最低生活保障制度的目標(biāo)和原則 - 上海金融學(xué)院

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1、 上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院第十三章社會(huì)救濟(jì)-最低生活保障制度 教學(xué)目的：通過學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解什么是最低生活保障制度，實(shí)施最低生活保障制度的特殊意義，如何具體實(shí)施，從而達(dá)到教育學(xué)生熱愛社會(huì)主義，熱愛祖國(guó)的目的。 教學(xué)重點(diǎn)：實(shí)施最低生活水平保障制度的原則，目標(biāo)及其具體實(shí)施的方法和操作。 教學(xué)難點(diǎn)：中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度。 教學(xué)方法：教師講授，學(xué)生討論，調(diào)查低收入群體基本狀況及有關(guān)保障制度。 教學(xué)內(nèi)容： 第一節(jié)、最低生活保障制度的目標(biāo)及原則 最低生活保障制度是指法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。是社會(huì)最后一道安

2、全網(wǎng)，是對(duì)“貧者”、“困者”的直接物質(zhì)保障。 一、 建立最低生活保障制度遵循的基本原則 二、最低生活保障制度覆蓋的范圍最低生活保障制度的目標(biāo)和原則最低生活保障制度的目標(biāo)和原則1最低生活保障制度的目標(biāo) 最低生活保障制度是指公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。由此可見，最低生活保障制度的基本目標(biāo)在于克服現(xiàn)實(shí)存在的貧困問題。貧困包含兩層意思：1、貧困是由于資源匱乏而使生活水平低于社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。所謂“資源匱乏”既包括物質(zhì)上的，也包括文化上的和社會(huì)上的。2、從根本上說，貧困是缺乏手段、能力和機(jī)會(huì)。從這一層理解，克服貧困就是對(duì)貧

3、困人口給以扶助，即不應(yīng)該是被動(dòng)保障，而是應(yīng)該注意鏟除人們陷入貧困的根源，主動(dòng)保障給貧困者以必要的手段、能力和機(jī)會(huì)。貧困是一個(gè)社會(huì)的、歷史的范疇，所包含的內(nèi)容和確定的標(biāo)準(zhǔn)也在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的提高而變化。目前，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，最低生活保障制度的目標(biāo)主要是解決相對(duì)貧困問題，而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，最低生活保障制度的目標(biāo)則仍然是解決絕對(duì)貧困問題。最低生活保障制度的原則建立最低生活保障制度有一些應(yīng)該遵循的原則，只有在這些原則指導(dǎo)下，才能建成有效的“社會(huì)最后一道安全網(wǎng)”。這些原則是： 1、普遍性原則。凡低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障線的個(gè)人與家庭，不論其身份地位、有無職業(yè)，應(yīng)一視同仁地作為最低生

4、活保障的對(duì)象予以救濟(jì)。在最低生活保障制度下，全體公民一律平等。它所起的“保底”作用，是全體公民普遍適用的。這也是保證最低生活保障制度正常發(fā)揮功能的首要原則。2、保障最低生活需求的原則。最低生活保障制度應(yīng)把著眼點(diǎn)放在對(duì)人們最低生活的保障上，實(shí)行“保底”。它要對(duì)付的是現(xiàn)實(shí)存在的貧困問題，使已經(jīng)陷入貧困的那一部分社會(huì)成員能夠休養(yǎng)生息，進(jìn)而擺脫貧困；同時(shí)，保障水平不能過高，以防止造成救濟(jì)對(duì)象對(duì)它過分依賴的負(fù)面影響。3、維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)的原則。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)歷來被視為一種迫不得已的行為、受歧視的行為、降低人格的行為。在現(xiàn)代社會(huì)，把對(duì)貧困者的救濟(jì)視為一種恩賜、施舍、憐憫的想法是極端錯(cuò)誤的。接受救助是每一個(gè)公民

5、在現(xiàn)代生活中應(yīng)該享有的權(quán)利，最低生活保障制度是民主和法制時(shí)代的產(chǎn)物。4、法制化原則。加強(qiáng)對(duì)最低社會(huì)保障工作進(jìn)行規(guī)范化、法制化管理，是完善社會(huì)保障制度的重要舉措。要使最低生活保障制度得以平穩(wěn)實(shí)施，必須通過法律的形式將各項(xiàng)規(guī)則加以確定和依法管理。只有這樣，才能增強(qiáng)工作的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。所以，法制化原則是建設(shè)最低生活保障制度應(yīng)遵循的根本原則。最低生活標(biāo)準(zhǔn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)最低生活保障制度是一項(xiàng)生命線工程，是全體社會(huì)成員的第一道生活防線。該項(xiàng)制度能否順利實(shí)施、功能能否正常發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否確定一個(gè)合理的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。（一）確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的方法目前，國(guó)際上確定最低生活保障線的方法主要有四種，即市場(chǎng)菜

