改革和完善民主決策機(jī)制問題的調(diào)查—調(diào)研報告

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1、改革和完善民主決策機(jī)制問題的調(diào)查—調(diào)研報告 　　推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化，是新形勢下加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。我們課題組對福建省近年來地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在改革和完善民主決策機(jī)制方面的情況進(jìn)行了調(diào)查，剖析了當(dāng)前地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機(jī)制存在的問題及其對民主決策的影響，提出了進(jìn)一步改革和完善民主決策機(jī)制的具體思路和對策。 　　 一、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵 　　從黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的決策角度來說，民主決策機(jī)制主要是指用于規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)班子決策行為，通過預(yù)定的程序、規(guī)則和方式，確保決策能廣泛吸取各方意見、集中各方智慧、符合本地區(qū)實際、反映事物發(fā)展規(guī)律的制度設(shè)計和程序安排。它主要是由制

2、度設(shè)計、程序設(shè)定、規(guī)則設(shè)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置有機(jī)構(gòu)成的一個完整體系。從其含義來看，民主決策機(jī)制主要包括決策制度、決策規(guī)則、決策程序和決策機(jī)構(gòu)四個要素。決策制度是民主決策機(jī)制的核心內(nèi)容。民主決策機(jī)制大量的內(nèi)容體現(xiàn)為制度形式，并通過制度來規(guī)范和保障這一機(jī)制的有效運行。作為要素的制度主要有：調(diào)查研究制度，社情民意反映制度，重大事項社會公示和聽證制度，專家咨詢制度，民主集中制，決策失誤責(zé)任追究制等。決策規(guī)則是民主決策機(jī)制的重要內(nèi)容，是制度運作的相關(guān)規(guī)定和實施細(xì)則。規(guī)則通過對決策的范圍、主體、原則、紀(jì)律、方式、方法等作出具體規(guī)定，使制度得到進(jìn)一步細(xì)化，為制度的具體化、操作化提供有力的支持。作為要素的規(guī)則主要有：

3、議事規(guī)則、表決規(guī)則、工作規(guī)則等。決策程序必須經(jīng)過一系列相互銜接、環(huán)環(huán)相扣而又相互作用的環(huán)節(jié)和步驟。這些環(huán)節(jié)和步驟是民主決策機(jī)制必不可少的關(guān)節(jié)點，起著堅實的支點作用，哪個關(guān)節(jié)被省略、簡化或顛倒，都將造成程序要素的不完整和缺失，最終導(dǎo)致機(jī)制的功能受損。作為要素的程序至少有六個前后相繼的環(huán)節(jié)和步驟：發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)，深入調(diào)研、形成預(yù)案，咨詢論證、綜合評估，集體研究、會議決定，組織動員、決策實施，監(jiān)督反饋、修正完善。決策機(jī)構(gòu)是民主決策機(jī)制的載體，制度、規(guī)則、程序的要素都要依托機(jī)構(gòu)這個載體才能運作，機(jī)構(gòu)起著重要的支撐作用。作為要素的機(jī)構(gòu)主要有：決斷機(jī)構(gòu)，如各級地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)班子；決策輔助機(jī)構(gòu)，如

4、調(diào)研機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、論證評估機(jī)構(gòu)等。 　　 二、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子改革和完善民主決策機(jī)制的有益探索 　　福建省地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化方面進(jìn)行了積極的探索和實踐，主要抓了以下幾個環(huán)節(jié)： 　　 1.在議題提出環(huán)節(jié)，拓寬渠道，廣開言路。議題的提出，是決策民主化的重要前提。福建省各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在重要問題、重大事項的決策過程中，十分重視議題反映的民意，對許多事關(guān)本地區(qū)本部門改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題、事關(guān)群眾生活中的迫切問題、事關(guān)黨的建設(shè)中存在的突出問題，其決策議題的提出基本上都是通過各種形式的渠道反映出來的。比如，南平市委、市政府就解決 　　“三農(nóng)”問題，向許多人大代表

5、、政協(xié)委員征求解決“三農(nóng)”問題的議案；請一些民主黨派、無黨派人士和離退休老干部對“三農(nóng)”問題提出思路看法；請許多身處基層一線的干部、黨員群眾反映“三農(nóng)”問題。此外，還通過廣播電視、報刊雜志、信息專報關(guān)注“三農(nóng)”問題。廣泛吸收采納了大家的意見，形成了在全國頗具影響的“南平機(jī)制”。 　　 2．在預(yù)案謀劃環(huán)節(jié)，深入調(diào)研，多方論證。預(yù)案謀劃是對議題提出的發(fā)展，是一個由調(diào)研論證、預(yù)案準(zhǔn)備、醞釀討論組成的決策環(huán)節(jié)。近年來，福建省各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在決策過程中，大多能針對提出的議題，組織人員進(jìn)行深入的調(diào)查研究和廣泛的咨詢論證，以確保預(yù)案提出的科學(xué)化和民主化。以調(diào)研論證為例，在決策過程中，普遍堅持實行決策預(yù)案

