的行車標(biāo)準(zhǔn)可使其獲得最基本的權(quán)益保護(hù)，倘若發(fā)生不幸事故，涉及有關(guān)事故索賠、相關(guān)單位及人員責(zé)任、旅客責(zé)任保險(xiǎn)等事項(xiàng)時(shí)，旅客在主張損害賠償?shù)臋?quán)利時(shí)，在證實(shí)鐵路運(yùn)輸未符合上述安全規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)或程序時(shí)，則可采用其作為證據(jù)，要求鐵路運(yùn)輸業(yè)者給付損害賠償。同時(shí)，完整的保障體系下，哪個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)，可以將責(zé)任追究到具體個(gè)人，以免未罰到當(dāng)罰之人，避免同樣的問題反復(fù)發(fā)生。2.鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例該條例規(guī)定人身傷亡的賠償責(zé)任限額為人民幣15萬元，行李損失的賠償限額為人民幣2000元，規(guī)定的限額明顯與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)，以至于“7.23”動(dòng)車事故，鐵道部提出了賠償方案，一開始賠償17.2萬，接著是50萬

46、，最后是91.5萬，賠償?shù)臄?shù)額不應(yīng)該是一個(gè)變化的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)是由一個(gè)合理的法律標(biāo)準(zhǔn)來確定的。3.鐵路意外傷亡保險(xiǎn)條例1951年制定，其規(guī)定所有上車的乘客都要購買此險(xiǎn)，費(fèi)用包含在票價(jià)內(nèi)，按照基本票價(jià)的2%收取，但是它是否按照保險(xiǎn)的規(guī)則來運(yùn)營的？賠付率多少，怎么提??？這些信息我們了解不到，鐵路部門也沒有公開相關(guān)的信息。該條例的一些規(guī)定已不符合現(xiàn)今的發(fā)展需要，事實(shí)上，與它同一天出臺的還有航空和輪船的強(qiáng)制險(xiǎn)，但是現(xiàn)在已經(jīng)廢止了。在規(guī)章層面，現(xiàn)行鐵路安全法律法規(guī)中行政規(guī)章較多，但是效力低且適用范圍有限，若無最高立法機(jī)關(guān)頒布的法律以及最高行政機(jī)關(guān)頒布的行政法規(guī)，其存在也就缺少母法的依據(jù)。同時(shí)，規(guī)章中大多是在

47、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，有許多內(nèi)容不能反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，尤其是高速鐵路投入營運(yùn)來的運(yùn)輸組織方式變化及新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝對鐵路技術(shù)管理要求，此外，還存在且部分內(nèi)容重疊性或矛盾的問題?？芍F(xiàn)三級規(guī)范下，第一、二級大致是以鐵路運(yùn)輸企業(yè)、有關(guān)政府及部門與社會公眾相關(guān)行為的要求為主，但對于認(rèn)證制度、行車標(biāo)準(zhǔn)、測試與評估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等則沒有相關(guān)條文加以規(guī)范。這對鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與制造、進(jìn)出口的驗(yàn)證認(rèn)證與測試、以及鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管行為將無法源基礎(chǔ)。第三級的行政規(guī)章對外法律的適用范圍有限，部分內(nèi)容不能滿足現(xiàn)代發(fā)展需求而且部分內(nèi)容重疊性或矛盾。雖在我國鐵路運(yùn)輸安全規(guī)范架構(gòu)尚屬適當(dāng)，但構(gòu)架之

48、下鐵路運(yùn)輸安全規(guī)范內(nèi)容仍難適應(yīng)發(fā)展需求，鐵路安全事關(guān)重大，有關(guān)安全規(guī)范亟待修改完善。三、服務(wù)質(zhì)量規(guī)范方面的問題目前我國鐵路服務(wù)質(zhì)量主要分成兩級加以規(guī)范：第一級主要是鐵路法與合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)規(guī)定；第二級為鐵道部自定的行政規(guī)章，如鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程、動(dòng)車組列車旅客運(yùn)輸管理辦法(暫行)、動(dòng)車組站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范、鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察辦法、動(dòng)車組列車服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（暫行）等。此外還包括其他規(guī)范性文件，主要有國家標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)部分即鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（列車）（GB/T 25341.2-2010）和鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（車站）（GB/T 25341.1-2010），行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分也

