日本國立大學(xué)法人化的政策變遷研究

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1、日本國立大學(xué)法人化的政策變遷研究摘要 :2003 年,日本國會正式通過國立大學(xué)法人化法 法案的形成 ,源于日本國立大學(xué)法人化支持派在政策子系統(tǒng) 內(nèi)外部因素的影響下 ,通過政策取向?qū)W習(xí) ,修正反對派的價(jià)值 觀念和信仰體系 ,雙方各自形成比較穩(wěn)定的支持聯(lián)盟。 支持聯(lián) 盟的價(jià)值觀念和信仰體系的改變是國立大學(xué)法人化政策變 遷的關(guān)鍵因素。 同時(shí) ,政策子系統(tǒng)的外部因素在政策變遷中也 起重要作用。關(guān)鍵詞 : 日本國立大學(xué) ;法人化 ;政策信仰 ;外部因素 ;支持 聯(lián)盟中圖分類號 :G649.313.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 :A 文章編號:1672-0059(2009)04-0058-05A Study on Na

2、tional University Corporation in Japan:An Analysis Based on the Advocacy Coalition FrameworkWU Yue(School of Education, Huazhong University of Science andTechnology , Wuhan430074, Hubei, China)Abstract: In 2003 the bill of National University CorporationLaw was formally passed by the Japanese Diet.U

3、nder the influence of internal and external factors of policysubsystems, the proponents of national university corporationamended the values and belief systems of the opponents throughpolicy-oriented study. In this way, both sides formed their own stableadvocacy coalitions and the bill of National U

4、niversity CorporationLaw was therefore brought into being. The alteration of the valuesand belief systems of advocacy coalition plays a key role in thepolicy change process of National University Corporation in Japan.At the same time, the theory of the Advocacy Coalition emphasizesthe important role

5、 that external factors play in the policy subsystem.Key words: National University in Japan; corporation; policybelief; external environment; the Advocacy Coalition Framework日本國立大學(xué)走向法人化經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程,這種改變學(xué)校法律地位的重大改革“直接起因緣于20 世紀(jì) 90 年代后期日本政府為擺脫泡沫經(jīng)濟(jì)破滅之后的社會經(jīng)濟(jì)困 境,應(yīng)對國內(nèi)外狀況的變化所推行的行政改革。 ” 1在日本國 立大學(xué)法人化 30 余年的論爭、變

6、遷過程中 ,是何種力量促使 日本高等教育自明治維新以來的制度上的大改變、 50 年難遇 的地震級變革呢 ?這種力量又是如何推動法人化改革的實(shí)現(xiàn)呢?本文運(yùn)用支持聯(lián)盟分析框架對此進(jìn)行分析、解釋一、支持聯(lián)盟分析框架美國著名學(xué)者薩巴蒂爾最早提出支持聯(lián)盟框架的觀點(diǎn) , 該框架被定義為 :“由來自不同職位 (選舉的和行政機(jī)構(gòu)的官 員、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人、 研究者等 ) 并具有以下特征的人組成 他們:(1)共享一個(gè)特定的信仰系統(tǒng)一一一套基本的價(jià)值觀、因果假設(shè)和對問題的感知 ;(2)長時(shí)間內(nèi)對一項(xiàng)協(xié)調(diào)行動毫無爭 議”。21 90 支持聯(lián)盟框架假定一個(gè)三級層次的信念系統(tǒng)(深層核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰),

7、政策核心信仰是聯(lián)盟的黏合劑 ,政策子系統(tǒng)內(nèi)的各成員由于不同的政策核心 信仰而形成聯(lián)盟。 支持聯(lián)盟框架關(guān)注的是長時(shí)段的政策變遷 , 并認(rèn)為政策變遷的主要原因是通過政策取向的學(xué)習(xí)而改變 聯(lián)盟的政策信仰來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)支持聯(lián)盟分析框架的邏輯 , 政策隨時(shí)間變化主要受政策取向?qū)W習(xí)與政策子系統(tǒng)外部事 件兩方面的影響。 政策微調(diào)更多源自子系統(tǒng)內(nèi)部的政策學(xué)習(xí) , 外部事件包括社會經(jīng)濟(jì)條件變化、統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)性變化、來 自其他子系統(tǒng)政策變化以及公共輿論的影響等。日本國立大 學(xué)法人化改革受日本經(jīng)濟(jì)衰落、 新自由主義思潮影響較大 , 當(dāng)然也與日本政界統(tǒng)治聯(lián)盟的變化以及其他政策的產(chǎn)出有 一定的聯(lián)系。二、支持聯(lián)盟框架中的