6、調(diào)研論證制度。在對問卷中題為“在研究決策重大事項前，是否有開展深入的調(diào)研論證”的回答中，認(rèn)為“有”的占30.6%、認(rèn)為“大部分有”的占52.3%、認(rèn)為“大部分沒有”的占15.4%、認(rèn)為“沒有”的占1.7%。 　　3．在方案確定環(huán)節(jié)，集體研究，會議決定。方案確定就是在多個預(yù)案中經(jīng)過研究，確定一個最佳的方案，它是民主決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是決策是否科學(xué)化民主化的重要體現(xiàn)。調(diào)研中大家反映，福建省各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在對重要問題、重大事項的決策過程中，大多能堅持按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則進(jìn)行，在充分討論的基礎(chǔ)上，堅持集體研究，對多個決策預(yù)案進(jìn)行篩選，從而確定一個最佳決策方案。譬如，

7、龍巖市新羅區(qū)在國有企業(yè)改革過程中，每家企業(yè)的改革方案都是在廣泛征求群眾意見和建議的基礎(chǔ)上提出多個決策議案，提交會議集體研究決定后實施。2003年以來，該區(qū)共改制企業(yè)53家，置換職工6467人，較好地維護(hù)了職工的民主權(quán)益。 　　 4．在方案實施環(huán)節(jié)，跟蹤反饋，及時糾錯。在決策形成后，福建省各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子普遍重視貫徹執(zhí)行，并在決策執(zhí)行過程中，注重掌握信息反饋，及時修正和完善決策。調(diào)研中了解到，許多地方都經(jīng)常性地組織督查組，邀請黨代表、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體的記者等對上級和本級黨委政府的重大決策、重要部署、重點工程等貫徹落實情況，群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題解決情況進(jìn)行督促跟蹤檢查。 　

8、　 通過這幾年的實踐探索，福建省改革和完善民主決策機(jī)制取得了初步的成效，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的民主決策意識不斷增強，決策的科學(xué)化民主化水平不斷提高。從調(diào)查問卷情況看，在回答“對現(xiàn)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子決策運行機(jī)制的總體印象”中，回答“完善”的占6.3％，回答“基本完善”的占45.3％，回答“需要完善”的占47.2％。取得的成效，主要體現(xiàn)在普遍建立了有利于民主決策的相關(guān)制度，基本形成了實行民主決策的規(guī)則、程序，初步完善了服務(wù)民主決策的組織體系等方面。 　　 雖然福建省在推進(jìn)民主決策機(jī)制建設(shè)方面取得了一定的成效。但必須清醒地看到，各地的探索和實踐側(cè)重于決策制度、決策方法等方面，從機(jī)制需要的各個部分或環(huán)節(jié)之間

9、能夠相互作用的內(nèi)在要求看，仍然存在著不健全和不完善的問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：群眾、 　　專家參與決策缺乏必要的制度保障。從問卷調(diào)查情況看，在回答“當(dāng)前影響專家或群眾參與民主決策的主要原因”時，認(rèn)為“缺乏制度保障”的占42.6％，認(rèn)為“渠道不夠暢通”的占33.5%，認(rèn)為“民主參與意識不強”的占16.2%，認(rèn)為“決策議題不夠透明”的占7.7%。一把手在決策中的責(zé)權(quán)沒有明確的制度規(guī)定。從調(diào)查問卷情況看，當(dāng)問及“當(dāng)前有些地方在民主決策時仍出現(xiàn)一把手個人說了算的現(xiàn)象的主要原因”時，有63.2％的人回答“一把手權(quán)責(zé)不明確”；有13.4％的人認(rèn)為“一把手民主意識淡薄”；有19.5％的人認(rèn)為“過分強調(diào)

10、一把手負(fù)責(zé)制”；有4.1％的人回答“監(jiān)督制約不夠到位”。一些民主決策程序不夠周密、規(guī)范。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方對民主決策程序規(guī)定得比較籠統(tǒng)，缺少細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容，容易變通和簡化。實際操作中，表面上看好像每一個重大事項決策都能按照黨委常委會議事規(guī)則和政府工作規(guī)則規(guī)定的程序進(jìn)行，但實際上只是做表面文章。此外，不少制度系統(tǒng)性不夠、操作性不強，評價監(jiān)督體系不夠完善等。民主決策機(jī)制存在的不健全不完善，對推進(jìn)民主決策的科學(xué)化和民主化產(chǎn)生負(fù)面影響。主要表現(xiàn)為，有些一把手獨斷專行，決策隨意性較大，決策失誤時有發(fā)生，部分決策難以反映民意需求，決策失誤得不到追究等。 　　三、堅持改革和完善民主決策機(jī)制，不斷推進(jìn)

