《財政支出績效評價》講義

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1、編號： 時間：2021年x月x日 書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟 頁碼：第26頁 共26頁 《財政支出績效評價》講義 第一節(jié)　概述 　　 　　一、財政支出績效評價的基本概念 　?。ㄒ唬┴斦С龅母拍? 　　財政支出是財政支出績效評價的對象，因此，了解和掌握財政支出的基本概念和內(nèi)涵，是進(jìn)行財政支出績效評價的基礎(chǔ)。財政支出是指市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為完成其職能，取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行的財政資金支付活動，是政府作為社會經(jīng)濟(jì)管理者為彌補(bǔ)市場失靈而采取的一種經(jīng)濟(jì)行為。財政支出的范圍一般是市場機(jī)制作用失效的領(lǐng)域，如一般公共服務(wù)、教科文事務(wù)與服務(wù)等。因此，財政支出的數(shù)額與范圍往往反

2、映著市場經(jīng)濟(jì)國家政府介入社會經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)模與深度，也反映著國家財政在社會經(jīng)濟(jì)中的地位與作用。 　　（二）績效評價的概念 　　所謂績效是效益、效率和效果的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)角度看，只有效益、效率和效果有機(jī)結(jié)合的人類社會和經(jīng)濟(jì)活動才是推動人類社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，因此，績效應(yīng)當(dāng)是衡量人類一切實(shí)踐活動的客觀標(biāo)準(zhǔn)。所謂評價，是指為了達(dá)到一定目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)、設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的方法，對事物發(fā)展結(jié)果所處的狀態(tài)或水平進(jìn)行分析判斷的計量或表達(dá)的過程。評價必須具有以下特征：一是評價的依據(jù)具有合理性；二是評價的標(biāo)準(zhǔn)具有客觀公正性；三是評價的方法具有科學(xué)性；四是

3、評價的結(jié)果具有可比性。 　　（三）財政支出績效評價的概念 　　在財政支出領(lǐng)域中，效益、效果和效率以及其他術(shù)語經(jīng)常在不同的場合使用，但其本質(zhì)內(nèi)涵并無實(shí)質(zhì)性差別，它們都從資源投入與產(chǎn)出關(guān)系的角度描述資源配置所處的特定狀態(tài)。但對于衡量財政支出結(jié)果，效益、效率和效果都是其中的一個方面，任何一個名詞都不能準(zhǔn)確、全面反映公共資源的配置狀況。“績效”的內(nèi)涵更加廣泛，績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。運(yùn)用“績效”概念衡量財政支出行為，所指的不單純是一個政績層面的概念，主要包括財政支出成本、支出效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步和發(fā)展前景等內(nèi)涵。對于財政支出績效可從不

4、同的角度進(jìn)行分析。 　　從衡量尺度上，可從實(shí)物和價值兩個方面去分析。從實(shí)物形態(tài)分析看，支出的實(shí)物結(jié)果與所使用的資源投入的對比關(guān)系，反映了技術(shù)的有效性。在既定投入水平下，產(chǎn)出規(guī)模的大小，代表技術(shù)效率的高低；在產(chǎn)出規(guī)模既定的條件下，投入規(guī)模的大小，也代表技術(shù)效率的高低。從價值形態(tài)分析看，“績效”意味著通過各種資源投入的合理組合，實(shí)現(xiàn)既定產(chǎn)出的成本最小化或既定成本的產(chǎn)出最大化。 　　從結(jié)果體現(xiàn)上，可從經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效去分析。講求社會績效和政治績效是財政活動與企業(yè)活動的根本區(qū)別。政府理財不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)績效的表層上，還注重社會績效和政治績效的提高。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，不僅僅在

5、經(jīng)濟(jì)總量上擴(kuò)張，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率有質(zhì)的提升；社會績效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會進(jìn)步，包括居民生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善，社會公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量與水平的提高，社會治安狀況良好，就業(yè)水平穩(wěn)定增長，公民素質(zhì)不斷提高，社會環(huán)境不斷得到優(yōu)化等；政治績效主要體現(xiàn)在制度安排和制度創(chuàng)新方面的改進(jìn)，通過制度創(chuàng)新改進(jìn)決策機(jī)制和決策成本，實(shí)現(xiàn)公平與效率原則。在政府績效體系中，經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的根本內(nèi)涵和外在表現(xiàn)。 　　根據(jù)以上有關(guān)財政支出、績效評價的分別定義，不難給出財政支出績效評價的定義：財政支出績效評價是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出

6、產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價。 　　 　　二、財政支出績效評價的理論基礎(chǔ) 　?。ㄒ唬┕藏斦碚? 　　公共財政是國家為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為，其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共財政預(yù)算來體現(xiàn)。公共財政支出是公共財政的一個重要內(nèi)容，財政支出管理所尋求的目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定、效率和公平等等。為了履行好財政職能，在經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行過程中，必須以高效的方式對采集的公共資源進(jìn)行分配和運(yùn)用。從社會資源的角度看，資源永遠(yuǎn)是稀缺的，資源的稀缺性正是公共財政研究的理論基點(diǎn)。既然社會存在著資源稀缺問題，就有一個如何提高資源配置效率的問題。 　　財政支

7、出的效率性體現(xiàn)在政府對公共商品的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)化，公共商品的提供成本是否最低，提供的水平和結(jié)構(gòu)是否合理，從而能達(dá)到社會福利最大化的目標(biāo)，這是公共財政研究所追求的永恒主題。“效率優(yōu)先、兼顧公平”是公共財政分配的重要原則，財政支出的配置模式及最終支出必然要體現(xiàn)這一原則。資源稀缺反映到政府收支上來，就是財政不能滿足支出需要，必然存在一個節(jié)約資源和講求效益的問題。這就要求對財政支出的資金去向合理性及資金使用效果兩個問題做出解釋，進(jìn)行科學(xué)的描述。這也是財政支出績效評價存在的前提。 　?。ǘ┦芡胸?zé)任理論 　　受托責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會的發(fā)展，人類所擁有的財產(chǎn)規(guī)模不斷膨脹，致使財產(chǎn)所有者無法

8、直接經(jīng)營和管理所掌握的財富和資源，由此必然導(dǎo)致財產(chǎn)所有權(quán)和財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離。財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，又客觀上導(dǎo)致財產(chǎn)委托者對財產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要。因此，受托責(zé)任就是財產(chǎn)受托者在經(jīng)濟(jì)上受托或受命履行自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并向委托者負(fù)有定期報告履行職責(zé)狀況和結(jié)果的責(zé)任，受托責(zé)任關(guān)系也就成為委托人與受托人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。在此關(guān)系中，委托人將其財產(chǎn)托付給受托人并賦予其相應(yīng)的行為要求、報酬和權(quán)力；受托人接受委托并對其承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)責(zé)任。 　　在受托責(zé)任關(guān)系中，委托人希望受托人能誠實(shí)、公允地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅要求實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)的保全，還要實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)的高效、安全運(yùn)行。而受托人也具有向委托

