最低生活保障制度的目標(biāo)和原則 - 上海金融學(xué)院

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1、 上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院第十三章社會救濟(jì)-最低生活保障制度 教學(xué)目的：通過學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解什么是最低生活保障制度，實(shí)施最低生活保障制度的特殊意義，如何具體實(shí)施，從而達(dá)到教育學(xué)生熱愛社會主義，熱愛祖國的目的。 教學(xué)重點(diǎn)：實(shí)施最低生活水平保障制度的原則，目標(biāo)及其具體實(shí)施的方法和操作。 教學(xué)難點(diǎn)：中國社會救濟(jì)制度。 教學(xué)方法：教師講授，學(xué)生討論，調(diào)查低收入群體基本狀況及有關(guān)保障制度。 教學(xué)內(nèi)容： 第一節(jié)、最低生活保障制度的目標(biāo)及原則 最低生活保障制度是指法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助的社會保障制度。是社會最后一道安

2、全網(wǎng)，是對“貧者”、“困者”的直接物質(zhì)保障。 一、 建立最低生活保障制度遵循的基本原則 二、最低生活保障制度覆蓋的范圍最低生活保障制度的目標(biāo)和原則最低生活保障制度的目標(biāo)和原則1最低生活保障制度的目標(biāo) 最低生活保障制度是指公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。由此可見，最低生活保障制度的基本目標(biāo)在于克服現(xiàn)實(shí)存在的貧困問題。貧困包含兩層意思：1、貧困是由于資源匱乏而使生活水平低于社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。所謂“資源匱乏”既包括物質(zhì)上的，也包括文化上的和社會上的。2、從根本上說，貧困是缺乏手段、能力和機(jī)會。從這一層理解，克服貧困就是對貧

3、困人口給以扶助，即不應(yīng)該是被動保障，而是應(yīng)該注意鏟除人們陷入貧困的根源，主動保障給貧困者以必要的手段、能力和機(jī)會。貧困是一個社會的、歷史的范疇，所包含的內(nèi)容和確定的標(biāo)準(zhǔn)也在隨著社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的提高而變化。目前，對于發(fā)達(dá)國家而言，最低生活保障制度的目標(biāo)主要是解決相對貧困問題，而對于發(fā)展中國家而言，最低生活保障制度的目標(biāo)則仍然是解決絕對貧困問題。最低生活保障制度的原則建立最低生活保障制度有一些應(yīng)該遵循的原則，只有在這些原則指導(dǎo)下，才能建成有效的“社會最后一道安全網(wǎng)”。這些原則是： 1、普遍性原則。凡低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障線的個人與家庭，不論其身份地位、有無職業(yè)，應(yīng)一視同仁地作為最低生

4、活保障的對象予以救濟(jì)。在最低生活保障制度下，全體公民一律平等。它所起的“保底”作用，是全體公民普遍適用的。這也是保證最低生活保障制度正常發(fā)揮功能的首要原則。2、保障最低生活需求的原則。最低生活保障制度應(yīng)把著眼點(diǎn)放在對人們最低生活的保障上，實(shí)行“保底”。它要對付的是現(xiàn)實(shí)存在的貧困問題，使已經(jīng)陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養(yǎng)生息，進(jìn)而擺脫貧困；同時，保障水平不能過高，以防止造成救濟(jì)對象對它過分依賴的負(fù)面影響。3、維護(hù)個人尊嚴(yán)的原則。傳統(tǒng)的社會救濟(jì)歷來被視為一種迫不得已的行為、受歧視的行為、降低人格的行為。在現(xiàn)代社會，把對貧困者的救濟(jì)視為一種恩賜、施舍、憐憫的想法是極端錯誤的。接受救助是每一個公民

