公共行政學(xué)課件第一章公共行政學(xué)概說.ppt

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祝同學(xué)們新學(xué)期身體健康 學(xué)習(xí)進(jìn)步 萬事如意 公共行政學(xué) 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 課程簡介公共行政學(xué) 也叫行政管理學(xué) 是一門研究國家行政系統(tǒng)對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué) 它通過對政府管理活動的本質(zhì)與現(xiàn)象 主體與客體 觀念與技術(shù) 制度與過程 歷史與未來的研究 揭示公共行政活動的發(fā)展規(guī)律 推動公共行政管理科學(xué)化 法制化 規(guī)范化的進(jìn)程 促進(jìn)政府公正 高效 廉潔地服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 參考文獻(xiàn) 1 行政學(xué)概論 張國慶北大出版社2 奧斯本和蓋布勒 改革政府 3 弗里德利克森 公共行政的精神 4 尼古拉斯亨利 公共行政與公共事務(wù) 第八版 5 丁煌 西方行政學(xué)說史 6 人大復(fù)印資料 公共行政 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 第一章行政管理學(xué)概說 第一節(jié)公共行政與公共行政學(xué)第二節(jié)公共行政學(xué)的歷史演變第三節(jié)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的意義與方法 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 第一節(jié)公共行政與公共行政學(xué)一 作為管理活動的公共行政 內(nèi)涵與特點(diǎn) 一 行政管理活動的出現(xiàn)1 作為一種管理活動自從國家的產(chǎn)生則有之 1 融合型 FusedModel 的農(nóng)業(yè)型行政模式A 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力 B 土地的分配和管理是政府的重要事務(wù) C 官僚的職位重于行政政策本身 D 行政風(fēng)范帶有濃重的家族和親族主義色彩 E 流行世卿世祿的行政制度 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 F 政治與行政不分 權(quán)力來源于君主 行政官吏在政治和經(jīng)濟(jì)上自成特殊的階級 G 政府與民眾溝通較少 而且同一階級成員的交往也受時(shí)空的限制 H 行政活動一地域或土地為基礎(chǔ) 行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一 2 衍射型 DiffractedModel 的工業(yè)型行政模式A 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是工業(yè)經(jīng)濟(jì) B 民眾有影響政府決策的渠道 政府與民眾關(guān)系密切 C 行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義 成就導(dǎo)向和對事不對人原則 D 高度的社會流動 發(fā)達(dá)的溝通渠道 E 社會高度專業(yè)化 行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 3 棱柱型 PrismaticModel 的過渡行政模式A 同時(shí)具有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政形態(tài)的一些特征 B 政府的制度 法規(guī)不能實(shí)際起到約束和規(guī)范作用 傳統(tǒng)社會的行政特性仍具有很大影響力 C 傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)重疊存在 過度社會的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會行政模式的一些特征 有具有工業(yè)身會行政模式的一些特征 明顯帶有新舊并存 稻稗混雜的特點(diǎn) 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 二 公共行政與公共管理1 公共行政的 公共性 特點(diǎn) 1 公共行政的權(quán)力基礎(chǔ)是公共權(quán)力 2 公共行政的基本職能主要是管理社會公共事物 3 公共行政的宗旨是為公共利益服務(wù) 4 公共行政必須承擔(dān)社會公共責(zé)任 5 公共行政必須堅(jiān)持公開 公正 公平的原則 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 2 公共行政是資本主義國家和資產(chǎn)階級民主發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物 