9、人交代或說明其在誠實(shí)、公允地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)?；谖腥说脑竿痛_保受托人履行受托責(zé)任的真實(shí)公允性或可信性，產(chǎn)生了對績效評價的要求，即委托人借助于績效評價來控制受托人對于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的過程和狀況。之所以如此，是因為委托人和受托人在財產(chǎn)經(jīng)營管理上存在著法律、時間、空間和信息等諸方面的分離性，使得委托人往往不能直接控制受托人的責(zé)任履行過程和會計報告質(zhì)量，因此，必須借助于一個獨(dú)立的第三者來實(shí)現(xiàn)這種控制，這就直接導(dǎo)致了績效評價的產(chǎn)生。因此說，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在是績效評價產(chǎn)生和發(fā)展的首要前提，而績效評價的本質(zhì)目標(biāo)就是要確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面、有效履行。績效評價對于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行具有以下兩個

10、方面的作用：一是反映和控制受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的具體履行過程；二是反映受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。在實(shí)踐中，后者對于委托人來說更為重要，它是委托人了解責(zé)任履行狀況的最基本依據(jù)。政府作為納稅人的代言人，代表納稅人籌集財政資金，并分配使用財政資金，有責(zé)任對其支出管理情況進(jìn)行績效評價，以評判其支出管理過程是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性原則，是否達(dá)到最大的財政支出效益。這種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論構(gòu)成了財政支出績效評價的基礎(chǔ)理論。 　　 　　三、財政支出績效評價的重要意義 　　（一）財政支出績效評價是公共財政框架的重要組成部分 　　在公共財政框架下，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三分離是公共財政框架的基本要求。

11、以“零基預(yù)算”為具體編制方法的部門預(yù)算，其特點(diǎn)是：“人員經(jīng)費(fèi)按編制、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項經(jīng)費(fèi)按財力可能”的預(yù)算編制方法，打破了長期以來沿用的“基數(shù)加增長”辦法；以財政國庫單一賬戶體系為主要形式的預(yù)算執(zhí)行制度——國庫集中收付制度，改原來由各單位承擔(dān)的出納職能，變由財政部門設(shè)立的國庫集中支付機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，并采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種形式，將所需支付的資金直接支付到商品供應(yīng)者和勞務(wù)提供者；以績效評價為重要手段的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制正在逐步形成，它將成為公共財政管理的“三駕馬車”之一，共同規(guī)范財政資金的使用與績效。財政支出績效評價采用科學(xué)規(guī)范的評價制度體系，通過“跟蹤問效”的方式，對財政資金運(yùn)行過程及

12、其結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析和綜合評判。 　　（二）財政支出績效評價是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要 　　財政資金是政府性資金，實(shí)際上是老百姓的錢，必須符合人民群眾的利益。政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面。財政的職能、結(jié)構(gòu)由政府職能來決定，必須依據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求來優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，財政資金的安排必須符合政府公共管理的要求。今后財政支出重點(diǎn)要放在公共事業(yè)領(lǐng)域，如社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等，對市場能配置資源的領(lǐng)域要堅決退出。因此，通過績效評價，優(yōu)化財政資源配置，提高財政支出效益，用有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關(guān)人民群眾切身利益的根本問題，在客觀上也是

13、政府職能轉(zhuǎn)變的需要。 　　（三）財政支出績效評價是提高資金使用效益的內(nèi)在要求 　　隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，財政支出規(guī)模也不斷擴(kuò)大，財政在確保解決“吃飯”問題的前提下，有雄厚的資金用于“建設(shè)”?！敖ㄔO(shè)”與“吃飯”不同，必須更講求效益?；ㄥX就要花個明白，要搞清楚資金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。政府將大量資金用于專項建設(shè)，這些資金使用情況到底如何，有沒有達(dá)到預(yù)期的效果，客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評價體系來衡量。 　　 　　四、財政支出績效評價的基本依據(jù) 　?。ㄒ唬﹪液褪　⑹杏嘘P(guān)法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度； 　?。ǘ└骷壵朴喌膰窠?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和方針政策； 　?。ㄈ┴斦?/p>

14、部門制定的績效評價管理制度和工作規(guī)范以及相關(guān)專項資金管理辦法； 　　（四）部門（單位）職能、職責(zé)及績效目標(biāo)和年度工作計劃與中長期發(fā)展規(guī)劃； 　?。ㄎ澹┎块T（單位）預(yù)算申報的相關(guān)材料和財政部門的預(yù)算批復(fù)、地方申請專項轉(zhuǎn)移支付資金的相關(guān)資料； 　?。┎块T（單位）項目預(yù)算申報論證材料和項目驗收報告； 　?。ㄆ撸┎块T（單位）年度決算報告和年度審計報告； 　?。ò耍┢渌嚓P(guān)資料。 第二節(jié)　財政支出績效評價的指標(biāo)體系 　　財政支出績效評價指標(biāo)包括兩大類，即定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)是指直接可以通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容、反映評價結(jié)果的指標(biāo)，包括共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用所

15、有部門的概括性指標(biāo)。個性指標(biāo)是根據(jù)評價對象不同特點(diǎn)設(shè)定的特定指標(biāo)。定性指標(biāo)是指無法直接通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容，需對評價對象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標(biāo)。 　　 　　一、定量指標(biāo) 　　（一）共性指標(biāo) 　　1.目標(biāo)設(shè)定情況。是指評價對象對預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃情況是否科學(xué)、合理，能否體現(xiàn)財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等?？杉?xì)化為以下指標(biāo)： 　　（1）依據(jù)的充分性：項目資金設(shè)立依據(jù)是否充分，有無經(jīng)科學(xué)論證。 　?。?）目標(biāo)的合理性：項目資金使用預(yù)定目標(biāo)是否明確，目標(biāo)設(shè)置是否客觀、科學(xué)。 　　2.目標(biāo)完成程度。是指評價對象總體目標(biāo)或階段目標(biāo)的完成情況?？杉?xì)化為以下指標(biāo)： 　

16、　 　　實(shí)際達(dá)到效果是指評價對象實(shí)際達(dá)到的效益，當(dāng)效益可以量化時，則采用相應(yīng)的數(shù)額；當(dāng)效益不可量化時，可以采用專家評議、調(diào)查問卷等方法，得出結(jié)論。 　　 　　（3）完成的及時性：項目資金使用的預(yù)定目標(biāo)是否如期完成，未完成的理由是否充分。 　?。?）驗收的有效性：項目驗收方式的合理性、驗收機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和驗收結(jié)果的公正性等。 　　3.資金落實(shí)情況。主要反映計劃投入情況、資金到位情況等。可細(xì)化為以下指標(biāo)： 　　 　?。?）資金到位及時性：各項資金是否按項目進(jìn)度及時到位。 　　4.實(shí)際支出情況。主要反映實(shí)際支出結(jié)構(gòu)的合理性、超支或結(jié)余情況、資金利用效率等?？杉?xì)化為以下指標(biāo)： 　　