49、分為兩個(gè)部分即鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（車站）(TB/T 2967.1-2002)和鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（列車）(TB/T 2967.2-2002)。從法律層次來看，我國缺失鐵路質(zhì)量規(guī)范制度。鐵路法中涉及服務(wù)內(nèi)容主要有四條，如第5條規(guī)定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的義務(wù)，但對于依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、按照什么方式來提高服務(wù)質(zhì)量沒有具體的規(guī)定，且沒有責(zé)任的規(guī)定，僅是宣示性的立法。第10條規(guī)定了安全和正點(diǎn)到達(dá)義務(wù)。第12條規(guī)定了車次延誤的鐵路運(yùn)輸服務(wù)方責(zé)任，但該規(guī)定未明確旅客獲得救濟(jì)的方式，換言之，并沒有明確規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)的民事責(zé)任。第13條對列車上的衛(wèi)生清潔、餐飲供應(yīng)做了規(guī)定。消費(fèi)者權(quán)益保障法雖規(guī)

50、定了消費(fèi)者權(quán)益和經(jīng)營者義務(wù)，鐵路運(yùn)輸服務(wù)有其特點(diǎn)，涉及復(fù)雜問題，并非該法能涵蓋的。然而，國外一些國家的法律層面不同程度的規(guī)定了鐵路服務(wù)質(zhì)量內(nèi)容，如韓國的大韓民國鐵路事業(yè)法第1條有關(guān)立法目之一就是“為鐵路使用者便利”，并且，在第三章專章規(guī)定了鐵路服務(wù)質(zhì)量提高的內(nèi)容，主要包括相關(guān)負(fù)責(zé)的主體、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)、結(jié)果公開等。韓國國土海洋部.大韓民國鐵路事業(yè)法Z.2008-06.俄羅斯聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸法第1條第1款中規(guī)定了及時(shí)、優(yōu)質(zhì)地保證自然人、法人及國家對鐵路運(yùn)輸?shù)男枨?，?款鐵路運(yùn)輸按照寫了原則進(jìn)行運(yùn)營其中包括保證運(yùn)輸服務(wù)的暢通、安全和質(zhì)量。曹鐘雄.國外鐵路法規(guī)體系匯編M.北京：中國鐵道出版社，2003：2

51、03-205.相比下更凸顯了我國法律層面有關(guān)鐵路服務(wù)質(zhì)量的規(guī)定的匱乏。從規(guī)章層次來看，規(guī)章部分內(nèi)容缺失或陳舊，不利于保護(hù)鐵路消費(fèi)者的權(quán)益。規(guī)章方面主要有鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程來調(diào)整鐵路運(yùn)輸關(guān)系，然而其相關(guān)規(guī)定內(nèi)容滯后難以適應(yīng)現(xiàn)今發(fā)展：首先，對承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。依據(jù)規(guī)程第7條到第10條規(guī)定，要求鐵路運(yùn)輸安全正點(diǎn)到達(dá)，僅對因承運(yùn)人過錯(cuò)造成的物品損失或旅客人身損害給予賠償，對于列車晚點(diǎn)給旅客造成的損害，目前鐵路領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)并未對承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。其次，身體損害賠償數(shù)額過低。規(guī)程第113條規(guī)定旅客身體損害賠償金的最高賠償限額為40000元。經(jīng)承運(yùn)人證明事故是由承運(yùn)人或