8、日本國立大學(xué)法人化國立大學(xué)法人化是指將國立大學(xué)由國家辦學(xué)改革成由 “獨(dú)立行政法人”辦學(xué)。具體來說 ,可以將“獨(dú)立行政法人” 看作是介于政府機(jī)構(gòu)與民間組織之間的一種 “準(zhǔn)”政府機(jī)構(gòu)。1 國立大學(xué)法人化從根本上改變了日本國立大學(xué)的性質(zhì),是日本高等教育史上一次重大的政策變遷。(一)日本國立大學(xué)法人化的改革歷程 日本國立大學(xué)法人化政策變遷的內(nèi)容包括引進(jìn)民間經(jīng) 營管理理念、校外人士參與學(xué)校管理、教師人事制度改革、 外部評價(jià)制度以及財(cái)政來源渠道的多元化等五個(gè)方面,其改革歷程大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段 :第一階段 (1970-1995): 日本國立大學(xué)法人化的初次提出。1971 年 ,中央教育審議會的報(bào)告首次提

9、出“國立大學(xué)法 人化”理念 ;1987 年,臨時(shí)教育審議會提出 :改善大學(xué)的組織和運(yùn)營 ,確 立大學(xué)的自主性和自律性 ,改革大學(xué)人事制度 ,實(shí)行教師任期 制。第二階段 (1996-2003): 國立大學(xué)法人化成為日本教育改 革的熱點(diǎn)問題。1996 年 ,日本首相橋本龍?zhí)商岢隽蟾母锬繕?biāo),其中包 括國立大學(xué)法人化改革 ;1997 年 ,“日本中央省廳等行政改革推進(jìn)本部”提出討 論關(guān)于國立大學(xué)的獨(dú)立行政法人化問題 ,但文部省極力反對 ;1997 年 12 月,國立大學(xué)協(xié)會發(fā)表聲明 ,反對國立大學(xué)的獨(dú) 立行政法人化 ,1999 年 4 月,日本內(nèi)閣決議研究國立大學(xué)的獨(dú) 立行政法人化問題 ,2003

10、 年以前得出結(jié)論 ;1999 年 9 月 ,文部省表示有條件接受國立大學(xué)法人化,并提出國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化的討論方向 ;1999 年 9 月,國立大學(xué)協(xié)會做出讓步 ,提出了“獨(dú)立法人 化”的最低條件 ;2000 年 3 月,自民黨教育改革實(shí)施本部采取一定的妥協(xié) 措施;2000 年 5 月,文部省提出“根據(jù)特例法實(shí)施法人化”;2000 年 7 月,文部省設(shè)立了“國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化 調(diào)查研究會議” ,作為政府的咨詢機(jī)構(gòu)專事研究討論國立大學(xué) 獨(dú)立行政法人化制度問題 ;2001 年 6 月,文部科學(xué)省提出 “國立大學(xué)結(jié)構(gòu)改革的方 針” ,同時(shí) ,日本政府確定于 2004 年 4 月對日本 99

11、所國立 大學(xué)正式實(shí)施獨(dú)立行政法人化改革 ;2002 年 3 月 ,“關(guān)于國立大學(xué)等的獨(dú)立行政法人化調(diào)查 討論會議”提出關(guān)于新的“國立大學(xué)法人”模式最終報(bào) 告;2002 年 11 月 ,日本內(nèi)閣決議實(shí)施“國立大學(xué)法人化”等 措施 ,以推進(jìn)大學(xué)結(jié)構(gòu)改革 ;2003 年 2 月,日本政府向國會提出國立大學(xué)法人法案。第三階段（2003 至今 ） : 國立大學(xué)法人法 的正式實(shí)行。2003年 7 月 9 日本國會通過國立大學(xué)法人法 ; 2003 年 7 月 16 日正式公布 :2004 年 4 月起將建立國立大 學(xué)法人制度 ;2003 年 10 月 ,成立國立大學(xué)法人評價(jià)委員會 ;2004 年 4 月,日