17、 　?。?）支出的相符性：項目的實(shí)際支出與預(yù)算批復(fù)（或合同規(guī)定）的用途是否相符，項目經(jīng)費(fèi)收支的平衡情況以及支出調(diào)整的合理性（只計算財政撥款部分）。 　　（3）支出的合規(guī)性：項目的實(shí)際支出是否符合國家財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)管理制度以及有關(guān)專項資金管理辦法等情況。 　　5.會計信息質(zhì)量。主要反映會計信息資料的真實(shí)性、完整性和及時性等?？杉?xì)化為以下指標(biāo)： 　?。?）信息的真實(shí)性：項目實(shí)際發(fā)生支出的會計核算是否真實(shí)、準(zhǔn)確和規(guī)范。 　?。?）信息的完整性：項目資金投入、支出、資產(chǎn)等會計核算資料的完整性。 　　（3）信息的及時性：各類會計核算資料提供的及時性；已完成項目是否及時進(jìn)行決算與審計；項目形成的

18、固定資產(chǎn)是否及時登記入賬等情況。如： 　　 　　6.財務(wù)管理狀況。可細(xì)化為以下指標(biāo)： 　?。?）制度的健全性：項目單位的內(nèi)部財務(wù)管理制度、會計核算制度的完整性和合法性；是否有項目資金管理辦法，并符合有關(guān)財務(wù)會計管理制度的規(guī)定。 　　（2）管理的有效性：項目的重大開支是否經(jīng)過評估論證；資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù)；財務(wù)管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行。如： 　　 　　7.資產(chǎn)配置與使用。主要反映資產(chǎn)配置的合理性和資產(chǎn)使用情況等。可細(xì)化為以下指標(biāo)： 　?。?）制度的健全性：項目單位的資產(chǎn)管理制度是否健全、完整和合法。 　?。?）制度的有效性：資產(chǎn)管理制度是否得到有效執(zhí)行，固定資產(chǎn)

19、是否有專人妥善保管。如： 　　 　?。ǘ﹤€性指標(biāo) 　　個性指標(biāo)是評價財政支出效益的核心指標(biāo)。按照財政支出功能和類別，分為政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出、文化體育與傳媒支出等若干大類指標(biāo)，每一大類指標(biāo)又由若干個明細(xì)指標(biāo)組成。 　　1.政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出指標(biāo)。包括趨勢分析指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和定額指標(biāo)三類。每類指標(biāo)又由若干個指標(biāo)組成（如圖1-2）。涉及的財政支出科目包括行政管理費(fèi)、公檢法司支出和其他部門事業(yè)費(fèi)等。 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　2.教育支出指標(biāo)。由投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿?/p>

20、四類組成，每一類都包括若干指標(biāo)（如圖1-3）。涉及的財政支出科目包括教育事業(yè)費(fèi)等。 　 　 　?。?）創(chuàng)收能力：反映除財政投入外自我創(chuàng)收的能力，具體由專家評定。 　 　 　 　 　 　 　　 　　 　　 　　3.科學(xué)技術(shù)支出指標(biāo)。由投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，每一類都包括若干指標(biāo)（如圖1-4）。涉及的財政支出科目包括科學(xué)事業(yè)費(fèi)等。 　　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　　（12）應(yīng)用研究在國際國內(nèi)的先進(jìn)性：由專家評議。 　　4.醫(yī)療衛(wèi)生支出指標(biāo)。由投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿?/p>

21、四類組成，每一類都包括若干指標(biāo)（如圖1-5）。涉及的財政支出科目包括衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)等。 　 　 　　 　?。?）醫(yī)療設(shè)施先進(jìn)性和完好率：由專家評定。 　　 　?。?）農(nóng)村衛(wèi)生和縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善性：由專家評定。 　　 　?。?）社會公眾滿意率：可以采用調(diào)查問卷的形式確定結(jié)果。 　　 　?。?0）衛(wèi)生科研在國際國內(nèi)的水平：由專家評定。 　　 　　5.文體與傳媒支出指標(biāo)。由投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，每一類都包括若干指標(biāo)（如圖1-6）。涉及的財政支出科目包括文體廣播事業(yè)費(fèi)等。 　　 　　 　　（8） 　?。?）項目在國際

22、國內(nèi)的水平：由專家評議。 　　 　　6.社會保障支出指標(biāo)。包括國有企業(yè)失業(yè)職工基本生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障線、財政資金落實(shí)情況和社會穩(wěn)定評估等七類指標(biāo)。每一類都包括若干指標(biāo)（如圖1-7）。涉及的財政支出科目包括社會保障補(bǔ)助支出等。 　 　 　　 　 　 　　（7）目標(biāo)完成情況=政府下達(dá)目標(biāo)數(shù)-實(shí)際參保人數(shù) 　　 　 　 　　 二、定性指標(biāo) 　　（一）定性指標(biāo)的構(gòu)成 　　定性指標(biāo)是用于評價財政支出項目涉及政治影響、社會穩(wěn)定、改革與發(fā)展、資源配置狀況、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量等非定量指標(biāo)因素，是對定量指標(biāo)的進(jìn)一步補(bǔ)充。定性指標(biāo)主要由財政支出項目預(yù)定

23、目標(biāo)規(guī)劃與執(zhí)行情況、項目單位管理人員素質(zhì)、支出項目的管理水平、項目的發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略、服務(wù)硬環(huán)境與服務(wù)滿意度、綜合社會貢獻(xiàn)等6項非定量指標(biāo)構(gòu)成。 　　1.支出項目預(yù)定目標(biāo)規(guī)劃與執(zhí)行情況。指財政支出項目單位申請支出項目時，對預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃和執(zhí)行基本情況是否合理，能否體現(xiàn)支出績效的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，以及單位的組織能力和科學(xué)決策水平等因素。 　　2.項目單位管理人員和財務(wù)人員素質(zhì)。指財政支出項目部門和單位的管理人員和財務(wù)人員的文化水平、職業(yè)道德水準(zhǔn)、專業(yè)技能、組織紀(jì)律、參與社會建設(shè)事業(yè)的積極性及愛崗敬業(yè)精神等方面的綜合因素。 　　3.支出項目的基礎(chǔ)管理水平。指財政支出項目部門和單

24、位按照國家政策法規(guī)規(guī)定和本單位實(shí)際情況，在事業(yè)建設(shè)和發(fā)展過程中形成和運(yùn)用的維系單位正常運(yùn)作及生存與發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、各項基礎(chǔ)管理制度、激勵與約束機(jī)制、信息支持系統(tǒng)、依法行政、精神文明建設(shè)等方面的建設(shè)及貫徹執(zhí)行狀況。 　　4.發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略。包括制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新等方面的意識和能力。在發(fā)展戰(zhàn)略方面包括科技投入、市場開拓、項目規(guī)劃、資源配置、資本籌措及人力資源等方面的謀劃和策略。 　　5.服務(wù)硬環(huán)境與服務(wù)滿意度。指部門和單位辦公條件和主要專用設(shè)備的先進(jìn)程度，以及適用性、技術(shù)水平、使用及閑置狀況、更新改造情況、技術(shù)投入水平和采用環(huán)保技術(shù)措施等情況。在推動