11、決策的科學(xué)化民主化 　　從近年來各地的探索和實踐看，當(dāng)前，改革和完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機(jī)制，要著眼于完善決策制度、規(guī)則和程序，充分考慮決策過程各個環(huán)節(jié)之間的相互銜接、相互作用，并通過各個子機(jī)制的有效建立，形成完善的深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機(jī)制，從而確保決策科學(xué)化民主化的實現(xiàn)。 　　 1.建立健全信息收集機(jī)制。正確的決策離不開全面準(zhǔn)確的信息。建立健全信息收集機(jī)制，是確保民主決策的前提。信息收集要堅持調(diào)查研究制度。在決策信息收集時，要深入基層，深入群眾，進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究。調(diào)研活動要緊緊圍繞決策議題展開。在調(diào)研中，要充分聽取廣大黨員群眾和下級黨委政府的

12、意見，集思廣益，使調(diào)研結(jié)論實事求是、清晰明確、可信度高。信息收集必須開闊視野、廣泛涉獵。凡是對決策有啟迪、推動和促進(jìn)作用的，包括各種有用的情報、資料、數(shù)據(jù)、知識及經(jīng)驗的信息，都應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、充分、系統(tǒng)地收集。既要廣泛收集，又要突出目的性。拓寬信息收集的各種方式途徑。建立健全社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，加強體制內(nèi)民意反饋渠道建設(shè)，創(chuàng)設(shè)有效的社情民意反映平臺。建立信息收集責(zé)任制，注重第一手材料、最前沿信息，對各種編假造假應(yīng)有一整套預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和懲處的制度。 　　2.建立健全決策方案咨詢論證機(jī)制。在充分占有信息的基礎(chǔ)上，建立健全決策方案的咨詢論證機(jī)制，這是確保民主決策的重要步驟。（1）建立專家咨詢論證制度。

13、專家咨詢論證制度是擴(kuò)大決策咨詢面，提高決策科學(xué)化的必然要求。對重大事項決策、重大工程項目和涉及群眾切身利益的決策，都要提交專家咨詢論證。（2）實行決策方案社會公示制度和聽證制度。除涉密的決策之外，應(yīng)當(dāng)全過程公開，聽取群眾的建議和接受社會的監(jiān)督。在社會公示制度方面，要以法規(guī)或制度的形式明確社會公示的范圍和原則；確定負(fù)責(zé)社會公示的具體部門和監(jiān)察部門；規(guī)定社會公示具體程序；把握公示的內(nèi)容；明確社會公示的方式。（ 　　3）建立多種方案的比較制度?！皟扇邢喔?，利鈍乃知；兩論相訂，是非乃見。”多種方案的比較是民主科學(xué)決策的重要方法。因此，重大決策應(yīng)當(dāng)請有不同背景的咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅⑴c咨詢論證，提出多個決策

14、方案；決策時應(yīng)當(dāng)有兩種以上的方案可供選擇，不提出多個方案不決策。對不同決策方案的利弊應(yīng)當(dāng)公正客觀地進(jìn)行分析評估，條件許可時還應(yīng)組織由各種機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士參加的論證會，使決策論證建立在有所比較鑒別的基礎(chǔ)之上。 　　 3.建立健全決策方案討論確定機(jī)制。建立健全決策方案討論確定機(jī)制是確保民主決策的重點。要嚴(yán)格按照民主集中制原則，進(jìn)一步規(guī)范和完善重要問題、重大事項的決策制度，切實解決和防止一把手獨斷專行等問題，做到擇優(yōu)確定決策方案。（1）明確決策方案的議事范圍。就地方黨委班子而言，其決策方案的議事范圍主要有：制定貫徹落實上級黨委的指示和本級黨代會決議、決定的措施；本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重大改革方案和重大資

15、金的籌集與使用等事項；本地區(qū)黨的建設(shè)中的重要事項；本地區(qū)精神文明建設(shè)和社會發(fā)展事業(yè)的重要部署，以及政法、群團(tuán)、武裝工作等需要黨委班子決策、決定的事項；干部任免事項，包括討論決定本級黨委管理的干部任免，推薦后備干部的建議人選和需要提交依法選舉或任命的人選。就地方政府班子而言，其決策方案的議事范圍主要有：本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃；本地區(qū)財政預(yù)算；宏觀調(diào)控和改革開放的政策措施；社會管理事務(wù)；地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章；大型項目等重大事項。（2）規(guī)范決策方案討論確定的規(guī)則。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在對決策方案進(jìn)行討論確定時，應(yīng)做到：按照民主集中制和“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，建立健全決