1 近代政治革命實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力由國王向議會的轉(zhuǎn)移 以主權(quán)在民為思想基礎(chǔ) 以三權(quán)分立為前提 以權(quán)力制衡為原則的代議制民主的確立 使國家權(quán)力具有了公共特征 2 公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域有來自憲法和法律的明確劃界 它規(guī)定了公共權(quán)力行使的邊界 私人領(lǐng)域是國家權(quán)力不得侵入的領(lǐng)地 3 管理公共事物 實(shí)現(xiàn)公共利益是公共權(quán)力存在和行使的合法基礎(chǔ) 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 3 公共行政與公共管理的區(qū)別與聯(lián)系 PublicAdministrationPublicManagement 公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量 廣泛運(yùn)用政治的 經(jīng)濟(jì)的 管理的 法律的方法 強(qiáng)化政府的治理能力 提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì) 從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益 新公共管理 1 歐美國家的一場政府改革運(yùn)動 2 作為一種理論形態(tài) 運(yùn)用工商企業(yè)的管理理論分析政府行政管理的所形成的一系列理論觀點(diǎn) 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 三 政治行政觀和管理行政觀簡析1 政治行政觀 行政的特性 就 兩分法 的政治行政觀而言 它強(qiáng)調(diào)行政活動主要是執(zhí)行政策 指出其執(zhí)行性特點(diǎn) 在威爾遜看來 政治是政治家的特殊活動范圍 而行政管理則是技術(shù)性職員的事情 古德諾則認(rèn)為 行政管理的很大一部分與政治無關(guān) 應(yīng)當(dāng)把其中很大一部分從政治實(shí)體的控制下解脫出來 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 2 管理行政觀 管理的共性 就管理行政觀而言 由于強(qiáng)調(diào)了行政活動的管理特征 借助科學(xué)手段去分析行政 使公共行政學(xué)向著可操作的應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展 其實(shí)際意義是不容忽視的 但是 管理行政觀并非無懈可擊 較為突出的問題是 它對行政作純技術(shù)意義的概括 很難揭示與行政活動相關(guān)的政治價(jià)值因素 也無法將管理層次最高 管理范圍最廣 公共事務(wù)最繁重的政府管理與企業(yè)管理 以及政府與企業(yè)之外的其它管理活動區(qū)分開來 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 四 公共行政的定義綜上所述 行政作為國家的管理活動 內(nèi)在地包含著 政治 和 管理 兩個(gè)基本點(diǎn) 一方面 行政與政治有著不解之緣 它以政治為前提 是在立法確立的大框架下 將政治決策加以真實(shí)的兌現(xiàn) 以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益 另一方面 它又以操作為主要特征 是對國家公共事務(wù)實(shí)施管理的活動過程 通過科學(xué)的管理方式和手段以實(shí)現(xiàn)高水平 高效能的管理是公共行政內(nèi)在的要求 它直接決定著公共利益的實(shí)現(xiàn)程度 公共行政定義 國家行政機(jī)關(guān)以公共利益為目標(biāo) 以憲法和法律為依據(jù) 通過制定和實(shí)施政府政策 對國家 社會以及自身公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 這個(gè)界定包含如下內(nèi)容 其一 公共行政的主體是國家行政系統(tǒng)中的中央以及地方各級政府 其二 公共行政的客體是全社會范圍的公共事務(wù) 第三 公平 公正是公共行政的最高價(jià)值取向 第四 憲法和法律是公共行政的依據(jù) 第五 公共政策是政府管理社會公共事務(wù)的基本方式 制定政策和實(shí)施政策構(gòu)成政府管理的基本過程 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 二 作為理論形態(tài)的公共行政學(xué) 研究對象與課程內(nèi)容 一 公共行政學(xué)的定義行政管理學(xué)是一門研究政府組織及其人員從事國家事務(wù)管理 社會公共事務(wù)管理以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理過程中帶有規(guī)律性的原理 