25、事業(yè)改革和發(fā)展中，服務(wù)的種類、速度、方便程度、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量，以及群眾接受服務(wù)的心理滿足程度等。 　　6.綜合社會貢獻(xiàn)。指部門和單位對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的綜合影響。主要包括對國民經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)、提供就業(yè)和再就業(yè)機(jī)會、履行社會責(zé)任與義務(wù)以及信用操守情況、對財政稅收的貢獻(xiàn)和對環(huán)境的保護(hù)影響等等。 　　（二）定性指標(biāo)的權(quán)重 　　財政支出績效評價依據(jù)層次分析法設(shè)定不同層次指標(biāo)的權(quán)重，然后采用綜合指數(shù)法根據(jù)各項指標(biāo)的權(quán)數(shù)進(jìn)行加權(quán)匯總得出量化的評價結(jié)果。6項定性指標(biāo)的權(quán)重如表1-1所示： 表1-1 績效評價定性指標(biāo)權(quán)重表 　　項目 　　定性指標(biāo) 　　權(quán)重 　　比例

26、 　　1 　　支出項目預(yù)定目標(biāo)規(guī)劃、執(zhí)行情況 　　20 　　20% 　　2 　　管理人員和財務(wù)人員素質(zhì) 　　15 　　15% 　　3 　　基礎(chǔ)管理水平 　　15 　　15% 　　4 　　發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略 　　17 　　17% 　　5 　　服務(wù)硬環(huán)境與服務(wù)滿意度 　　17 　　17% 　　6 　　綜合社會貢獻(xiàn) 　　16 　　16% 　　 　　合 計 　　100 　　100% 　　三、指標(biāo)體系的運(yùn)用與量化 　　就整體而言，評價指標(biāo)中定量指標(biāo)分值一般占整個指標(biāo)體系的80%，定性指標(biāo)（W）占20%。定量指標(biāo)中的權(quán)重又可以細(xì)分為：共性指標(biāo)

27、（A）占30%，個性指標(biāo)（B）占70%。每類指標(biāo)總分都為100分，根據(jù)其明細(xì)指標(biāo)的得分（P i）和設(shè)定的權(quán)重（Ii）計算出得分（也可以采用平均分），再將每類指標(biāo)的得分與權(quán)重的乘積加總，得出評價分?jǐn)?shù)（S）。其通用公式為： 　　S=（A×30%+B×70%）×80%+W×20% 　　 　　Pi：每項指標(biāo)算出的結(jié)果轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的分值。 　　Ii：根據(jù)評定對象的性質(zhì)，對所選指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重。 　　B、W的計算方法同上。 　　 四、評價結(jié)論 　　評價結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格五等，根據(jù)計算結(jié)果的分值，確定評價對象最后達(dá)到的檔次。具體見表1-2所示。 　　表1-2 評價

28、結(jié)果分值表 　　項目 　　優(yōu)秀 　　良好 　　中等 　　合格 　　不合格 　　分值S 　　S≥90 　　90＞S≥80 　　80＞S≥70 　　70＞S≥60 　　60＞S 　　 第三節(jié)　財政支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)體系 　　 　　 一、財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)的意義 　?。ㄒ唬┰u價標(biāo)準(zhǔn)是衡量財政支出績效的基本準(zhǔn)繩 　　（二）評價標(biāo)準(zhǔn)是判斷財政支出監(jiān)管質(zhì)量的客觀依據(jù) 　?。ㄈ┰u價標(biāo)準(zhǔn)是確保評價結(jié)果客觀公正的基準(zhǔn)尺度 　　二、財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的基本原則 　?。ㄒ唬┛陀^公平原則 　?。ǘ┒颗c定性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的原則 　　（三）依指標(biāo)設(shè)定原則

29、 　　（四）開放性原則 　　 　　三、財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)的基本類型 　　一般而言，財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)按照可計量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，但定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等四種類型（如圖1-8所示）。 　　 　?。ㄒ唬┬袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn) 　　行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是以一定行業(yè)許多群體的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計方法計算和制定出的該行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)。 　　采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)便于管理部門對各類支出項目的績效水平進(jìn)行歷史的、橫向的比較分析，通過評價結(jié)果總結(jié)出一定時期內(nèi)同類支出項目應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效率或有效水平，并為加強(qiáng)支出管理提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。 　　行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

30、適用于單位支出評價和項目支出評價，或者作為標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分被納入到綜合評價中。在進(jìn)行單位支出評價時，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也只適用于那些具有相同或類似財政支出項目，并且職能目標(biāo)基本一致的單位。在進(jìn)行項目支出評價之前，要考察項目支出的初始目標(biāo)是否一致，如果有的項目偏向經(jīng)濟(jì)績效目標(biāo)，而有的項目偏向于社會績效或政治績效目標(biāo)，這些項目就不適宜采用同一個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績效評價，這時可以考慮采用其他標(biāo)準(zhǔn)。 　　（二）計劃標(biāo)準(zhǔn) 　　計劃標(biāo)準(zhǔn)（又稱“目標(biāo)”或“預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)”），它是指以事先制定的目標(biāo)、計劃、預(yù)算、定額等預(yù)定數(shù)據(jù)作為評價財政支出績效的標(biāo)準(zhǔn)。計劃標(biāo)準(zhǔn)具有以下三個特性：一是具有較強(qiáng)的計劃性，通常是在支出行為發(fā)生前

31、即予以確定；二是具有一定的前瞻性，往往高于某地區(qū)、部門或單位的當(dāng)前支出績效水平；三是具有不確定性，隨著支出行為所處階段的不同，其計劃標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。 　　計劃標(biāo)準(zhǔn)的作用是通過將實(shí)際完成值與預(yù)定數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)差異并達(dá)到評價目的。 　　計劃標(biāo)準(zhǔn)比較適用于部門和項目評價。但由于計劃標(biāo)準(zhǔn)往往受主觀因素的影響，其制定要求相應(yīng)較高。如果制定得科學(xué)合理，則具有較好的激勵效果。反之，標(biāo)準(zhǔn)不是過高，就是過低。計劃標(biāo)準(zhǔn)過高，出現(xiàn)鞭打快?；蛘咄瓴怀涩F(xiàn)象，容易挫傷積極性；計劃標(biāo)準(zhǔn)低了，又起不到激勵作用。 　　（三）歷史標(biāo)準(zhǔn) 　　歷史標(biāo)準(zhǔn)是以本地區(qū)、本部門、本單位或同類部門、單位、項目的績效評價指標(biāo)的歷史數(shù)

