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1、,2 公共行政權(quán)力政府應(yīng)該做什么,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,本章主要內(nèi)容,2.1 行政權(quán)力的內(nèi)涵和特征 2.2 行政權(quán)力的基礎(chǔ) 2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 2.4 行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) 2.5 行政權(quán)力的體制 2.6 行政權(quán)力行使的原則,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.1 行政權(quán)力的內(nèi)涵和特征,權(quán)力的基本含義是一種控制和影響他人的能力。 行政權(quán)力是行政機關(guān)依靠強制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依法對全社會進行管理的一種能力。行政權(quán)力的這一定義包括五個方面的內(nèi)容： 1)行政權(quán)力的主體是行政機關(guān)及其工作
2、人員； 2)行政權(quán)力的根本目標是通過執(zhí)行國家法律、法令和政策來有效地實現(xiàn)國家意志； 3)行政權(quán)力的作用方式主要是強制性推行政令； 4)行政權(quán)力的客體是以整個社會為對象； 5)行政權(quán)力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,為什么人們追逐權(quán)力？,,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,行政權(quán)力的特征,第一，手段性（公益性）。從行政權(quán)力行使的目的來看，行政權(quán)力具有公共利益性。在現(xiàn)代社會中，國家設(shè)置行政權(quán)力的目的，就是為了讓這種公共利益得以實現(xiàn)。 第二，單方面性。從行政權(quán)力行使主體的意志
3、來看，行政權(quán)力具有單方面性。行政主體在行使行政權(quán)力的過程中一般不必征得相對方的同意。 第三，廣泛性。從行政權(quán)力行使的客體來看，行政權(quán)力具有范圍上的廣泛性。 第四，自主性和膨脹性。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.2 行政權(quán)力的基礎(chǔ),行政權(quán)力之所以受到服從，乃是因為行政權(quán)力背后的力量。行政權(quán)力背后的這種力量構(gòu)成了行政權(quán)力的基礎(chǔ)。行政權(quán)力的基礎(chǔ)指行政權(quán)力受到服從的正當(dāng)性或合理性因素。 韋伯提出了行政權(quán)力的三種不同基礎(chǔ) 1、傳統(tǒng)型權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來 2、超凡型權(quán)力源于別人的崇拜與追隨 3、法理型權(quán)力經(jīng)由法律規(guī)定獲得。,公共行政學(xué) 20
4、05春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,馬克斯韋伯（18641920）生于德國一富有家庭。1889年獲柏林大學(xué)法學(xué)博士。作過見習(xí)律師，在海德堡大學(xué)和慕尼黑大學(xué)任過教。1895年患精神疾病。1919年曾參與魏瑪憲法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。 馬克斯韋伯的論官僚制度一文，成為現(xiàn)代科層制組織理論的奠基之作。,,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.2.1傳統(tǒng)型權(quán)力（ Traditional Authority）,這種權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來。主要來自對古老規(guī)則的宣稱和信仰。如“世襲制”。其特點是：
5、1）統(tǒng)治者與服從者之間一般存在某種自然的親緣關(guān)系，統(tǒng)治者之所以能夠獲得支配性的行政權(quán)力，通常是因為其具有某種特定的身份； 2）這種統(tǒng)治方式與自然經(jīng)濟有著密切的聯(lián)系； 3）這種統(tǒng)治方式多少帶有一些宗教特性，有一套借以使傳統(tǒng)不可懷疑、不可動搖的崇拜儀式體系。 與傳統(tǒng)型的正當(dāng)統(tǒng)治所對應(yīng)的是家長式的統(tǒng)治方式,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.2.2 超凡型權(quán)力（Charisma Authority）,這種權(quán)力源于別人的崇拜與追隨，主要由領(lǐng)袖人物不斷通過創(chuàng)造奇跡和英雄之舉來贏得追隨者對于他的信仰。如“君權(quán)神授”。其特征是： 1）這種統(tǒng)治反對任何個人或階