原則 方法和技術(shù)的科學(xué) 作為一種科學(xué)范疇 政治與行政兩分法的提出威爾遜的著名論文 行政研究 1887 和古德諾的名著 政治與行政 1900 中提出的政治與行政兩分法的觀點(diǎn) 被公認(rèn)為開創(chuàng)了公共行政學(xué)的傳統(tǒng) 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 二 公共行政學(xué)的研究對象 范圍 1 公共行政的功能 行政職能2 公共行政的載體 行政組織3 行政管理過程 行政決策 行政實(shí)施和行政監(jiān)督4 行政管理的主體 公務(wù)員 行政領(lǐng)導(dǎo)5 行政管理的手段 依據(jù)和物質(zhì)基礎(chǔ) 行政權(quán)力 行政法 行政道德和公共財(cái)政 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 三 公共行政學(xué)的特點(diǎn)行政管理學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的學(xué)科 其學(xué)科特點(diǎn)可以主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面 1 政治性和社會性 2 綜合性與獨(dú)立性 3 應(yīng)用性和理論性 4 權(quán)變性和規(guī)范性 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 第二節(jié)公共行政學(xué)的歷史演變一 公共行政學(xué)在西方的產(chǎn)生與發(fā)展 一 17 18世紀(jì)的社會契約論 公共權(quán)力的正當(dāng)性和合法性1 社會契約論的內(nèi)容 霍布斯 洛克 盧梭 在社會契約論的影響下傳統(tǒng)的王權(quán) 教權(quán) 領(lǐng)主權(quán)在各種改革中逐漸被廢除 權(quán)力分立制度 議會制度 政黨制度 報(bào)刊制度在相應(yīng)的改革中逐漸確立 2 就其現(xiàn)成的形式而言 社會契約論是關(guān)于國家權(quán)力分布的一種學(xué)說 并不具體討論公共行政的體制 決策和運(yùn)作方式等問題 總體上屬于一種政治學(xué)理論 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 然而 社會契約論所關(guān)注的核心問題 公共權(quán)力的正當(dāng)性和合法性 確是近代以來公共行政得以進(jìn)行的一類前提條件 他既規(guī)定了公權(quán)與私權(quán)的合法邊界 也制約著社會自律與政府干預(yù)的有效范圍 從而是任何公共行政理論所不能不研討的問題 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 二 19世紀(jì)末20世紀(jì)初形成傳統(tǒng)公共行政理論 行政組織的有效性1 背景 公共行政學(xué)產(chǎn)生在美國的原因 政府職能擴(kuò)大 除了治安 司法 稅收 國防 外交等傳統(tǒng)的職能之外 諸如保護(hù)和補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)上處于弱勢的群體 對社會結(jié)構(gòu)的長期變化進(jìn)行規(guī)劃倡導(dǎo) 對經(jīng)濟(jì)總量的平衡進(jìn)行規(guī)制 甚至直接提供某些產(chǎn)品和服務(wù)等 構(gòu)成新的職能 在 可承受 的稅負(fù)約束下 履行這些職能的可行之路是提高政府組織的效率 在完成預(yù)定政策目標(biāo)的過程中花費(fèi)最少的資金和努力 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 2 傳統(tǒng)公共行政理論包括的內(nèi)容 1 威爾遜 政治與行政兩分法 提出追求效率的價(jià)值預(yù)設(shè) 2 泰勒 以效率為中心的科學(xué)管理 3 韋伯 官僚制 提高效率的組織保證 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 3 評價(jià)與17 18世紀(jì)的社會契約論相比 威爾遜 韋伯范式對公共行政理論的推進(jìn)是明顯的 其一 它實(shí)現(xiàn)了問題轉(zhuǎn)換 把契約論者所關(guān)心的法律與道德的統(tǒng)一性問題 轉(zhuǎn)換成政府組織的有效運(yùn)作問題 經(jīng)由這種轉(zhuǎn)換 公共行政才能從國家與社會的關(guān)系中分離出來 成為相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域 從而把一般性的關(guān)于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的論證 延伸為一種權(quán)力運(yùn)作的管理模式 由此衍生的諸多 行政原則 命令統(tǒng)一 管理幅度 命令鏈條 部門職能化等 又使之通向操作水平 其二 