32、據(jù)作為樣本，運(yùn)用一定的統(tǒng)計學(xué)方法計算出的各類指標(biāo)的平均歷史水平。 　　由于歷史標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的客觀性和權(quán)威性，在實(shí)際操作中得到了廣泛應(yīng)用。需要注意的是，運(yùn)用歷史標(biāo)準(zhǔn)的基本假設(shè)是現(xiàn)行評價對象所處的環(huán)境與歷史標(biāo)準(zhǔn)所涉及的那段時間的環(huán)境大體一樣。如果環(huán)境發(fā)生了較大變化或者持續(xù)不穩(wěn)定，則不適宜采用歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價。實(shí)際運(yùn)用時也要對歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時地修訂和完善，尤其要注意剔除價格變動、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致和核算方法改變所導(dǎo)致的不可比因素，以保證歷史標(biāo)準(zhǔn)符合客觀實(shí)際情況。 　?。ㄋ模┙?jīng)驗標(biāo)準(zhǔn) 　　經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)長期的財政經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展規(guī)律和管理實(shí)踐，由在財政管理領(lǐng)域有豐富經(jīng)驗的專家學(xué)者，在經(jīng)過嚴(yán)密分析研究

33、后得出的有關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或慣例。 　　經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的公允性和權(quán)威性，在財政支出績效評價中具有一定的適用價值。但是在財政支出績效評價體系中，不是所有的指標(biāo)都有經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)可供使用，經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍比較局限。 　　經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)適用于缺乏同業(yè)比較資料，尤其是缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時的績效評價。即便兩種標(biāo)準(zhǔn)同時可供使用，當(dāng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不如經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威性高時，為保證評價結(jié)果得到評價對象和社會公眾的認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)選擇經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)而非行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。 　　 　　四、財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ) 　　（一）定量標(biāo)準(zhǔn) 　　財政支出績效評價定量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值通常是建立在國家財政主管部門根據(jù)全國行政事業(yè)單位和建設(shè)單位決算數(shù)據(jù)資料及有關(guān)統(tǒng)

34、計信息的基礎(chǔ)上，保留符合測算要求的財政支出數(shù)據(jù)，剔除掉不符合參與測算的數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用統(tǒng)計學(xué)方法所測算出來的相關(guān)數(shù)值的集合。標(biāo)準(zhǔn)值測算的過程如下： 　　1.確定參照樣本庫，搜集相關(guān)數(shù)據(jù)。 　　2.劃分標(biāo)準(zhǔn)值檔次，通常劃分為：好、較好、中等、較差、差五個檔次。在實(shí)際評價工作中，一般將這五個檔次稱為優(yōu)、良、中、低、差。 　　3.確定各檔次的標(biāo)準(zhǔn)值。標(biāo)準(zhǔn)值的確定通常采用以下兩種計算方法： 　　（1）遞進(jìn)平均法。遞進(jìn)平均法是計算多檔次標(biāo)準(zhǔn)值的一種常用方法，它采用層層遞進(jìn)的方式，分別確定不同檔次的標(biāo)準(zhǔn)值。這種方法的基本步驟是：首先，計算所有測算指標(biāo)樣本數(shù)據(jù)的平均值，將其作為評價標(biāo)準(zhǔn)值的“平均值”。

35、其次，在所有樣本數(shù)據(jù)中篩選出大于“平均值”的樣本數(shù)據(jù)，計算出這些樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為評價標(biāo)準(zhǔn)的“較好值”。再次，對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步篩選，挑選出測算指標(biāo)大于“較好值”的樣本數(shù)據(jù)，計算出其平均值，作為評價標(biāo)準(zhǔn)的“好值”。同理，計算出評價標(biāo)準(zhǔn)值的“較差值”和“差值”。 　?。?）分段平均法。該法的基本步驟是：首先，對測算樣本按照實(shí)際值從大到小（對于逆指標(biāo)，從小到大）進(jìn)行排序，然后對排序的樣本，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值的需要對應(yīng)分為五段，例如前20%的樣本數(shù)據(jù)為第一段，后20%的樣本為第五段，最后計算出各段測算指標(biāo)樣本數(shù)據(jù)的平均值，分別作為評價的“好”、“較好”、“中等”“較差”、“差”五級的標(biāo)準(zhǔn)值。

36、　　（二）定性標(biāo)準(zhǔn) 　　定性標(biāo)準(zhǔn)是定性指標(biāo)進(jìn)行綜合分析判斷的客觀參照，一般根據(jù)評價指標(biāo)的概念與內(nèi)涵，結(jié)合財政支出的目標(biāo)，運(yùn)用一定的評語確定財政支出績效結(jié)果。由于定性標(biāo)準(zhǔn)無法量化的自身特點(diǎn)決定了它在常規(guī)評價中通常不太受重視，但在績效評價中，許多指標(biāo)，尤其是許多效果指標(biāo)都難以量化，所以定性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)在績效評價中的作用是不可或缺的。 　　對于定性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，可以從以下方面取得判斷的依據(jù)：一是專家經(jīng)驗；二是問卷測試；三是橫向比較。綜合比較國內(nèi)外已實(shí)施的某類財政支出績效所達(dá)到的結(jié)果，對評價項目的績效給出評語。四是一票否決。該方法通常運(yùn)用在項目或單位使用的財政資金上。當(dāng)某個項目或單位使用資金的行為違法

37、違規(guī)時，或認(rèn)為某個項目不必要進(jìn)行時，財政部門可以采用“一票否決”，直接確定該項目的績效為差。 　　定性標(biāo)準(zhǔn)的測定通常是上述方法的綜合運(yùn)用，但較多的是依靠評價專家的專業(yè)判斷或問卷測試的形式進(jìn)行，形成若干個從高到低的有檔次的評語。 第四節(jié)　財政支出績效評價的組織實(shí)施 　　一、財政支出績效評價的程序 　?。ㄒ唬┰O(shè)定績效目標(biāo) 　　部門（單位）編制支出預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)設(shè)定績效目標(biāo)，列入財政、主管部門績效評價范圍的項目，項目單位應(yīng)提前做好自評工作，并在項目執(zhí)行過程中注意收集與項目實(shí)施各環(huán)節(jié)相關(guān)的信息資料。 　　（二）組建工作專組 　　確定評價目標(biāo)后，應(yīng)根據(jù)評價對象的具體情況，從有關(guān)部門或中介

38、機(jī)構(gòu)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建評價工作組，承擔(dān)整個評價過程中的各項具體工作。 　　（三）制定評價實(shí)施方案 　　評價工作組應(yīng)根據(jù)評價工作規(guī)范，擬定績效評價工作具體方案，方案中要明確評價對象、目的、內(nèi)容、依據(jù)、組織分工、實(shí)施步驟和擬用評價方法、選用評價指標(biāo)、各項指標(biāo)的權(quán)重分值、必備評價資料以及其他相關(guān)要求等，報經(jīng)評價組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。 　　（四）下達(dá)考評通知 　　評價工作組實(shí)施績效評價工作前，評價組織機(jī)構(gòu)應(yīng)向被評價對象下達(dá)評價通知書，明確評價任務(wù)、目的、內(nèi)容、依據(jù)、評價人員、評價時間和有關(guān)要求等。 　?。ㄎ澹┦占A(chǔ)數(shù)據(jù)資料 　　評價工作組在單位自評的基礎(chǔ)上，按照評價要求收集、核實(shí)、整理有關(guān)評價