6、藍(lán)法、國(guó)際貧窮標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法和恩格爾系數(shù)法。1、市場(chǎng)菜藍(lán)法。這種方法又可稱為“生活需求法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場(chǎng)上這些生活必需品和服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)位，計(jì)算出維持人們生存和發(fā)展所必不可少的基本需求的開支，從而得出最低生活保障線。其問題在于由誰(shuí)來確定菜藍(lán)的內(nèi)容。一種較好的辦法是由群眾和專家共同做出決定。2、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。這是一種收入比例法。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出：以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中收入或平均收入的50%-60%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線，即最低生活保障線。這種方法需要對(duì)該國(guó)或該地區(qū)的收入狀況進(jìn)行全面調(diào)查；同時(shí)，這個(gè)比例能否普遍適用，也有待檢驗(yàn)。3、

7、生活形態(tài)法。它首先從人們的生活方式、消費(fèi)行為等“生活形態(tài)”入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標(biāo)，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況，確定那些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。這種方法的缺點(diǎn)在于從理論上講過于抽象，在實(shí)際操作中過于復(fù)雜，不易為非專業(yè)人員所了解和掌握。4、恩格爾系數(shù)法。又稱“最低飲食費(fèi)用測(cè)算法”。19世紀(jì)，德國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾經(jīng)過大量統(tǒng)計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一個(gè)家庭用于食物支出的比例越大，則意味著這個(gè)家庭生活水平越低，收入只能維持最低的生活，因?yàn)槠浼彝ナ杖氲慕^大部分只能用

8、于糊口度日，不可能滿足更多更高的需求；反之，如果該家庭用于食物支出的比例很低，則表明該家庭用于滿足其他生活需求的收入很多，可有較高的生活水準(zhǔn)和滿足更高的生活需求。這種食物消費(fèi)與家庭收支成反相關(guān)的情況，稱為“恩格爾定律”。恩格爾系數(shù)法就是以一個(gè)家庭用于食品消費(fèi)的絕對(duì)支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費(fèi)支出。一般認(rèn)為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個(gè)數(shù)據(jù)求出的消費(fèi)支出就是貧困線，即最低生活保障線。以上幾種貧困線確定方法，各有特色，具體到一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)，到底用那種方法或者還是兼用幾種方法？那需要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)卣呢?cái)力狀況和需要救助對(duì)象的

9、范圍多少等基本情況而定。 （四）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整原則 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變的，而是要經(jīng)常根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整。通常是由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T每年或適時(shí)調(diào)整，然后向社會(huì)公布。在進(jìn)行調(diào)整時(shí)，一般要考慮以下原則： 1、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則。 2、與物價(jià)掛鉤的原則 第二節(jié)、最低生活保障的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn) 最低生活保障制度的實(shí)施是公民生存權(quán)利得到保護(hù)的具體體現(xiàn)，是作為保障主體的國(guó)家行使保護(hù)公民生存權(quán)利的基本職能的體現(xiàn)。至于最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)則是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。 一、最低生活保障的對(duì)象 二、確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的辦法 三、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及原則最低生活保障資金的來源和使用

10、對(duì)于最低生活保障資金的來源，大多數(shù)國(guó)家通行的慣例是以個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富差距，建立居民生活最后一道安全網(wǎng)的手段。但是對(duì)于如何實(shí)施最低生活保障，西方國(guó)家存在兩派觀點(diǎn)： 1、凱恩斯主義主張對(duì)貧困家庭發(fā)給差額補(bǔ)助金，使社會(huì)在“貧困線”之下的個(gè)人和家庭都能達(dá)到政府規(guī)定的相當(dāng)于社會(huì)成員平均生活水平的最低生活標(biāo)準(zhǔn)線，使處于“貧困線”之下的家庭的生活和占多數(shù)的一般家庭的生活拉平。它是利用政府的再分配功能，將征收上來的個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)移到低收入家庭，既實(shí)現(xiàn)了保障公民最低生活水平的目標(biāo)，又通過轉(zhuǎn)移支付拉動(dòng)了需求。 2、貨幣主義學(xué)派認(rèn)為，高效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作來源于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)范和有效作用。如果將低收入者的收入一律拉