6、層取得經(jīng)濟上的優(yōu)勢，因為這樣會導(dǎo)致以經(jīng)濟地位來取代超凡魅力的后果。所以，超凡型統(tǒng)治所允許的經(jīng)濟組織形態(tài)必定是以平均主義為特點的。 2）由于超凡型統(tǒng)治的基礎(chǔ)是“獨一無二的、短暫易逝的天賦”，這必然導(dǎo)致它的內(nèi)在不穩(wěn)定性。 與超凡型權(quán)力相對應(yīng)的通常是領(lǐng)袖集權(quán)式統(tǒng)治方式,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.2.3 法理型權(quán)力（Legal Authority）,這種權(quán)力是一套得到法律授權(quán)的行政人員所發(fā)布的命令。其根本特征在于它提供了一種理性的公正。這種統(tǒng)治方式不依賴于與
7、個人有關(guān)的身份，是一種“非人格化”的統(tǒng)治。 有了適合于行政組織體系的權(quán)力基礎(chǔ)，韋伯勾畫出了理想的官僚組織模式。 與法理型正當(dāng)統(tǒng)治所對應(yīng)的通常是民主型的統(tǒng)治方式。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,韋伯理想的官僚組織模式科層制模式,l、組織具有明確的目標，完整的法規(guī)制度，組織中的人員應(yīng)有固定和正式的職責(zé)并依法行使職權(quán)。 2、組織的結(jié)構(gòu)是按照地位的高低規(guī)定成員間關(guān)系的層級控制體系。 3、組織中人員對事不對人。 4、每一職位根據(jù)其資格限制，按公開考試合格予以使用，務(wù)求人盡其才。 5、成員的專業(yè)分工與技術(shù)訓(xùn)練。 6、成員按職位支付薪金，并建立獎懲與升遷制
8、度，使成員安心工作，培養(yǎng)其事業(yè)心。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.2.4 從傳統(tǒng)行政權(quán)力到現(xiàn)代行政權(quán)力,傳統(tǒng)行政權(quán)力是與農(nóng)業(yè)社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的行政權(quán)力，其特點： 1）行政權(quán)力的社會職能與國家政治權(quán)力的職能明顯地交織在一起，行政權(quán)力的自主性表現(xiàn)不充分； 2）行政權(quán)力與宗教權(quán)力或迷信權(quán)力等相互結(jié)合； 3）行政權(quán)力與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力有根深蒂固的聯(lián)系。 4）行政權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力有相當(dāng)直接的關(guān)系。 5）在行政權(quán)力內(nèi)部，個人超越職位權(quán)力，人格權(quán)威大于職務(wù)權(quán)威。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reser
9、ved,現(xiàn)代行政權(quán)力與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別,現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應(yīng)的行政權(quán)力，與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別是： 1)行政權(quán)力的社會管理職能日益突出，行政權(quán)力同宗教權(quán)力、宗法權(quán)力和迷信權(quán)力相互分離，其與經(jīng)濟權(quán)力的直接聯(lián)系也被打破； 2)行政權(quán)力不僅實現(xiàn)同外部權(quán)力的分離，其內(nèi)部的功能分化也日趨發(fā)達； 3)行政權(quán)力是一種合法權(quán)威為基礎(chǔ)的權(quán)力。表現(xiàn)為“權(quán)為民所授”，職位權(quán)力大于個人權(quán)力，法律的權(quán)威高于人格的權(quán)威。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,行政國家20世紀行政權(quán)力發(fā)展景象,行政權(quán)力的急劇擴張，公共事務(wù)的擴張帶來了公共利益的擴大化，行政機構(gòu)