5、在現(xiàn)代生活中應(yīng)該享有的權(quán)利，最低生活保障制度是民主和法制時代的產(chǎn)物。4、法制化原則。加強(qiáng)對最低社會保障工作進(jìn)行規(guī)范化、法制化管理，是完善社會保障制度的重要舉措。要使最低生活保障制度得以平穩(wěn)實(shí)施，必須通過法律的形式將各項(xiàng)規(guī)則加以確定和依法管理。只有這樣，才能增強(qiáng)工作的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。所以，法制化原則是建設(shè)最低生活保障制度應(yīng)遵循的根本原則。最低生活標(biāo)準(zhǔn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)最低生活保障制度是一項(xiàng)生命線工程，是全體社會成員的第一道生活防線。該項(xiàng)制度能否順利實(shí)施、功能能否正常發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否確定一個合理的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。（一）確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的方法目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有四種，即市場菜

6、藍(lán)法、國際貧窮標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法和恩格爾系數(shù)法。1、市場菜藍(lán)法。這種方法又可稱為“生活需求法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場上這些生活必需品和服務(wù)項(xiàng)目的價位，計(jì)算出維持人們生存和發(fā)展所必不可少的基本需求的開支，從而得出最低生活保障線。其問題在于由誰來確定菜藍(lán)的內(nèi)容。一種較好的辦法是由群眾和專家共同做出決定。2、國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。這是一種收入比例法。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出：以一個國家或地區(qū)社會中收入或平均收入的50%-60%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，即最低生活保障線。這種方法需要對該國或該地區(qū)的收入狀況進(jìn)行全面調(diào)查；同時，這個比例能否普遍適用，也有待檢驗(yàn)。3、

7、生活形態(tài)法。它首先從人們的生活方式、消費(fèi)行為等“生活形態(tài)”入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標(biāo)，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況，確定那些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。這種方法的缺點(diǎn)在于從理論上講過于抽象，在實(shí)際操作中過于復(fù)雜，不易為非專業(yè)人員所了解和掌握。4、恩格爾系數(shù)法。又稱“最低飲食費(fèi)用測算法”。19世紀(jì)，德國統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾經(jīng)過大量統(tǒng)計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一個家庭用于食物支出的比例越大，則意味著這個家庭生活水平越低，收入只能維持最低的生活，因?yàn)槠浼彝ナ杖氲慕^大部分只能用

8、于糊口度日，不可能滿足更多更高的需求；反之，如果該家庭用于食物支出的比例很低，則表明該家庭用于滿足其他生活需求的收入很多，可有較高的生活水準(zhǔn)和滿足更高的生活需求。這種食物消費(fèi)與家庭收支成反相關(guān)的情況，稱為“恩格爾定律”。恩格爾系數(shù)法就是以一個家庭用于食品消費(fèi)的絕對支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費(fèi)支出。一般認(rèn)為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個數(shù)據(jù)求出的消費(fèi)支出就是貧困線，即最低生活保障線。以上幾種貧困線確定方法，各有特色，具體到一個國家或一個地區(qū)，到底用那種方法或者還是兼用幾種方法？那需要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)卣呢?cái)力狀況和需要救助對象的

9、范圍多少等基本情況而定。 （四）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整原則 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變的，而是要經(jīng)常根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整。通常是由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T每年或適時調(diào)整，然后向社會公布。在進(jìn)行調(diào)整時，一般要考慮以下原則： 1、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則。 2、與物價掛鉤的原則 第二節(jié)、最低生活保障的對象和標(biāo)準(zhǔn) 最低生活保障制度的實(shí)施是公民生存權(quán)利得到保護(hù)的具體體現(xiàn)，是作為保障主體的國家行使保護(hù)公民生存權(quán)利的基本職能的體現(xiàn)。至于最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)則是和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。 一、最低生活保障的對象 二、確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的辦法 三、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及原則最低生活保障資金的來源和使用

10、對于最低生活保障資金的來源，大多數(shù)國家通行的慣例是以個人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富差距，建立居民生活最后一道安全網(wǎng)的手段。但是對于如何實(shí)施最低生活保障，西方國家存在兩派觀點(diǎn)： 1、凱恩斯主義主張對貧困家庭發(fā)給差額補(bǔ)助金，使社會在“貧困線”之下的個人和家庭都能達(dá)到政府規(guī)定的相當(dāng)于社會成員平均生活水平的最低生活標(biāo)準(zhǔn)線，使處于“貧困線”之下的家庭的生活和占多數(shù)的一般家庭的生活拉平。它是利用政府的再分配功能，將征收上來的個人所得稅轉(zhuǎn)移到低收入家庭，既實(shí)現(xiàn)了保障公民最低生活水平的目標(biāo)，又通過轉(zhuǎn)移支付拉動了需求。 2、貨幣主義學(xué)派認(rèn)為，高效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作來源于市場競爭規(guī)則的規(guī)范和有效作用。如果將低收入者的收入一律拉