12、本正式賦予 87 所國立大學(xué)法人資格。（二）政策變遷的支持聯(lián)盟框架分析 支持聯(lián)盟分析框架表明 ,政策取向?qū)W習(xí)與外部環(huán)境重大 事件的刺激是引發(fā)政策變遷的兩種主要方式。日本國立大學(xué) 法人化政策變遷實(shí)際上是一個(gè)政治妥協(xié)的過程,源于子系統(tǒng)中不同聯(lián)盟通過政策取向?qū)W習(xí)修改第二層面的信仰,以及外部環(huán)境重大事件的刺激促使聯(lián)盟成員及其核心信仰發(fā)生改 變 ,最終導(dǎo)致政策變遷。 下文將從政策子系統(tǒng)內(nèi)外部因素入手 分析聯(lián)盟內(nèi)部政策核心信仰的變化以及外部環(huán)境活躍因素 如何推進(jìn)日本國立大學(xué)法人化政策變遷。1.從易變到穩(wěn)定的聯(lián)盟1971 年 ,中央教育審議會提出“作為一種選擇 ,合并國立 大學(xué)以幫助其自我發(fā)展。 ”3 國立

13、大學(xué)法人化的理念初次提 出后 ,社會各界對國立大學(xué)法人化改革持不同意見。但由于日本國立大學(xué)特殊的歷史傳統(tǒng)和牢固的學(xué)術(shù)地位,當(dāng)時(shí)并沒有在日本各界得到廣泛響應(yīng) ,所形成的支持聯(lián)盟非常不穩(wěn)定 ,以 致沒有就此改革進(jìn)行激烈地討論。自80 年代起 ,政策子系統(tǒng)才開始發(fā)展 ,到 90 年代后期子系統(tǒng)日益成熟 ,基本形成了兩大 聯(lián)盟 :支持國立大學(xué)法人化改革與反對國立大學(xué)法人化改革,這些聯(lián)盟都擁有各自的政策核心信仰與一群以各種各樣方 式進(jìn)行協(xié)調(diào)的行動者。(1)支持者及其觀點(diǎn) 支持國立大學(xué)法人化的聯(lián)盟成員多是執(zhí)政的政治家、經(jīng) 濟(jì)界人士和社會學(xué)家 ,較有代表性的觀點(diǎn)有 :觀點(diǎn)一 ,國立大學(xué)法人化有利于減輕國家財(cái)

14、政負(fù)擔(dān)。4日本在政治上屬于中央集權(quán)制國家 ,國立大學(xué)屬于國家下屬 的行政機(jī)構(gòu) ,其一切經(jīng)費(fèi)開支均納入國家預(yù)算。 國立大學(xué)法人 化后 ,政府將依據(jù)對國立大學(xué)的評估結(jié)果重新對其財(cái)政收入 進(jìn)行分配 ,因此 ,國立大學(xué)在謀求自身的發(fā)展中將不得不尋求 多種經(jīng)費(fèi)來源。 這樣就可以減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān) ,提高資金利 用率。觀點(diǎn)二 ,國立大學(xué)法人化有利于擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。 4 傳統(tǒng) 的日本國立大學(xué)是由文部省代表政府對其進(jìn)行管理與控制 , 長期以來日本政府對國立大學(xué)實(shí)行嚴(yán)格的統(tǒng)一管理。 20 世紀(jì) 50 年代的 大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn) 為國立大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大奠 定了一定的基礎(chǔ) ,但此時(shí)期日本國立大學(xué)辦學(xué)劃一化 ,缺少靈活