39、的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，并對單位所提交數(shù)據(jù)資料的合法性、真實(shí)性、相關(guān)性、完整性、客觀性進(jìn)行審查，對資料不充分的應(yīng)加以補(bǔ)充、完善。 　?。?shí)施具體評價，計算評價結(jié)果 　　評價工作組在實(shí)施具體評價過程中，應(yīng)深入被評價部門單位，了解情況、征求意見，現(xiàn)場采取勘察、詢查、復(fù)核等方式核實(shí)評價對象提交的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的完整性、真實(shí)性以及數(shù)據(jù)口徑的一致性，根據(jù)實(shí)際情況對指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行必要的調(diào)整，運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u價方法對評價指標(biāo)進(jìn)行周密計算和細(xì)致分析，并輔助以問卷調(diào)查等定性指標(biāo)的分析，全面反映被評價部門（單位）項目的綜合績效情況，計算分值，得出評價結(jié)論，提出存在問題的改進(jìn)意見。 　　（七）撰寫評價報告 　　評價過

40、程完成后，評價工作組按要求得出評價結(jié)論，撰寫評價分析報告。績效評價報告應(yīng)依據(jù)充分、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、分析透徹、邏輯清晰。具體內(nèi)容包括：項目概述、績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)、為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)采取的主要措施、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、存在的問題及原因分析、評價結(jié)論及建議。 　　（八）反饋評價結(jié)果，提交評價報告 　　評價報告完成后，經(jīng)評價工作組負(fù)責(zé)人簽字，評價工作組應(yīng)及時將評價結(jié)果反饋評價對象，并將電子文本隨績效評價報告一并提交評價組織機(jī)構(gòu)。評價組織機(jī)構(gòu)對績效評價報告進(jìn)行檢查驗收。 　　 　　二、財政支出績效目標(biāo)的設(shè)定 　　（一）財政支出績效目標(biāo)的內(nèi)容 　　績效目標(biāo)是被評價對象使用財政資金計劃

41、在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是由部門預(yù)算單位在申請財政資金時設(shè)定，事先用若干可量化的特征值指標(biāo)設(shè)定的項目效果計劃數(shù)，它既可以是絕對值指標(biāo)，也可以是相對值指標(biāo)?？冃繕?biāo)是財政支出績效評價工作的重要組成部分，也是部門預(yù)算編制的重要環(huán)節(jié)。它不僅反映了財政支出項目要達(dá)到的目標(biāo)、方向以及所提供的公共服務(wù)，更是預(yù)算支出績效管理的基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容包括： 　　1.預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時效目標(biāo)、成本目標(biāo)以及服務(wù)對象滿意度目標(biāo)； 　　（1）產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量指標(biāo)，即項目規(guī)模的具體數(shù)量值； 　?。?）產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量指標(biāo)，即項目完成質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。不同項目有不同的質(zhì)量考

42、核標(biāo)準(zhǔn)，部門單位在申報項目支出預(yù)算時，應(yīng)提供項目質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)； 　　（3）時效指標(biāo)，即項目實(shí)施到完成的時間； 　?。?）成本指標(biāo)，即項目完成所需的成本費(fèi)用，根據(jù)項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和支出標(biāo)準(zhǔn)測算； 　　（5）運(yùn)行指標(biāo)，即項目投入使用后的運(yùn)行目標(biāo)或服務(wù)對象滿意度。 　　2.達(dá)到預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)所必需的資源； 　　3.支出的預(yù)期效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等； 　?。?）經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展類項目在項目實(shí)施后預(yù)期取得的各項經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)指標(biāo)的預(yù)測要有客觀、合理的依據(jù)； 　　（2）社會效益（生態(tài)效益）指標(biāo)：是指項目實(shí)施的目的或?qū)?jīng)

43、濟(jì)社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的影響度。社會效益指標(biāo)的確定要客觀實(shí)際，不同項目有不同社會效益指標(biāo)，部門單位在申報項目支出預(yù)算時，應(yīng)提供所確定的社會效益指標(biāo)的依據(jù)。 　　4.衡量或評估每一項目活動的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果的考核指標(biāo)。 　　（二）財政支出績效目標(biāo)的特點(diǎn) 　　1.指向明確。績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。 　　2.具體細(xì)化?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述。 　　3.合理可行。制定績效目標(biāo)要經(jīng)過科學(xué)預(yù)測和調(diào)查研究，

44、目標(biāo)要符合客觀實(shí)際。具有可完成性和現(xiàn)實(shí)性。 　　4.結(jié)果導(dǎo)向?？冃繕?biāo)的制定應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向，不能憑空想象或假設(shè)。 　　5.目標(biāo)時效?？冃繕?biāo)的設(shè)定應(yīng)有明確完成時間，并有及時的數(shù)據(jù)支持，不應(yīng)出現(xiàn)模糊的時間概念。 　?。ㄈ┴斦С隹冃繕?biāo)的申報和審核 　　1.績效目標(biāo)的申報 　　（1）申報范圍。按當(dāng)年績效管理要求，年度財政預(yù)算安排的一般性和經(jīng)常性項目應(yīng)在預(yù)算編制時填報績效目標(biāo)。財政部門確定實(shí)施績效考評的專項資金和轉(zhuǎn)移支付資金項目要填報績效目標(biāo)。主管部門確定實(shí)施績效考評的項目要填報績效目標(biāo)。 　　（2）申報方法。預(yù)算單位應(yīng)按照部門預(yù)算編制要求，在財政部門部門預(yù)算編制系統(tǒng)中填報績效目標(biāo)

45、。對于預(yù)算批復(fù)后確定的考評項目，預(yù)算單位應(yīng)按照相應(yīng)內(nèi)容填報紙質(zhì)材料報主管部門，經(jīng)主管部門審核蓋章后報財政部門。 　　2.績效目標(biāo)的審核 　?。?）審核要求。主管部門要對預(yù)算單位申報的績效目標(biāo)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審核相關(guān)資料，確認(rèn)合格后報財政部門進(jìn)行審核；財政部門應(yīng)在項目初審階段對需要申報績效目標(biāo)的項目進(jìn)行審核，確認(rèn)其績效目標(biāo)填報合格后列入部門預(yù)算。對未填報績效目標(biāo)或填報不合格的項目，退回主管部門并督促其修改，否則不予進(jìn)入預(yù)算編制環(huán)節(jié)。 　?。?）審核標(biāo)準(zhǔn)。按照績效目標(biāo)填報內(nèi)容，對績效目標(biāo)的審核應(yīng)包括項目立項背景、項目總體預(yù)期目標(biāo)、階段性目標(biāo)、項目預(yù)算管理目標(biāo)、實(shí)施條件及方案、實(shí)施風(fēng)險及不確定性等方