11、平到政府所規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)線，則意味著獎(jiǎng)懶罰勤，其結(jié)果是扼殺經(jīng)濟(jì)活力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)非效率。因此，貨幣主義學(xué)派的代表人物弗里德曼提出“負(fù)所得稅方案”，目的是縮小貧富差距，以保障公民的最低生活水平，其救助形式是：由政府確定收入的保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)于低收入者給予適當(dāng)補(bǔ)助。最低生活保障資金的管理 享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過一定的工作程序，對(duì)申請(qǐng)者的實(shí)際生活水平加以認(rèn)定。這一套工作程序一般稱為“家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查”。 一般說來，要享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過申請(qǐng)和調(diào)查兩道程序。所謂申請(qǐng)，是指低收入家庭向社會(huì)保障機(jī)構(gòu)有關(guān)部門遞交申請(qǐng)書，填寫清楚家庭人口、無勞動(dòng)能力人口、工作人口及家庭收入和支出狀況，作為申請(qǐng)救

12、濟(jì)的依據(jù)。有關(guān)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)接受申請(qǐng)后，派出專業(yè)人員，向申請(qǐng)家庭及其所在地區(qū)和工作者所在單位進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果和核實(shí)后的情況，社會(huì)保障專門機(jī)構(gòu)做出是否批準(zhǔn)其申請(qǐng)的報(bào)告。一經(jīng)批準(zhǔn)，便可依法給予救濟(jì)，或發(fā)給津貼。 通常，為了防止浪費(fèi)國(guó)家資金，防止欺騙、冒領(lǐng)的行為發(fā)生，對(duì)申請(qǐng)人資格條件的規(guī)定和審查要求十分嚴(yán)格。以英國(guó)為例，為了嚴(yán)格控制申請(qǐng)，防止欺詐行為，生活津貼委員會(huì)每年都出本申請(qǐng)須知式的手冊(cè)，讓申請(qǐng)人按規(guī)定申報(bào)。內(nèi)容十分龐雜，如1980年的手冊(cè)就多達(dá)125頁(yè)。申請(qǐng)人在申請(qǐng)前，必須詳細(xì)地閱讀申請(qǐng)注意事項(xiàng)，弄清什么條件可以申請(qǐng)什么標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，以及哪些情況下不得申請(qǐng)，申請(qǐng)了也不會(huì)批準(zhǔn)，等等。不僅如

13、此，對(duì)所謂“正常補(bǔ)助”和“緊急補(bǔ)助”，還做出了種種冗長(zhǎng)繁雜的規(guī)定和詮釋。 第三節(jié)、中國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度 自80年代改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民生活水平有了極大提高，但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，激烈的經(jīng)濟(jì)變革和社會(huì)變遷也帶來一些負(fù)面影響，少數(shù)城鎮(zhèn)居民的貧困問題日益突出。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的、具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，是建立與中國(guó)社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容之一。 一、 中國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度背景 二、中國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的意義 三、中國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的內(nèi)容 四、中國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題我

14、國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的主要內(nèi)容1）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的含義 城鎮(zhèn)最低生活保障制度是政府對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的社會(huì)救濟(jì)制度。通過定義我們可以知道，該制度實(shí)施的主體是各級(jí)人民政府；實(shí)施的對(duì)象是實(shí)際生活水平?jīng)]有達(dá)到政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭和個(gè)人；保障基金的來源是各級(jí)政府的預(yù)算撥款；保障方式是對(duì)有一定收入的救濟(jì)對(duì)象進(jìn)行差額補(bǔ)貼，對(duì)沒有收入的救濟(jì)對(duì)象按照最低收入標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給社會(huì)救濟(jì)金。 2）城鎮(zhèn)最低生活保障制度的保障對(duì)象 我國(guó)已實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的城市，都把家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民作為救助對(duì)象。具體包括以下四類：其一，“三無”對(duì)象，