10、和行政自主權(quán)明顯增大，出現(xiàn)行政國家現(xiàn)象。 行政國家的特點： 1)國家行政機構(gòu)的數(shù)量大大增多； 2)行政人員日益龐大，行政事業(yè)費用大量增加； 3) 委任立法現(xiàn)象大量增加，行政權(quán)力的準立法化和準司法化； 4)行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)范圍不斷擴大； 5)行政權(quán)力不僅自主性增強，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,1.行政立法權(quán)。是指行政機關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的權(quán)力，在現(xiàn)代社會中，各國政府的行政權(quán)力中幾乎無例外地都擁有行政立法權(quán)。 2.行政決策權(quán)。指國家行政機關(guān)依法對
11、重大行政管理事項制定計劃、作出決定的權(quán)力。 3.行政組織權(quán)。指行政機關(guān)對其行政組織內(nèi)部的崗位和人員的設(shè)置權(quán)，包括對行政機構(gòu)和人員的法律權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限等的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)力等。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,4.行政決定權(quán)。指行政機關(guān)依法對行政管理中的具體事項進行處理的權(quán)力。 5.行政命令權(quán)。指行政機關(guān)在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權(quán)力。 6.行政執(zhí)行權(quán)。指行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)法
12、律、法規(guī)的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。 7.行政監(jiān)督檢查權(quán)。指行政機關(guān)為保證行政管理目標的實現(xiàn)，對其管轄范圍內(nèi)的對象遵守及執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行義務(wù)情況進行監(jiān)督和檢查的權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,8.行政處罰權(quán)。指行政機關(guān)在行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾的合法權(quán)益，對其所管轄范圍內(nèi)的被管理對象違反有關(guān)法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權(quán)力。 9.行政強制執(zhí)行權(quán)。指行政機關(guān)在行政管理過程中，對不依法履行義務(wù)的被管理對象采取法定的強制
13、措施，以促使其履行法定義務(wù)的權(quán)力。 10.行政司法權(quán)。指行政機關(guān)作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.4 行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) P154157,為什么要對行政權(quán)力進行縱向和橫向配置？ 2.4.1 行政權(quán)力的縱向配置層級制 即通過行政體系內(nèi)部自上而下制度化授權(quán)（分工）形成的層級制度，源于解決“鞭長莫及”。 中國現(xiàn)行行政權(quán)力層級為：中央政府省政府地級市政府縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共五個層級組成。 為什么行政權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)穩(wěn)定？,國務(wù)院組成部門的29 個部、委、行、署 國家政務(wù)部門： 外交部；國防部；公安部；國家安全部；監(jiān)察部；
14、民政部；司法部；文化部；國家民族事務(wù)委員會； 審計署。 宏觀調(diào)控部門：國家發(fā)展計劃委員會；國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會；對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部；財政部；中國人民銀行。 專業(yè)經(jīng)濟管理部門：鐵道部；交通部；信息產(chǎn)業(yè)部；水利部；農(nóng)業(yè)部；建設(shè)部；國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會。 教育科技文化、社會保障和資源管理部門：科學(xué)技術(shù)部；教育部；國土資源部；勞動和社會保障部；人事部；衛(wèi)生部；國家計劃生育委員會。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.4.2 行政權(quán)力的橫向配置職能制,即行政權(quán)力在同級機構(gòu)、部門和人員之間的制度化分配，源于公共事務(wù)分類管理的需要。如中央政府有國務(wù)院主體機構(gòu)