46、面。 　?、倭㈨棻尘埃簯?yīng)反映項目實(shí)施的宏觀背景及內(nèi)、外部條件，通過項目可以實(shí)現(xiàn)本部門的相關(guān)職能，有何現(xiàn)實(shí)意義。包括立項依據(jù)、論證及決策過程。 　　②項目總體預(yù)期目標(biāo)：總體預(yù)期目標(biāo)應(yīng)針對項目特點(diǎn)設(shè)定，符合相關(guān)法律法規(guī)和市委、市政府相關(guān)政策方針。是反映項目實(shí)施后能夠達(dá)到、應(yīng)該達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)和效益，是績效管理的核心和實(shí)施績效考評的重要依據(jù)，內(nèi)容應(yīng)具體、明確清晰，并可量化。 　?、垭A段性目標(biāo)：階段性目標(biāo)應(yīng)針對項目特點(diǎn)設(shè)定，結(jié)合項目實(shí)際設(shè)定可衡量與量化的專業(yè)指標(biāo)。是反映項目實(shí)施過程中各階段的目標(biāo)。各階段目標(biāo)應(yīng)是循序漸進(jìn)的，有內(nèi)在聯(lián)系，體現(xiàn)項目的時效并與總體目標(biāo)呼應(yīng)。對一次性安排的項目如果成效顯現(xiàn)較

47、晚的，可以不填此項，但是任務(wù)能分解到各階段的應(yīng)逐一分解。 　　④項目預(yù)算管理目標(biāo)：應(yīng)反映項目預(yù)算結(jié)構(gòu)、編制過程、財務(wù)管理方案、支出的組織、控制情況（管理、使用的程序及監(jiān)督制約機(jī)制），包括采取哪些措施保證資金的合理配置和安全、高效使用以及如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的成本效益方案。 　?、輰?shí)施條件及方案：應(yīng)反映項目實(shí)施的利好條件和不利因素，有無工作基礎(chǔ)及基礎(chǔ)是否扎實(shí)，實(shí)施的難易程度，以及具體工作實(shí)施方案。 　?、迣?shí)施風(fēng)險及不確定性：應(yīng)反映項目實(shí)施過程中可能遇到的條件變化，對實(shí)施效果可能造成的影響，以及應(yīng)對的補(bǔ)救措施。項目風(fēng)險是指業(yè)務(wù)本身的風(fēng)險，而不是具有社會普遍性的天災(zāi)及其他不可預(yù)見、不可抗的風(fēng)險。 　

48、　3.申報和審核的職責(zé)分工 　?。?）預(yù)算單位。根據(jù)項目特點(diǎn)，按照績效目標(biāo)的申報要求，合理填報項目的績效目標(biāo)，并對未通過財政部門和主管部門審核的績效目標(biāo)進(jìn)行修改。 　?。?）主管部門。負(fù)責(zé)本部門及所屬預(yù)算單位績效目標(biāo)的申報及審核工作，并對其績效目標(biāo)負(fù)責(zé)。 　?。?）財政部門。負(fù)責(zé)對主管部門上報的項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，指導(dǎo)、監(jiān)督項目執(zhí)行及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 　　 　　三、財政支出績效評價的原則 　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)性、效率性和有效性相結(jié)合的原則 　　主要是從宏觀效益與微觀效益、近期效益與遠(yuǎn)期效益、直接效益與間接效益等多層面的角度，通過對其經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性的比較、評價，深入考察、分析財

49、政資金支出的行為過程和執(zhí)行結(jié)果，全面衡量財政支出的管理水平和使用效益。 　　（二）定量分析與定性分析相結(jié)合的原則 　　要綜合運(yùn)用定量分析和定性分析方法，以定量分析為主，定性分析為輔，定量分析建立在支出項目的財務(wù)數(shù)據(jù)采集分析上，定性分析通過對項目支出的全面、綜合因素分析，充分反映群眾的滿意程度和相關(guān)專家的評議意見，與定量分析共同評價支出項目的效果，以更加合理、準(zhǔn)確反映支出的實(shí)際績效。 　　（三）真實(shí)性、科學(xué)性、實(shí)用性原則 　　真實(shí)性是保證財政支出績效評價公正、客觀的基礎(chǔ)?？茖W(xué)性是財政支出績效評價應(yīng)以項目的實(shí)際情況為主，兼顧國際、國內(nèi)比較，將預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際相結(jié)合，普遍適用和個別選擇相結(jié)合，

50、根據(jù)不同資金使用單位和項目特點(diǎn)分類設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)，以真實(shí)反映和衡量財政資金運(yùn)作情況和效果。適用性是針對財政支出的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，采取適用的評價方法，突出重點(diǎn)，簡單明了，合理可行，以達(dá)到監(jiān)督財政資金使用效益的目的。 　?。ㄋ模┓旨壏诸悾栽u與重點(diǎn)評價相結(jié)合的原則 　　財政支出項目繁多，涵蓋面廣，政策、技術(shù)要求高，因此必須由各級財政部門、部門（單位）根據(jù)評價對象的特點(diǎn)分級分類組織實(shí)施，建立以部門（單位）自我評價為基礎(chǔ)、財政部門實(shí)施重點(diǎn)評價為主、各部門分工協(xié)作的工作機(jī)制。 　　四、財政支出績效評價的方法 　　財政支出績效評價的方法，就是在具體實(shí)施財政支出評價過程中應(yīng)該采用的具體工具和方法。財政

51、支出范圍的廣泛性和復(fù)雜性決定了財政支出績效評價工作方法的多樣性。因此，為了保證評價工作的順利完成，必須選擇合適的評價方法。 　　（一）目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果比較法 　　目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果比較法，是通過比較財政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)，分析完成目標(biāo)或未完成目標(biāo)的原因，從而評價績效。該方法對于部門和單位績效評價尤其重要。對于部門來講，它不僅僅是一個預(yù)算單位，而且承擔(dān)著國家在某一領(lǐng)域的宏觀調(diào)控和管理的職能，這些部門績效的評價往往很難用具體的投入產(chǎn)出方法或最低投入法進(jìn)行衡量?？尚械姆椒ň褪潜容^確定進(jìn)行宏觀調(diào)控要達(dá)到的目標(biāo)和其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，分析、評價其是否完成目標(biāo)。這一方法是對部門和單位進(jìn)行績效評價重要

52、的基礎(chǔ)方法。比如，對于教育部門來說，某一年度的績效目標(biāo)是將小學(xué)生的入學(xué)率提高兩個百分點(diǎn)，年度結(jié)束后，就可以比較其實(shí)際入學(xué)率是否提高了兩個百分點(diǎn)，來看是否完成了原定的績效目標(biāo)。 　　目前，許多西方國家使用目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果比較法進(jìn)行預(yù)算管理。各政府部門在編制部門預(yù)算時，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策以及政府部門的具體工作目標(biāo)提出財政資金的使用計劃，并提出年度內(nèi)預(yù)期達(dá)到的各項目標(biāo)（僅是使用量化目標(biāo)）。在預(yù)算年度結(jié)束后，國會或財政部門可以根據(jù)各部門是否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價審核，可以提高政府財政支出的效益，同時也可以落實(shí)各部門的責(zé)任制。 　　（二）成本—效益方法 　　成本—