11、平到政府所規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)線，則意味著獎懶罰勤，其結(jié)果是扼殺經(jīng)濟(jì)活力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)非效率。因此，貨幣主義學(xué)派的代表人物弗里德曼提出“負(fù)所得稅方案”，目的是縮小貧富差距，以保障公民的最低生活水平，其救助形式是：由政府確定收入的保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對于低收入者給予適當(dāng)補(bǔ)助。最低生活保障資金的管理 享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過一定的工作程序，對申請者的實(shí)際生活水平加以認(rèn)定。這一套工作程序一般稱為“家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查”。 一般說來，要享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過申請和調(diào)查兩道程序。所謂申請，是指低收入家庭向社會保障機(jī)構(gòu)有關(guān)部門遞交申請書，填寫清楚家庭人口、無勞動能力人口、工作人口及家庭收入和支出狀況，作為申請救

12、濟(jì)的依據(jù)。有關(guān)社會保障機(jī)構(gòu)接受申請后，派出專業(yè)人員，向申請家庭及其所在地區(qū)和工作者所在單位進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果和核實(shí)后的情況，社會保障專門機(jī)構(gòu)做出是否批準(zhǔn)其申請的報(bào)告。一經(jīng)批準(zhǔn)，便可依法給予救濟(jì)，或發(fā)給津貼。 通常，為了防止浪費(fèi)國家資金，防止欺騙、冒領(lǐng)的行為發(fā)生，對申請人資格條件的規(guī)定和審查要求十分嚴(yán)格。以英國為例，為了嚴(yán)格控制申請，防止欺詐行為，生活津貼委員會每年都出本申請須知式的手冊，讓申請人按規(guī)定申報(bào)。內(nèi)容十分龐雜，如1980年的手冊就多達(dá)125頁。申請人在申請前，必須詳細(xì)地閱讀申請注意事項(xiàng)，弄清什么條件可以申請什么標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，以及哪些情況下不得申請，申請了也不會批準(zhǔn)，等等。不僅如

13、此，對所謂“正常補(bǔ)助”和“緊急補(bǔ)助”，還做出了種種冗長繁雜的規(guī)定和詮釋。 第三節(jié)、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度 自80年代改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)迅速增長，城鎮(zhèn)居民生活水平有了極大提高，但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，激烈的經(jīng)濟(jì)變革和社會變遷也帶來一些負(fù)面影響，少數(shù)城鎮(zhèn)居民的貧困問題日益突出。從我國國情出發(fā)，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、具有中國特色的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，是建立與中國社會保障制度的重要內(nèi)容之一。 一、 中國實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度背景 二、中國實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的意義 三、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的內(nèi)容 四、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題我

14、國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的主要內(nèi)容1）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的含義 城鎮(zhèn)最低生活保障制度是政府對城鎮(zhèn)貧困人口按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的社會救濟(jì)制度。通過定義我們可以知道，該制度實(shí)施的主體是各級人民政府；實(shí)施的對象是實(shí)際生活水平?jīng)]有達(dá)到政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭和個人；保障基金的來源是各級政府的預(yù)算撥款；保障方式是對有一定收入的救濟(jì)對象進(jìn)行差額補(bǔ)貼，對沒有收入的救濟(jì)對象按照最低收入標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給社會救濟(jì)金。 2）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的保障對象 我國已實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的城市，都把家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民作為救助對象。具體包括以下四類：其一，“三無”對象，