15、性。國立大學(xué)法人化后 ,辦學(xué)主體將由政府變?yōu)閲⒋髮W(xué)法 人,政府與國立大學(xué)的關(guān)系將會發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。雖然政府對國立大學(xué)仍有較大的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),但國立大學(xué)將擁有完全獨(dú)立的人事權(quán)和管理、 教育、 研究等方面的自治權(quán) ,其辦 學(xué)自主權(quán)與法人化前相比將得到擴(kuò)大。 5觀點(diǎn)三 ,國立大學(xué)法人化有利于促進(jìn)大學(xué)之間和教職員 之間的競爭。 6日本國立大學(xué)法人化之前 ,對教師采取的是終 身聘用制 ,教師是國家公務(wù)員 ,其收入全部由國家財(cái)政支付。 因此 ,國立大學(xué)教師的地位與收入是相當(dāng)穩(wěn)定的。這種“身份保障”導(dǎo)致國立大學(xué)教師缺乏教學(xué)與科研的積極性,無法適應(yīng)不斷變化的知識經(jīng)濟(jì)社會。 國立大學(xué)法人化后 ,教師和研究

16、人 員只有通過自己的不斷努力以獲得研究經(jīng)費(fèi) ,因?yàn)橹挥性谘?究領(lǐng)域中取得高質(zhì)量的成果才能得到經(jīng)費(fèi)上的支持。(2)反對者及其觀點(diǎn) 日本國立大學(xué)法人化改革不可避免地會觸動各相關(guān)利 益集團(tuán)的利益 ,在這場前后歷經(jīng) 30 余年的政策變遷過程中 ,反 對的聲音無處不在。 反對國立大學(xué)法人化改革的聯(lián)盟成員有 : 國立大學(xué)協(xié)會以及教育界人士 ,特別是教職員。比較有代表性 的觀點(diǎn)有 :觀點(diǎn)一 ,國立大學(xué)法人化干預(yù)了大學(xué)的辦學(xué)自由與學(xué)術(shù) 自由。4國立大學(xué)法人化將加強(qiáng)政府和文部省對國立大學(xué)的 控制與管理 ,他們擔(dān)心國立大學(xué)法人化后由于政府干預(yù)的加 強(qiáng)將會嚴(yán)重影響大學(xué)自治與學(xué)問自由。國立大學(xué)法人化改革 后 ,最基本

17、的財(cái)政大權(quán)仍掌握在政府手里 ,制定中期目標(biāo)的主 導(dǎo)權(quán)以及中期計(jì)劃結(jié)束后決定國立大學(xué)生存的大權(quán)也仍在 政府手里 ,因此 ,他們認(rèn)為國立大學(xué)法人化實(shí)際上干預(yù)了大學(xué) 的辦學(xué)自由與學(xué)術(shù)自由。觀點(diǎn)二 ,國立大學(xué)法人化違背了教育機(jī)會均等的原則7 。國立大學(xué)法人化后 ,日本將不斷減少對國立大學(xué)的財(cái)政預(yù)算 , 而對大學(xué)預(yù)算的調(diào)整基于社會對大學(xué)的評估。國立大學(xué)必須 通過最快最簡潔的方式即學(xué)費(fèi)上漲來解決自籌經(jīng)費(fèi)的問題 , 這種措施不僅會影響到私立高校 ,也會牽涉到學(xué)生的直接利 益,部分學(xué)生可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而失去進(jìn)入國立大學(xué)的機(jī)會。 因此 ,反對派認(rèn)為國立大學(xué)法人化違背了教育機(jī)會均等的原 則。觀點(diǎn)三 ,國立大學(xué)法人

18、化使教職員的就業(yè)得不到保障。8教師人事制度改革是國立大學(xué)法人化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容 , 國立大學(xué)法人化的改革將會使近 12 萬名國立大學(xué)教師失去 公務(wù)員資格。對教師人事制度的改革將會打破國立大學(xué)教師 的“鐵飯碗” ,他們將會失去“身份保障” ,這是絕大多數(shù)國 立大學(xué)教師所不愿意接受的。同時(shí) ,教職員在“身份”得不到 保障時(shí) ,其教學(xué)與科研的積極性將大打折扣。2.改變政策信仰的政策取向?qū)W習(xí) 政策取向?qū)W習(xí)有兩種不同情況 :一是聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí) ,政 策微調(diào)源于聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí) ;二是聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí) ,跨聯(lián)盟學(xué) 習(xí)往往會對聯(lián)盟不同的政策信仰產(chǎn)生重大影響。當(dāng)兩個(gè)聯(lián)盟 之間出現(xiàn)中介層面的普遍的觀念沖突時(shí) ,跨