它實(shí)現(xiàn)了方法轉(zhuǎn)換 把契約論者慣用的 自然狀態(tài) 和 自然權(quán)利 的思辨討論 轉(zhuǎn)換為在給定規(guī)范前提下對政府效率的實(shí)證分析 經(jīng)由這種轉(zhuǎn)換 公共行政的實(shí)踐性特點(diǎn)才凸現(xiàn)出來 帶有實(shí)證性的成本分析 績效評估等方法被不斷引入 以致延伸出服務(wù)于公共支出決策的規(guī)劃 項(xiàng)目及預(yù)算體制 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 然而 威爾遜 韋伯范式的缺陷也是明顯的 其一 政治與行政兩分的前提及與之相關(guān)的公務(wù)員價(jià)值中立預(yù)設(shè) 缺乏邏輯上的充分性和實(shí)踐上的可行性 由此招致的前提性爭議動搖著此范式的基礎(chǔ) 其二 官僚制等級結(jié)構(gòu)的效率合理性論斷失之偏頗 它不僅不能解釋官僚制下機(jī)構(gòu)臃腫 人浮于事 官僚作風(fēng) 形式主義等低效率現(xiàn)象 而且隱含著一種危險(xiǎn) 官僚精英對知識信息的壟斷會造成 秘密行政 盛行 從而背離公共組織的公共性要求 當(dāng)理論上的弊端造成實(shí)踐中的危害時(shí) 另一種關(guān)于公共行政的范式就會應(yīng)運(yùn)而生 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 三 20世紀(jì)60年代形成的民主行政理論 公共產(chǎn)品的有效供給1 背景公共產(chǎn)品供給的有效性之所以受到重視 與20世紀(jì)60年代以來發(fā)達(dá)國家中明顯表現(xiàn)出來的 政府失靈 現(xiàn)象有關(guān) 由預(yù)算膨脹 支出增加 機(jī)構(gòu)擴(kuò)大表現(xiàn)的公共機(jī)構(gòu)效率失靈現(xiàn)象 由創(chuàng)租 尋租 腐敗等所表征的工職人員道德失靈現(xiàn)象 有信息失靈 時(shí)延過大 執(zhí)行障礙等所表現(xiàn)的公共政策的決策失靈現(xiàn)象 都意味著單權(quán)力中心的層級組織并不必然是公共組織的理想形式 導(dǎo)致公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給時(shí)必然帶來兩方面的問題 一是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在生產(chǎn)供給方面的壟斷性 二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在生產(chǎn)供給方面的不可選擇性 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 2 公共選擇理論公共選擇理論在追求公共產(chǎn)品的多元需求與多種組織供給之間的均衡中 主張打破政府對公共產(chǎn)品的壟斷 實(shí)行多元化的供給模式 用市場競爭 契約 服務(wù)購買等關(guān)系來改造官僚組織的缺陷 私有化運(yùn)動 企業(yè)型政府 顧客導(dǎo)向的參與模式 市場模式 非管制模式 靈活政府模式等均基于此而提出 由此帶來的政策特點(diǎn)是著眼于政府失靈 需在區(qū)分資源配置問題和再分配問題的前提下 設(shè)計(jì)不同的公共選擇方式 以便把市場機(jī)制重新引入公益品的生產(chǎn)和分配中 此模式有時(shí)被稱為 新公共管理 公共選擇理論的組織設(shè)計(jì)是 發(fā)展 交疊管轄和權(quán)威分散 的多組織安排 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 3 評價(jià)以公益品有效供給為中心的民主行政范式具有改變傳統(tǒng)的意義 在實(shí)踐上促進(jìn)了西方公共管理運(yùn)動的興起 但是該范式的缺陷也不容忽視 如果不引入強(qiáng)制因素 將會出現(xiàn) 阿羅投票悖論 如果引入強(qiáng)制因素 又會出現(xiàn) 多數(shù)暴政 和組織成本劇增 也無法解決諸如囚徒困境 公地悲劇之類的難題 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 4 其他代表性理論 1 新公共行政學(xué) 走向一種新公共行政學(xué) 明諾布魯克觀點(diǎn) H 喬治 弗雷德里克森 H GeorgeFrederickson 論新公共行政學(xué) 第一 社會公平和社會正義是公共行政的核心價(jià)值 第二 以社會公平為核心 致力于突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)以政治與行政兩分法為基礎(chǔ)的思維框架 第三 主張建構(gòu)新型的政府組織形態(tài) 第四 突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍和內(nèi)容 第五 主張民主行政 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 2 新公共管理運(yùn)動 