15、、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和非常設(shè)機構(gòu)組成；省級政府在機構(gòu)設(shè)置上與國務(wù)院部委相對應(yīng)，但名稱不一，常見的有“廳”、“委”、“局”；市、縣級政府設(shè)處（局）、科級機構(gòu)。 各級政府內(nèi)部的職能部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。即通常所謂的條、塊雙重管理（原各專業(yè)部委辦的高校）。 為什么行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)易變？,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.5 行政權(quán)力體制 P162165,為什么各國配置行政權(quán)力的方式各不相同？ 又稱行政管理體制，主要是指一個國家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)、運行方式等關(guān)系模式的總和。行政權(quán)力體制的核心是行政權(quán)力的劃
16、分和行政職能的配置。 行政體制的積極功能體現(xiàn)在：1)對政府行政組織的框定、調(diào)控和制約作用；2)對國家政治和社會經(jīng)濟的促進、保證和保護作用。 行政體制的消極功能： 1)行政體制的惰性； 2)當(dāng)行政體制缺乏科學(xué)性會引起行政的混亂和無序。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.5.1 權(quán)力在上下級間分配：集權(quán)制與分權(quán)制,集權(quán)制即決策權(quán)集中于上級機關(guān)，下級處于較被動、受控制的地位。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一、力量集中、顧全大局，有利于命令的貫徹。缺點：層級節(jié)制過嚴，上級易產(chǎn)生官僚獨裁、下級機關(guān)缺乏積極性、主動性。 分權(quán)制即下級對所管轄的行政事務(wù)有較多自主決定權(quán)，
17、上級政府不加干涉的權(quán)力體制，如加拿大。 優(yōu)點：下級因地制宜，發(fā)揮特長，有較大的自主權(quán)，易于發(fā)揮積極性、主動性。缺點：權(quán)力分散、政令不統(tǒng)一；易形成地方勢力，產(chǎn)生分散主義，造成上有政策、下有對策。,單一制與聯(lián)邦制比較,,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.5.2 權(quán)力在領(lǐng)導(dǎo)者之間分配：首長制與委員會制,首長制即行政組織的最高決策權(quán)由行政首長一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。（林肯的七人對1人） 優(yōu)點：事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策和行動迅速、效率高。缺點：易于獨斷專行和決策錯誤、營私舞弊，不易監(jiān)督。 委員會制即行政權(quán)由集體行使，按少數(shù)服從多數(shù)進行決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。如
18、瑞士行政權(quán)屬于聯(lián)邦行政委員會，七位委員來自各邦，各兼任一部部長，其中一人輪值總統(tǒng)一年，但政策事務(wù)均由委員會決定。 優(yōu)點：發(fā)揮集體智慧，決策較為民主，互相監(jiān)督，不易營私舞弊。缺點：決策緩慢、效率低下、權(quán)力分散、責(zé)任不明確。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.5.3 權(quán)力是否存在唯一的中心 單中心制與多中心制,以商鞅變法為例：變法的基本內(nèi)容 百姓五家為保，十保相連，相互糾發(fā)、連坐；不告者腰斬，告奸者與斬敵首一樣受賞，藏匿奸者于降敵一樣受罰。 努力本業(yè)，耕織收獲糧食、帛布多出的一部分加在他的身上；從事工商末利而怠惰致貧的收為官奴。 百姓有二
19、男以上而不分居的，賦稅加倍。 有軍功的按標準受爵，為私事爭斗按輕重受刑。 宗室沒有軍功的，不給爵位。明尊卑爵位等級，各按等次享有田宅，無功的雖富足卻無光彩。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,商鞅變法立信的方法,1.具體事例立信：賞有信 法令完備，怕百姓不信，立一根三丈長的木頭在國都街市的南門，招募百姓中能將它搬到此門的，獎勵十金。百姓對此很奇怪，不敢搬。又說，能搬的給予五十金。有人試著搬了木頭，果然就給予五十金。表明不是欺騙，才頒布法令。 2.具體事例立罰：找替罪羊，確定規(guī)則 正逢太子犯法，商鞅說，法之不行，是從上違法，要法辦太子。太子是君王的