52、托運(yùn)人和旅客的共同過錯(cuò)所致，根據(jù)各自過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任。這一賠償數(shù)額明顯不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人民生活水平提高后的標(biāo)準(zhǔn)。其他規(guī)范性文件層面上看，主要規(guī)定了服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督制度等內(nèi)容，但是存在如下問題：一是對于硬件設(shè)施質(zhì)量，有關(guān)特殊服務(wù)和新的服務(wù)內(nèi)容未作規(guī)定。為適應(yīng)高速鐵路發(fā)展要求，鐵道部運(yùn)輸局專門制定了動(dòng)車組列車旅客運(yùn)輸管理辦法(暫行)和動(dòng)車組站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范分別針對CRH商標(biāo)的動(dòng)車組開行、CRH動(dòng)車組運(yùn)營有關(guān)的車站和CRH動(dòng)車組服務(wù)的站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范進(jìn)行規(guī)定。此外，還有國家和行業(yè)兩個(gè)鐵路客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（列車）（GB/T 25341.2-2010），規(guī)定了鐵路客

53、運(yùn)工作人員的，包括候車、乘車、購票、出站等環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。然而，這僅涉及工作人員的行為質(zhì)量等服務(wù)的軟件內(nèi)容，對車輛及車廂內(nèi)各種備品等與旅客旅行的舒適程度有直接關(guān)系的硬件設(shè)施質(zhì)量沒有規(guī)定。張迦南，楊浩.基于乘客需求的旅客列車服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系研究J.鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)， 2008(4)：39-40.此外，沒有規(guī)定特殊服務(wù)，在民航的國家標(biāo)準(zhǔn)公共航空服務(wù)質(zhì)量（GB/T 16177-2007）中規(guī)定了特殊服務(wù)，如對重要旅客和老、幼、病、殘、孕做好特殊服務(wù)，甚至還有乘務(wù)員對頭等艙或重要旅客實(shí)行姓氏尊稱服務(wù)。未針對一些新的服務(wù)內(nèi)容和手段增加相應(yīng)內(nèi)容，如電子客票的規(guī)定，公共航空服務(wù)質(zhì)量（GB/T 16177-20

54、07）中對其進(jìn)行質(zhì)量要求的規(guī)定，包括進(jìn)行完整的旅客訂座記錄，以適當(dāng)方式將航空公司的運(yùn)輸條件等旅客須知內(nèi)容告知旅客等。GB/T 16177-2007，公共航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量S.二是未規(guī)定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的評定要求、規(guī)則和程序，以及評測后相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察辦法（以下簡稱辦法）第3條規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須確定負(fù)責(zé)鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察工作的職能部門，并確定鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)察監(jiān)督人員；必須明確受理旅客、貨主投訴的部門，向社會和在鐵路客運(yùn)營業(yè)場所公布投訴電話號碼、通信地址、郵政編碼、電子信箱等，并報(bào)鐵道部備案。受理投訴的工作人員要熱情接待、積極處理和答復(fù)旅客、

55、貨主的投訴。該條規(guī)定是鐵路運(yùn)輸企業(yè)授權(quán)相關(guān)管理人員監(jiān)督進(jìn)行內(nèi)部測評的依據(jù)。然而，可操作性不強(qiáng)：首先，未規(guī)定依據(jù)的評定要求和規(guī)則。我國雖規(guī)定了國家和行業(yè)兩個(gè)鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是未規(guī)定統(tǒng)一評定制度，易導(dǎo)致評價(jià)的結(jié)果不統(tǒng)一，或者評價(jià)結(jié)果難以達(dá)到應(yīng)有效果等問題。民航服務(wù)方面，在2007年相關(guān)部門發(fā)布公共航空服務(wù)質(zhì)量（GB/T 16177-2007）的同時(shí)，發(fā)布了與之配套的公共航空服務(wù)質(zhì)量評定（GB/T 18360-2007）規(guī)定了公共航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量評定的要求和規(guī)則；其次，未規(guī)定遵循什么程序，即在什么時(shí)間，采取什么樣的方式進(jìn)行評價(jià)未作具體規(guī)定；最后，未規(guī)定測評的后果，即質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)怎樣的責(zé)