15、即無固定收入、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。其二，家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟(jì)效益差，收入降低，生活困難的居民。其三，失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍不能就業(yè)而符合社會(huì)救濟(jì)條件的居民。其四，由于各種原因造成生活低于最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的其他居民。由此可見，最低生活保障制度大大突破了原來社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象范圍，擴(kuò)大了社會(huì)救濟(jì)的覆蓋面，只要低于最低生活保障線，就屬于其保障對(duì)象，都要納入其管理軌道并予以救助。 我國(guó)最低生活保障線的確定與調(diào)整最低生活保障線是國(guó)家和政府確定的滿足居民最低生活需要的收入標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)地確定最低生活保障線，是實(shí)施最低生活保障的一項(xiàng)重要工作。這項(xiàng)工作比較復(fù)雜，技術(shù)性

16、強(qiáng)，必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)可靠的測(cè)算法，并與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，算出當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ纤骄€。 我國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障線由各地人民政府根據(jù)自身實(shí)際情況自行制定。中央只是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的確定提出了一些原則性要求，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由省級(jí)或地級(jí)政府有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平、物價(jià)水平、生活習(xí)慣和財(cái)政能力而定，允許不同地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。 在確定最低生活保障線時(shí)，我國(guó)各地采用的計(jì)算方法為“最低生活消費(fèi)實(shí)算法”。它首先要求確定一張當(dāng)?shù)厣畹谋匦杵返那鍐危瑑?nèi)容包括維持社會(huì)安定的最起碼的生活水準(zhǔn)的必需品的種類和數(shù)量；然后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格，計(jì)算出擁有這些生活必需品要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金金額就是貧困線。 確定

17、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的操作過程，概括起來大體上有三步：(1)統(tǒng)計(jì)。即對(duì)本市居民特別是貧困居民的生活狀況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查了解，掌握貧困人口數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、居民最低生活消費(fèi)情況和物價(jià)上漲指數(shù)等方面的資料。(2)科學(xué)測(cè)算。即根據(jù)生活必需品和當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格等因素，計(jì)算出每月人均最低消費(fèi)金額。(3)合理確定標(biāo)準(zhǔn)。即根據(jù)計(jì)算結(jié)果，再按當(dāng)?shù)刎?cái)政承受力和資金來源情況，規(guī)定一個(gè)切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障線。 最低生活保障制度的資金來源 從各地的資金籌集方式看，資金來源主要有財(cái)政統(tǒng)包、政府和企業(yè)分擔(dān)兩種方式。(1)財(cái)政統(tǒng)包。即由地方財(cái)政承擔(dān)實(shí)施最低生活保障制度所需的全部資金。這種形式將“企業(yè)保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)保障”，

18、大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，有力地支持了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。(2)政府和企業(yè)分擔(dān)。根據(jù)保障對(duì)象的歸屬，確定由誰(shuí)負(fù)擔(dān)資金，即沒有單位的社會(huì)上的救助對(duì)象由民政部門管理，經(jīng)費(fèi)來源是各級(jí)財(cái)政；凡現(xiàn)有單位管理的救助對(duì)象，原則上由單位負(fù)責(zé)給予救助，經(jīng)費(fèi)來源從單位中列支；單位因經(jīng)濟(jì)效益不好實(shí)在無力負(fù)擔(dān)的，由其上級(jí)主管部門在自有資金中或通過統(tǒng)籌解決；主管單位也無法解決的少數(shù)對(duì)象，可以通過財(cái)政補(bǔ)貼解決。 最低生活保障制度的管理機(jī)制 目前，我國(guó)開展的最低生活保障制度，主要由各級(jí)民政部門制定政策，負(fù)責(zé)行政管理，居委會(huì)、街道辦事處具體實(shí)施。具體做法是：國(guó)家與省一級(jí)民政部門負(fù)責(zé)制定政策；市一級(jí)民政部門根據(jù)政策，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍；具體操作由街道辦事處和居委會(huì)實(shí)行。以申請(qǐng)審批最低生活保障為例，一般需要經(jīng)過個(gè)人申請(qǐng)居委會(huì)核實(shí)街道辦事處審核區(qū)民政部門審批市民政部門復(fù)核備案幾個(gè)環(huán)節(jié)。 思考題： 1、最低生活保障制度的概念，實(shí)施主體和對(duì)象。 2、最低生活保障制度的內(nèi)容和原則。 3、中國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的背景？ 4、中國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題？ 參考書： 1、社會(huì)保障概論，孫光德主編，中國(guó)人民大學(xué)出版社 2、失業(yè)保險(xiǎn)，楊偉民主編，中國(guó)人民大學(xué)出版社 3、社會(huì)保障法，王益英主編，中國(guó)人民大學(xué)出版社 謝謝！上海金融學(xué)院上海金融學(xué)院