20、子嗣后代，不能施行，就對其師傅公子虔用刑，將其師傅公孫賈處罰。秦國人因此害怕都服從法令。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,商鞅變法立信的方法,3.處罰不同意見者：秋后算帳 賞罰規(guī)則，不允許有任何議論，若有議論，則以處罰來統(tǒng)一言論。 由于商鞅的法令違背生活常情，起初，秦國的百姓說不便的數(shù)以千計。商鞅的法令實行了十年，秦國百姓大悅，道不拾遺，山無盜賊，家家富裕人人充足。百姓勇于公戰(zhàn)，不敢私斗，鄉(xiāng)邑大治。 剛開始說法令不好的人，改變主意說法令便利。商鞅說，都是擾亂教化的百姓。把這些人都遷到邊城，百姓再也不敢議論法令。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專
21、 余躍進 All Rights Reserved,商鞅變法的核心規(guī)則單中心制,國家是唯一的中心（資源壟斷中心，決策中心，獎懲中心，發(fā)言中心，價值中心等），個人是國家的組成部分，國家就是個人的一切：不許私斗，只許公戰(zhàn)。 個人的榮辱與財富，取決于國家的獎勵與分配的偏好和目的：國家喜歡農(nóng)業(yè)與紡織，不喜歡商業(yè)；國家喜歡軍功。 獎勵與懲罰，是統(tǒng)治的兩大法寶。 規(guī)則的力度來自暴力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,沒有唯一的中心：多中心制,如美國憲法規(guī)定：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州或人民保留”；在實行共和政體的前提下，各州有權(quán)制定
22、自己的州憲法，有權(quán)選擇和組織任何形式的政府。 多樣化的無數(shù)的社團，也是各種各樣的中心。個人依靠社團取得自己的集體的力量，保證自己不是弱勢地面對政府。 每一級政府都直接面向個人，由特定范圍的人產(chǎn)生，為特定的人提供服務(wù)。每一級政府都不是上級政府的工具，上下級之間不是命令與控制的關(guān)系，而是基于規(guī)則的協(xié)商與合作的關(guān)系，也是特定范圍事務(wù)的分工關(guān)系。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.6 行政權(quán)力行使的原則,行政權(quán)力是人們實現(xiàn)公共利益的工具。行政權(quán)力如果得到正當(dāng)、有效的行使，如果使用不當(dāng)，將會給國家和公民帶來災(zāi)難。因此，行政權(quán)力的行使應(yīng)遵循一定的原則。“
23、新三民主義”“權(quán)為民所用，情為民所系，福為民所謀”。 第一、依據(jù)法律的原則。它要求行政機關(guān)依據(jù)法律和法律的授權(quán)來制定規(guī)范、政策、命令等，同時也要求行政機關(guān)在做出具體行政決定時要有法律、法規(guī)的依據(jù)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.6 行政權(quán)力行使的原則,第二、不超越權(quán)限的原則。行政權(quán)力的行使必須在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)才是有效的。 第三、遵守程序的原則。程序是指行政權(quán)力達到一定目標所應(yīng)遵循的步驟、形式、時間和順序等。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)力，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提。 第四、公正原則。公正地行使行政權(quán)力，對于行政機
24、關(guān)來說，是樹立行政權(quán)威的源泉；對于行政管理相對方來說，是信任行政權(quán)力的基礎(chǔ)，也是行政權(quán)具有執(zhí)行力的保證。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,2.6行政權(quán)力行使的原則,第五、公開原則。首先，行政權(quán)力行使的依據(jù)必須公開。其次，行政權(quán)力行使的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開。最后，依據(jù)行政權(quán)力做出的行政決定應(yīng)當(dāng)公開。 第六、對結(jié)果負責(zé)的原則。行政權(quán)力的行使，如果只有權(quán)力而沒有責(zé)任，掌權(quán)者就會毫無顧忌地濫用權(quán)力。責(zé)任既是對行政權(quán)力行使的約束，也是讓掌權(quán)者賦有一種使命感，從而使掌權(quán)者能夠本著對國家負責(zé)、對人民負責(zé)的態(tài)度去行使權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進