56、任等等內(nèi)容未進(jìn)一步規(guī)定。三是缺乏旅客反饋制度。鐵路未建立相關(guān)旅客反饋制度來配合辦法實(shí)施。其他服務(wù)行業(yè)這方面立法工作走在前面，如電信服務(wù)行業(yè)依據(jù)電信服務(wù)質(zhì)量用戶滿意度指數(shù)評價(jià)制度以及電信服務(wù)質(zhì)量用戶滿意度（TCS）測評方案進(jìn)行評分以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。再如，民航服務(wù)行業(yè)發(fā)布了公共航空運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者投訴管理辦法，成立了中國民航總局消費(fèi)者中心，使得旅客的不滿可以通過法律的途徑表達(dá)出來?？芍F(xiàn)二級我國鐵路運(yùn)輸服務(wù)規(guī)范架構(gòu)下，鐵路服務(wù)立法內(nèi)容略顯簡單，缺少專門的行政法規(guī)，尚不足以起到提高和控制客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的作用。從內(nèi)容上看，相關(guān)制度部分內(nèi)容缺失，如缺乏責(zé)任監(jiān)督規(guī)定，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善，消費(fèi)者權(quán)益保障規(guī)定不足

57、等等。從結(jié)構(gòu)上看，缺乏專門規(guī)范服務(wù)質(zhì)量的行政法規(guī)，使得其上位的法律的概括性規(guī)定無法得到具體化，使得其下位的規(guī)章及規(guī)范性文件的制定無具體的依據(jù)，容易使服務(wù)內(nèi)容不全面，操作程序簡單化，難以將服務(wù)質(zhì)量法律法規(guī)的原則和價(jià)值體現(xiàn)于其具體的規(guī)定中。第三節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系所存問題的原因我鐵路法規(guī)體系中存在上述問題的原因是多種多樣的，筆者僅就其主要原因做如下分析：一、鐵路法的宗旨陳舊鐵路法是鐵路法規(guī)體系的基本法律，是整個(gè)體系的龍頭，其他法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都是不能與鐵路法規(guī)定的內(nèi)容相抵觸，是將法律的內(nèi)容具體化的。一部法律中總則部分十分重要，總則中最重要的是第一條立法宗旨，其他條文是圍繞這一宗旨來設(shè)定的，比

58、如，鐵路法立法宗旨強(qiáng)調(diào)了鐵路運(yùn)輸?shù)捻樌M(jìn)行，那么有關(guān)不得妨礙鐵路運(yùn)輸順利進(jìn)行的條文會較多，體現(xiàn)為在第四章中規(guī)定了十二條關(guān)于社會公眾不得違反鐵路秩序侵害鐵路安全的義務(wù)及處罰方式的規(guī)定。反之，由于宗旨中未強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量問題，那么相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)定會較少，涉及服務(wù)的規(guī)定僅四個(gè)內(nèi)容簡單的條文，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以用于促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。由于鐵路法是鐵路法規(guī)體系的基本法，其他法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)依照其內(nèi)容制定，所以，鐵路法的立法宗旨在整個(gè)鐵路法規(guī)體系中占有極其重要的地位，如果該立法宗旨內(nèi)容陳舊、滯后，那么鐵路法規(guī)體系亦滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。鐵路法第1條規(guī)定體現(xiàn)了其立法宗旨：“為了保障鐵路建設(shè)和鐵路運(yùn)輸?shù)捻樌M(jìn)行，適應(yīng)社會主義

59、現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要”。制定這一宗旨的是有其緣由的，在鐵路法未制定之前，存在大量盜竊鐵路設(shè)備和運(yùn)輸物資、搶劫旅客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏染S護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的行為，使鐵路運(yùn)輸安全面臨嚴(yán)峻局面，急需通過法律手段，維護(hù)鐵路生產(chǎn)秩序，所以將“保障鐵路運(yùn)輸順利進(jìn)行”設(shè)為宗旨。同時(shí)，建國以來我國鐵路的里程少，不適用發(fā)展需求，鐵路造價(jià)逐漸攀高，國家建設(shè)資金不足等原因使鐵路建設(shè)速度緩慢。因此，將“保障鐵路建設(shè)順利進(jìn)行”設(shè)為宗旨。由于鐵路是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與人民生活息息相關(guān)。同時(shí)，黨的十三屆三中全會以來，我國正堅(jiān)定不移地向社會主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，立“適應(yīng)社會主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要”為宗旨順應(yīng)了這一