16、策方案討論確定的規(guī)范程序。在討論確定前，要把經(jīng)過咨詢論證的二至三套預(yù)選方案的詳細(xì)材料提前送到與會人員，確保與會人員有足夠的時間了解情況、深入思考和充分討論；在討論確定中，與會人員對決策事項意見比較一致時可進(jìn)行投票表決，對主要問題的意見分歧較大時，應(yīng)暫緩表決，會后繼續(xù)修改完善、溝通協(xié)商，并待下次會議討論時表決。（3）改進(jìn)決策的表決方式。調(diào)研中，有些地方反映，要改變表決時只是表示“同意”或“不同意”的表決方式。在政府重大決策中，主要領(lǐng)導(dǎo)否定多數(shù)人意見做出的決定，應(yīng)當(dāng)在記錄中特別予以注明；有的還提出，在傳統(tǒng)的口頭、舉手、無記名投票和記名投票等表決方式中，實行無記名投票和記名投票效果最佳，其中，在干部

17、人事問題上，應(yīng)實行無記名投票表決。（4）建立討論確定情況記錄備案制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定事項，應(yīng)當(dāng)如實記錄各種意見和主要理由，對于表決的結(jié)果應(yīng)有嚴(yán)格的統(tǒng)計，并將表決結(jié)果和表決方式記錄在案。 　　 4.建立健全決策糾錯改正機(jī)制。建立健全決策糾錯改正機(jī)制是確保決策的科學(xué)化、民主化的關(guān)鍵。在民主決策過程中，除了對民主決策前、民主決策中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督外，重要的是要對決策后方案的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。要通過決策方案實施過程的跟蹤、反饋等途徑，及時修改、完善決策方案，確保民主決策更加客觀實際，決策方案實施收到更多實效。比如，實行決策方案執(zhí)行過程的信息披露制度，對會議討論確定的決策方案，要在適當(dāng)?shù)姆?/p>

18、圍內(nèi)分層次進(jìn)行公示。實施決策執(zhí)行跟蹤反饋制度，重點跟蹤決策是否不折不扣執(zhí)行、是否出現(xiàn)新情況新問題、是否需要對決策進(jìn)行調(diào)整修正，等等。建立決策實施過程的社會 　　評價機(jī)制。對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子而言，對自身決策實施情況的評估，不僅要收集黨政系統(tǒng)內(nèi)的信息反饋，而且要視人大、政協(xié)和社會各界對自身決策的反映，并根據(jù)各方面的信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策中的失誤。一方面，要改進(jìn)人大、政協(xié)的決策評價機(jī)制。另一方面，要引入公眾評價機(jī)制，必須以群眾是否滿意作為評價決策成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。 　　5.建立健全決策監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。明確黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員決策的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容。責(zé)任主體包括個人和集體。個人包括重大決策全過程

19、中所有的參與者；集體主要包括黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子。應(yīng)予追究責(zé)任的違規(guī)違紀(jì)行為主要包括違反程序的責(zé)任、違反規(guī)定特別是不按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件任意操作的責(zé)任、隱瞞或歪曲事實真相的責(zé)任、濫用權(quán)力的責(zé)任等。實行多方位的決策監(jiān)督。加強上級黨委、政府的監(jiān)督，上級黨委、政府對下級的重大決策，每年都要組織一次檢查，對決策質(zhì)量進(jìn)行評估審議。加強領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督，加強人大、政協(xié)的監(jiān)督，加強群眾的監(jiān)督。通過決策建議公開、決策過程公開、決策結(jié)果公開，接受群眾監(jiān)督，群眾有意見可以向本地黨委、政府反映，也可以直接向上級黨委、政府反映，形成有效的群眾監(jiān)督。建立決策失誤責(zé)任追究制度。要從制度上界定決策失誤、執(zhí)行失誤與失誤主體之間的

20、對應(yīng)關(guān)系，細(xì)化責(zé)任認(rèn)定。要從制度上明確決策失誤者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)。要明確如何啟動和由誰來實施決策失誤責(zé)任追究制，決策失誤責(zé)任追究制度的啟動應(yīng)按干部管理權(quán)限來規(guī)范，一旦決定啟動，建議由上級紀(jì)檢或監(jiān)察和審計部門牽頭調(diào)查，必要時聘請有關(guān)專家參與調(diào)查，調(diào)查結(jié)束時調(diào)查組要形成調(diào)查報告和處罰建議，交由有干部管理權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定處理。 　　 改革和完善民主決策機(jī)制，還要從其他影響因素著手，采取有效的途徑、科學(xué)的方式和方法，以確保民主決策機(jī)制的有效運行。比如，改進(jìn)干部考察評價、選拔、教育培訓(xùn)方式，切實提高黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的民主素質(zhì)和民主意識。逐步健全決策組織體系，主要包括，建立健全決策組織機(jī)構(gòu)，明確決策組織機(jī)構(gòu)的職能定位，加強決策組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合，不斷優(yōu)化決策環(huán)境。