15、即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。其二，家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟(jì)效益差，收入降低，生活困難的居民。其三，失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍不能就業(yè)而符合社會救濟(jì)條件的居民。其四，由于各種原因造成生活低于最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的其他居民。由此可見，最低生活保障制度大大突破了原來社會救濟(jì)的對象范圍，擴(kuò)大了社會救濟(jì)的覆蓋面，只要低于最低生活保障線，就屬于其保障對象，都要納入其管理軌道并予以救助。 我國最低生活保障線的確定與調(diào)整最低生活保障線是國家和政府確定的滿足居民最低生活需要的收入標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)地確定最低生活保障線，是實(shí)施最低生活保障的一項(xiàng)重要工作。這項(xiàng)工作比較復(fù)雜，技術(shù)性

16、強(qiáng)，必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)可靠的測算法，并與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，算出當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ纤骄€。 我國城鎮(zhèn)最低生活保障線由各地人民政府根據(jù)自身實(shí)際情況自行制定。中央只是對標(biāo)準(zhǔn)的確定提出了一些原則性要求，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由省級或地級政府有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平、物價水平、生活習(xí)慣和財(cái)政能力而定，允許不同地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。 在確定最低生活保障線時，我國各地采用的計(jì)算方法為“最低生活消費(fèi)實(shí)算法”。它首先要求確定一張當(dāng)?shù)厣畹谋匦杵返那鍐?，?nèi)容包括維持社會安定的最起碼的生活水準(zhǔn)的必需品的種類和數(shù)量；然后根據(jù)市場價格，計(jì)算出擁有這些生活必需品要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金金額就是貧困線。 確定

17、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的操作過程，概括起來大體上有三步：(1)統(tǒng)計(jì)。即對本市居民特別是貧困居民的生活狀況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查了解，掌握貧困人口數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、居民最低生活消費(fèi)情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料。(2)科學(xué)測算。即根據(jù)生活必需品和當(dāng)?shù)厥袌鰞r格等因素，計(jì)算出每月人均最低消費(fèi)金額。(3)合理確定標(biāo)準(zhǔn)。即根據(jù)計(jì)算結(jié)果，再按當(dāng)?shù)刎?cái)政承受力和資金來源情況，規(guī)定一個切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障線。 最低生活保障制度的資金來源 從各地的資金籌集方式看，資金來源主要有財(cái)政統(tǒng)包、政府和企業(yè)分擔(dān)兩種方式。(1)財(cái)政統(tǒng)包。即由地方財(cái)政承擔(dān)實(shí)施最低生活保障制度所需的全部資金。這種形式將“企業(yè)保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣Ｕ稀保?/p>

18、大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，有力地支持了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。(2)政府和企業(yè)分擔(dān)。根據(jù)保障對象的歸屬，確定由誰負(fù)擔(dān)資金，即沒有單位的社會上的救助對象由民政部門管理，經(jīng)費(fèi)來源是各級財(cái)政；凡現(xiàn)有單位管理的救助對象，原則上由單位負(fù)責(zé)給予救助，經(jīng)費(fèi)來源從單位中列支；單位因經(jīng)濟(jì)效益不好實(shí)在無力負(fù)擔(dān)的，由其上級主管部門在自有資金中或通過統(tǒng)籌解決；主管單位也無法解決的少數(shù)對象，可以通過財(cái)政補(bǔ)貼解決。 最低生活保障制度的管理機(jī)制 目前，我國開展的最低生活保障制度，主要由各級民政部門制定政策，負(fù)責(zé)行政管理，居委會、街道辦事處具體實(shí)施。具體做法是：國家與省一級民政部門負(fù)責(zé)制定政策；市一級民政部門根據(jù)政策，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍；具體操作由街道辦事處和居委會實(shí)行。以申請審批最低生活保障為例，一般需要經(jīng)過個人申請居委會核實(shí)街道辦事處審核區(qū)民政部門審批市民政部門復(fù)核備案幾個環(huán)節(jié)。 思考題： 1、最低生活保障制度的概念，實(shí)施主體和對象。 2、最低生活保障制度的內(nèi)容和原則。 3、中國實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的背景？ 4、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題？ 參考書： 1、社會保障概論，孫光德主編，中國人民大學(xué)出版社 2、失業(yè)保險(xiǎn)，楊偉民主編，中國人民大學(xué)出版社 3、社會保障法，王益英主編，中國人民大學(xué)出版社 謝謝！上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院