19、信仰系統(tǒng)的政策 取向的學(xué)習(xí)是最有可能發(fā)生的。 2163當(dāng)專門的職業(yè)論壇存 在時(shí) ,跨聯(lián)盟的政策取向?qū)W習(xí)就更有可能發(fā)生。(1)反對派的妥協(xié)。 日本各界對國立大學(xué)法人化持不同的 態(tài)度 ,在政策核心信仰方面存在沖突。 國立大學(xué)協(xié)會從一開始 就非常反對法人化改革 ,但改革方案是由文部省提出來 ,代表 著政府的政策意愿。 盡管不贊成改革 ,國立大學(xué)協(xié)會依然和文 部省盡可能地討價(jià)還價(jià) ,就國立大學(xué)法人化改革提出自己的 意見,他們希望在尊重大學(xué)的自主性與自律性的基礎(chǔ)上對國 立大學(xué)實(shí)施改革。反對派就高等教育的財(cái)政支出、國立大學(xué) 的自主性與自律性以及靈活運(yùn)用大學(xué)評價(jià)結(jié)果等方面提出 了自己的改革方案。 1 這些改

20、革方案的意見集中反映在國立 大學(xué)協(xié)會 1999 年 9 月 7 日發(fā)表的題為關(guān)于國立大學(xué)和獨(dú) 立行政法人化問題 的報(bào)告 ,實(shí)際上這是反對改革的聯(lián)盟在經(jīng) 過政策取向?qū)W習(xí)后對支持改革聯(lián)盟的妥協(xié)。(2)支持派的讓步。 2000 年 3 月,支持國立大學(xué)法人化改 革的聯(lián)盟也做出了讓步。 自民黨教育改革實(shí)施本部 2000 年 3 月 22 日決定 :“教育和研究目標(biāo)的設(shè)定將充分尊重大學(xué)的意 見;教育和研究的評價(jià)委托給專門的第三者機(jī)構(gòu);校長的人事安排采取尊重大學(xué)主體性的手續(xù) ,不實(shí)行主管大臣直接任免的制度等基本方針。 ”9 可以這么說 ,子系統(tǒng)內(nèi)支持聯(lián)盟政策 核心信仰的沖突是日本國立大學(xué)法人化改革的內(nèi)因,

21、正是因?yàn)椴煌?lián)盟之間政策核心信仰沖突的存在,才導(dǎo)致政策取向?qū)W習(xí)發(fā)生的可能 ,才會為日本國立大學(xué)法人化改革的擁護(hù)者 或支持聯(lián)盟提供政策變遷的機(jī)會。(3)職業(yè)論壇的存在。2000 年 7 月,文部省設(shè)立了“國立 大學(xué)獨(dú)立行政法人化調(diào)查研究會議” ,作為政府的咨詢機(jī)構(gòu)專 事研究討論國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化制度問題,為大學(xué)界、 學(xué)術(shù)界的各類團(tuán)體、組織以及教師個(gè)人通過多種形式表達(dá)意見、 看法提供了交流平臺。 10 職業(yè)論壇的出現(xiàn) ,引起日本高等教 育政策子系統(tǒng)中各聯(lián)盟的政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)。兩年后“關(guān)于國立 大學(xué)等的獨(dú)立行政法人化調(diào)查討論會議” 提出關(guān)于新的 “國 立大學(xué)法人”模式最終報(bào)告 ,并于 2002 年 3 月提交了一份 關(guān)于新“國立大學(xué)法人”的咨詢報(bào)告 ,以該咨詢報(bào)告為基礎(chǔ) , 文部科學(xué)省于 2003 年初制定了國立大學(xué)法人法案 提綱。