25、 All Rights Reserved,2.6 限制對行政權(quán)力的濫用,行政權(quán)力的濫用是行政主體在行使權(quán)力過程中所產(chǎn)生的違背行政目的的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有： 1）追求不正當(dāng)目的。由于行政科層制中需要公職人員，如果缺乏相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)和權(quán)力制約機制，公職人員在行使行政權(quán)力時，就有可能置公共利益于不顧，用公共權(quán)力來滿足私人利益的需要。 2）不相關(guān)的考慮。在行使行政權(quán)時，考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，會導(dǎo)致不合理的行政決定。如金錢行政等。 對行政權(quán)力的制約包括行政權(quán)力的自律機制和他律機制。主要是其它國家權(quán)力以及社會公眾的制約。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rig
26、hts Reserved,轉(zhuǎn)型期中國行政權(quán)力面臨的問題,做到公正、廉潔、高效，行政權(quán)力面臨的任務(wù)： 適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，建立完善的制度化機制； 適應(yīng)社會分化的趨勢，建立相應(yīng)的自主性機制； 適應(yīng)經(jīng)濟現(xiàn)代化趨勢，建立有效的能力機制； 適應(yīng)民主政治要求，增強正當(dāng)性合法性機制； 適應(yīng)法治化治理需要，建立完備的制約機制， 適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標，建立適應(yīng)性的價值體系。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,問題討論,從閱讀材料中我們了解在美國作為一個公共管理者的職位和要求。分析美
27、國的公共管理與中國的公共管理有什么不同？,本次課結(jié)束,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,案例：美國的市長體制及市長權(quán)力,美國各州、各市的政治經(jīng)濟情況和歷史發(fā)展過程各不相同，市政府的體制千差萬別。每個州議會和每個市的憲章委員會在設(shè)計市政府體制時，都要在吸收其他城市已有的經(jīng)驗的同時，根據(jù)本地的情況加以修改和改造。因此，在美國，很難找到兩個政府體制完全相同的市。另一方面，盡管千差萬別，全國所有的市都有一個選舉產(chǎn)生的市議會，市議會均實行一院制，少則 5-9人，多則數(shù)十人，市議會通過的法令必須符合市憲章、州憲法和法律、聯(lián)邦憲法和法律。市政府體制的差別和變化
28、主要表現(xiàn)在行政首長的設(shè)立及其與議會的關(guān)系上，由此可以歸納出三種基本的市政府體制，即市長議會制、委員會制、市議會經(jīng)理制。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,市長議會制是美國歷史最久、實行最普遍的市政府體制。在這種體制下，市議會是市的立法機關(guān)，根據(jù)市憲章行使立法權(quán)。市長為市的行政首腦，或由選民選舉，或由議會推選，市長的權(quán)力有較大差別，由此派生出兩種亞形式。一種是市長只充當(dāng)“掛名的行政首腦”，“行政權(quán)力的來源在議會”。市長通常由市議會從議員中選舉產(chǎn)生，市長做出的一切重大行政決策都必須得到議會的同意。市長的任命權(quán)非常有限，許多行政部門的領(lǐng)導(dǎo)人，如警察局
29、長、主審計長等往往由選民選舉，不對市長負責(zé)。市長的活動更多在禮儀方面。市議會監(jiān)督一切市政活動，任命市的重要行政部門的官員，制定預(yù)算，決定市政的一切重要問題，市長對議會采取的行動沒有否決權(quán)。市議會還通過議會各委員會監(jiān)督或控制市的主要部門的活動，并任命某些重要行政官員。這種形式被稱為弱市長制(weak mayor-council form)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,另一種是強市長制(strong mayor-council form)，在這種體制下，市長由選民直接選舉產(chǎn)生，是“行政領(lǐng)導(dǎo)的源泉” 。市長負責(zé)指揮和協(xié)調(diào)市政活動，擁有幾乎全部
30、行政管理權(quán)；市議會作為代議機關(guān)和立法機關(guān)，行使立法職能，制定法令和規(guī)章。市長有權(quán)向議會提出立法建議，并對議會通過的法案行使否決權(quán)。市長擁有廣泛的任命權(quán)，按市憲章規(guī)定的程序（一般是市長提名經(jīng)市議會同意后）任命各部門的長官和某些委員會的成員和下級官員，并擁有罷免權(quán)。市長負責(zé)編制和執(zhí)行預(yù)算，監(jiān)督市議會所制定的法規(guī)的執(zhí)行。市長還在本市與其他地方政府、與州和聯(lián)邦發(fā)生關(guān)系時代表本市。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,委員會制(commission form)的特點是實行“立法與行政合一”，由一個委員會同時掌握立法權(quán)和行政權(quán)，委員會成員具有雙重身分，他們“