53、效益方法又稱投入產(chǎn)出法，針對財政支出確定的目標(biāo)，比較支出所產(chǎn)生的效益及所付出的成本，通過比較分析，最小成本取得最大效益是最優(yōu)的項目。西方市場經(jīng)濟(jì)國家在進(jìn)行財政支出績效評價時，主要是通過對成本—效益的分析和預(yù)測比較來進(jìn)行的。如果從微觀角度就財政支出對社會資源配置的影響進(jìn)行績效評價，則運(yùn)用“成本—效益”的方法，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是財政支出項目的邊際社會效益是否超過其邊際社會成本；如果從宏觀角度就整體財政支出對社會資源配置的影響進(jìn)行分析，就使用“機(jī)會成本”法。在這些國家的工作實(shí)踐中，一般對財政支出的直接成本和效益進(jìn)行詳細(xì)計算、分析，而對其社會成本和效益則適當(dāng)?shù)赜嬎?。為使對不同財政支出項目的績效評價結(jié)果具有可

54、比性，對哪些社會成本和效益應(yīng)予計算有一個可以調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。 　　（三）最低費(fèi)用選擇法 　　最低費(fèi)用選擇法又稱最低投入法，即在無法取得有關(guān)項目的預(yù)期收益時，分析比較項目的投入，費(fèi)用或成本最低即為最優(yōu)。相當(dāng)部分的財政支出無法衡量其產(chǎn)生的預(yù)期效益，尤其是社會效益和長期效益。對這些支出可以用最低費(fèi)用選擇法，即只衡量計算有形成本，評價某個項目在一定條件下是否實(shí)現(xiàn)成本費(fèi)用最低，是否還有其他項目在取得相同或相似成果、效益的前提下，成本費(fèi)用更低。 　　（四）因素分析法 　　因素分析法是通過列舉分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素，綜合分析評價的方法。這種方法注重考察財政支出項目的直接費(fèi)用與間接費(fèi)用，將各種費(fèi)

55、用因素盡量列舉出來，并同時將各種可能的直接收益與間接收益列舉出來，進(jìn)行綜合分析。因素分析法是一種綜合的分析方法，需要對支出項目的成本費(fèi)用和收益進(jìn)行全面的分析，綜合考慮多種因素，從而得出評價結(jié)論。 　?。ㄎ澹＜以u議法 　　專家評議法是指通過邀請在某一方面具有特長的若干專家，對支出績效進(jìn)行評價后，匯總分析專家意見的一種評價方法。對于大多數(shù)的定量評價指標(biāo)來講，可以用準(zhǔn)確的數(shù)字來表述，但對于許多定性指標(biāo)的評價來說，需要采用其他的方法來進(jìn)行評價，專家評議法是其中一種。這種方法主要是聘請有關(guān)專家，通過相關(guān)資料的收集、匯總、分析、綜合，就評價客體的某一方面進(jìn)行評價、判斷。專家評議可以采用多種方法，包括

56、背靠背評議和面對面評議，或二者相結(jié)合?！氨晨勘场狈椒ň褪菂⑴c評議的專家之間不進(jìn)行討論，獨(dú)立提出意見，獨(dú)立進(jìn)行評價，然后匯總所有專家的意見，形成最后的評價結(jié)論。其優(yōu)點(diǎn)是專家之間不相互影響，能夠客觀、公正地發(fā)表意見；缺點(diǎn)是專家發(fā)表的意見比較分散?！懊鎸γ妗狈椒ň褪菂⑴c評議的專家在彼此交流的基礎(chǔ)上對評議作出評判，其優(yōu)點(diǎn)是參與評議的專家相互交流、集思廣益，提高判斷的可靠性；缺點(diǎn)是專家的判斷易受他人的影響。 　　（六）問卷調(diào)查法 　　問卷調(diào)查法是通過設(shè)計不同形式的調(diào)查問卷，發(fā)給一定數(shù)量的人填寫，最后匯總分析調(diào)查問卷，進(jìn)行評價和判斷的方法。這種方法要求評價人員將一些需要了解的問題設(shè)計成卷面形式向被調(diào)查

57、者詢問，并要求被調(diào)查者以書面文字或符號形式作出回答的一種專家評議方法。通過問卷調(diào)查可以獲得比較客觀且有助于得出評價結(jié)論的資料。但是，問卷調(diào)查法對問卷的設(shè)計質(zhì)量要求很高，同時被調(diào)查對象的選擇也會影響問卷調(diào)查結(jié)果。 　　（七）查問詢證法 　　查問詢證法是指評議人員通過與評價客體直接或間接，以口頭、書面，正式、非正式會談等方式了解評價客體信息，從而形成判斷。通過查問詢證，得到的信息和資料往往是第一手的和最直觀的。查問詢證法也包括許多具體方法，如參加座談會，與單位領(lǐng)導(dǎo)人會談，隨機(jī)詢問或電話詢問等。這種方法在財政支出績效評價中起著重要的補(bǔ)充作用。 　　在財政支出績效評價過程中，還有許多方法，包括使

58、用價值評價法、實(shí)地考察法、閱讀資料法等。在進(jìn)行一個單項的支出評價工作中，可能需要同時運(yùn)用多種方法，共同完成一項評價工作。 　　 　　五、財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用 　?。ㄒ唬╊A(yù)算決算 　　將評價結(jié)果意見反饋給被評價者使之盡快改進(jìn)績效水平，并逐步根據(jù)支出績效的好壞來調(diào)整和控制其預(yù)算資金。項目單位、主管部門應(yīng)將項目評價結(jié)果作為編報年度部門預(yù)算的依據(jù)；財政部門應(yīng)將項目評價結(jié)果作為核定部門預(yù)算的依據(jù)。 　?。ǘ╉椖抗芾? 　　根據(jù)項目評價結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析，對于管理中存在的問題，提出改進(jìn)措施，不斷提高管理水平。 　?。ㄈ┵Y金監(jiān)控 　　對于跨年度項目，財政部門依據(jù)項目評價結(jié)果提出后續(xù)資金安排或撥付的意見；在項目單位報送自評報告之前，財政部門可暫不撥付資金。 　?。ㄋ模┕姳O(jiān)督 　　即可采取靈活方式或有選擇地向有關(guān)媒體公開披露，增強(qiáng)財政資金使用的透明度，使公眾了解有關(guān)公共項目的實(shí)際績效水平，以接受社會公眾的監(jiān)督。通過公眾輿論壓力等促進(jìn)部門領(lǐng)導(dǎo)改善績效狀況。 　　（五）政府問責(zé) 　　即可將財政支出績效評價結(jié)果作為對政府有關(guān)部門問責(zé)的重要依據(jù)，并可將評價結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯(lián)系。 第 26 頁 共 26 頁