60、背景。孫林，張長青.鐵路教程及案例M.北京：中國鐵道出版社，2000：10.鐵路法制定至今已有22年從未經(jīng)修改，時(shí)過境遷，當(dāng)初的立法宗旨難以回應(yīng)當(dāng)下的各種變革：首先，行政機(jī)制的改革。隨著利益主體多元化，行業(yè)利益、個(gè)人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主意識增強(qiáng)，參與國家和社會管理的熱情提升。政府的職能定位、權(quán)力配置要回應(yīng)多元化利益主體崛起的現(xiàn)實(shí)，使相關(guān)主體的利益在改革中能得到最大程度的體現(xiàn)，讓各個(gè)利益主體共享改革成果。薛剛凌，潘波.從經(jīng)濟(jì)調(diào)適到社會回應(yīng)行政機(jī)制改革目標(biāo)模式分析J.行政管理改革， 2005(7)：107-109.而鐵路法宗旨中未體現(xiàn)民主參與內(nèi)容，未體現(xiàn)對鐵路建設(shè)投資者權(quán)益保障的內(nèi)容，鐵路法中

61、自然缺乏對相關(guān)利益主體民主參與制度、公開制度的規(guī)定及保障投資者權(quán)益的制度。其次，法制環(huán)境的變遷。1992年憲法修正案確立了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)是依法規(guī)制的經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)需要完備的法律制度支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)，因此民法通則、物權(quán)法、合同法等法律應(yīng)運(yùn)而生。2004年人權(quán)入憲后，我國先后制定了一系列體現(xiàn)了人民利益高于一切的民主法制精神的法律，如消費(fèi)者權(quán)益保障法、環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等。鐵路法宗旨中沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)下應(yīng)具備的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管類的規(guī)定，沒有體現(xiàn)人民利益的投資者權(quán)益和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及環(huán)境制度的規(guī)定，鐵路法的具體條文也自然缺乏相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)定。最后，高速鐵路帶來鐵路行業(yè)經(jīng)營模式和理念的變革

62、。原來的“生產(chǎn)經(jīng)營型”模式下企業(yè)以“完成運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)”為首要目標(biāo)，甚至?xí)誀奚袌龊拖M(fèi)者的利益為代價(jià)，旅客的需求和產(chǎn)品的營銷等被忽視，其適應(yīng)于運(yùn)輸能力短缺的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代?，F(xiàn)在的“服務(wù)經(jīng)營型”模式下的企業(yè)關(guān)注點(diǎn)在于市場，為旅客提供“人性化”的服務(wù)為首要目標(biāo)。高速鐵路的迅猛發(fā)展將極大提升運(yùn)輸能力，由此，單純生產(chǎn)型的管理思想已經(jīng)過時(shí)，突出鐵路服務(wù)型時(shí)代即將來臨。應(yīng)適時(shí)的強(qiáng)調(diào)服務(wù)的規(guī)范管理、規(guī)范生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)帶動(dòng)經(jīng)營及市場競爭和市場開拓。賈俊芳.高速鐵路服務(wù)M.北京：中國鐵道出版社，2009：4-5.鐵路法宗旨中未體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容，鐵路法中對服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容自然極少涉及。二、鐵路系統(tǒng)政企不分新中國成立之初，我國效仿前蘇聯(lián)建立了全國統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng)，實(shí)行半軍事化管理，甚至獨(dú)自設(shè)立了司法、教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)情況下發(fā)揮了特殊作用，同時(shí)，鐵路系統(tǒng)也逐漸成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的“獨(dú)立王國”。鐵路系統(tǒng)兼具行政壟斷和自然壟斷地位的，既有行政職能目標(biāo)又有企業(yè)利潤目標(biāo)需要追求。首先，政企不分使立法具有一定程度的部門利益化傾向。一方面，根據(jù)國家立法計(jì)劃的安排，鐵道部從1983年即組織專人開始起草鐵路法，前后歷經(jīng)八年，于1990年9月7日經(jīng)全國人民代表大會常委會審議通過。孫林.鐵路法概論M.北京：中國鐵道出版社，1992：12.鐵道部作為國務(wù)院組成