31、既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者”。 委員會由本市公民直接選舉產(chǎn)生，一般由3-7名專業(yè)委員組成，他們集體組成市議會，定期舉行會議，制定市的政策和規(guī)章；又是市行政各部門的負責(zé)人。委員會下通常設(shè)立若干部門，部門個數(shù)和委員人數(shù)相等，如：公共安全、財政、公共工程、公園和娛樂、公共事務(wù)、社區(qū)發(fā)展、衛(wèi)生福利等，每個委員領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督一個部門，同時又對委員會集體負責(zé)。委員會成立時即推選一名委員為市長，但他的職權(quán)僅限于主持委員會會議和在禮儀上代表本市。市長與其他委員的地位和權(quán)力同等，在委員會會議上只享有同等的投票權(quán)，沒有否決權(quán)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,
32、,市議會經(jīng)理制(council-manager form)，又稱市經(jīng)理制，市議會作為市的權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)，同時“聘請”一名行政管理專家為市經(jīng)理管理市政。市議會擁有立法權(quán)，在市憲章、州憲法和法律、聯(lián)邦憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過有關(guān)本市的法令和規(guī)章，制定有關(guān)市政的重要政策，批準和確定市政府的預(yù)算，任命市文官委員會、城市規(guī)劃委員會等委員會的成員。這種體制的最顯著特點在于市議會與市經(jīng)理之間是一種雇傭關(guān)系。一般不要求市經(jīng)理必須是本市的公民，也沒有詳細的資格規(guī)定，市議會征求市經(jīng)理人選主要是根據(jù)應(yīng)聘者所受過的行政管理專業(yè)訓(xùn)練和實際行政能力，由市議會以多數(shù)通過后聘請。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍
33、進 All Rights Reserved,,市議會通過市經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)市政府的活動，一般不直接干預(yù)市行政部門的工作，市經(jīng)理對市議會負責(zé)，作為市的行政首腦，執(zhí)行市議會所制定的政策，監(jiān)督法律的執(zhí)行，編制市的預(yù)算，監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)行政各部門的工作，有權(quán)任命和罷免各部門的長官和其他官員。 市經(jīng)理就政策問題向市議會提供建議，被認為是市的“各項政策和計劃主要來源”。 市經(jīng)理不介入當(dāng)?shù)氐狞h派活動，即持所謂超黨派的立場，保證消除政治在管理中的影響。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,,市經(jīng)理任期不定，市議會如對市經(jīng)理的工作不滿意，隨時可以解雇，決定解雇一般也只需簡單多數(shù)就
34、可通過。在市議會經(jīng)理制下設(shè)有一名市長，市長通常由市議會從議員中推選，也有的市由選民直接選舉產(chǎn)生。市長的作用主要是主持市議會并在禮儀和典禮的場合代表市。在市議會與市經(jīng)理之間，較強的市長可能起溝通作用，協(xié)調(diào)他們的關(guān)系。但這種作用主要是政治的而不是行政的，他們是作為“強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)人，在行使政治權(quán)力方面發(fā)揮舉足輕重的影響”。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進 All Rights Reserved,案例：市長權(quán)力比較,據(jù)報載，中國一個省會城市的市長，和美國一個友好城市的市長通過電視對話。臨了，兩位市長互相邀請對方訪問自己的城市。美國市長在高興地接受了邀請之后，誠懇地表示他沒有來訪的費用，因為該市議會沒有這項經(jīng)費預(yù)算，政府花每筆錢都須經(jīng)議會批準。惟一可能他只能向有關(guān)企業(yè)募捐，獲得贊助之后才能安排訪華行程。中國市長在高興地接受了對方的訪問邀請后，表示沒有任何問題。在聽到美國市長上述沒錢的言詞后，大惑不解，竟反問對方：“錢不都是你管的嗎，需要多少，批一下不就行了嗎？”,
《公共行政學(xué)》02公共行政權(quán)力.ppt