政府改革運(yùn)動的指導(dǎo)思想 第一 公共行政的焦點(diǎn)應(yīng)放在獲取結(jié)果而非遵循程序上 第二 為了獲得預(yù)期的結(jié)果 公共行政在產(chǎn)品和服務(wù)的供給上應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場競爭的機(jī)制 第三 配合競爭機(jī)制的運(yùn)作 公共行政應(yīng)強(qiáng)調(diào) 顧客導(dǎo)向 的觀念 第四 與市場導(dǎo)向和民營化思路相聯(lián)系 政府應(yīng)該扮演 掌舵者 而非 劃漿者 的角色 第五 政府應(yīng)放松管制 第六 作為放松管制的擴(kuò)展 公共部門的每一個(gè)成員均應(yīng)被授權(quán) 以充分發(fā)揮其服務(wù)顧客的創(chuàng)造性并使其積極投入工作 第七 公共行政的組織文化應(yīng)盡可能朝著彈性 創(chuàng)新 解決問題 具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 3 新公共服務(wù)理論 新公共服務(wù) 服務(wù) 而不是掌舵 美 珍妮 V 登哈特羅伯特 B 登哈特第一 政府的職能是服務(wù) 而不是掌舵 第二 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品 第三 在思想上要具有戰(zhàn)略性 在行動上要具有民主性 第四 為公民服務(wù) 而不是為顧客服務(wù) 第五 責(zé)任并不簡單 第六 重視人 而不只是重視生產(chǎn)力 第七 公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 四 20世紀(jì)70年代以來興起的協(xié)商民主理論 公共決策中的公民參與1 從體制性和社會性原因分析政府失靈 環(huán)式民主的缺陷 政黨 社團(tuán)和公共管理機(jī)構(gòu)替代了具有獨(dú)立人格的 私人 成為私人領(lǐng)域與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的中介 大量公共決策在政治家 官僚 利益集團(tuán)所構(gòu)成的鐵三角中完成 2 從體制上保障公眾的話語權(quán)利和交往權(quán)利第一 保障公眾話語權(quán)利 公眾話語權(quán)利是表達(dá)訴求 協(xié)商討論 批判反駁的平等交往權(quán)利 只有在公眾能夠充分享受話語權(quán)的條件下 利益多元的群體才能在辯論中形成關(guān)于公共利益的共識 并由此防止集團(tuán)性的特殊利益對公共利益的置換 既避免 少數(shù)暴政 也避免 多數(shù)暴政 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 第二 創(chuàng)造社會的總體交往條件 協(xié)商民主的平臺 為消除諸如此類的話語霸權(quán) 必須從制度上發(fā)展不依賴政府權(quán)力和商業(yè)利益的公共論壇 政策聽證 公民授權(quán) 公民參與 報(bào)刊傳媒 政黨社團(tuán)等制度形式 五 公共行政的發(fā)展趨勢 公共行政與自主治理的良性互動公共事務(wù)的自主治理既不同于官僚制政府治理 也不同于私人領(lǐng)域的自律 它是通過政府之外的自治性機(jī)構(gòu)自主地處理特定范圍內(nèi)的公共性問題 既不借助于法律明文規(guī)定的權(quán)利義務(wù)來規(guī)范人們的行為 也不借助市場的交易互換來調(diào)節(jié)人們的行為 而是通過社群性的認(rèn)同 建立相應(yīng)的規(guī)則制定和修正機(jī)制 規(guī)則執(zhí)行機(jī)制 規(guī)則監(jiān)督和制裁機(jī)制以及沖突調(diào)解和解決機(jī)制 并由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 二 行政管理學(xué)在中國的發(fā)展 一 古代中國的行政管理 二 西方行政管理學(xué)在近現(xiàn)代中國的引進(jìn)與實(shí)踐 三 行政管理在中國的恢復(fù)與發(fā)展第三節(jié)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的意義與方法一 學(xué)習(xí)目的和意義1 促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化 科學(xué)化 制度化 民主化 專業(yè)化 效率性 2 培養(yǎng)行政人才3 促進(jìn)社會的公平和正義二 研究方法1 系統(tǒng)研究方法 2 比較研究方法3 案例研究方法 4 歷史研究方法5 理論研究方法6 調(diào)查研究方法思考與討論 1 結(jié)合西方公共行政理論的演進(jìn)試論述我國公共行政的現(xiàn)代發(fā)展趨勢 2020 1 23 贛南師范學(xué)院 課堂討論 關(guān)于官僚制的理論探討查閱材料 韋伯官僚制的經(jīng)典理論討論題 1 官僚制的經(jīng)典理論及其評介2 官僚制成長的條件及其與現(xiàn)代化的關(guān)系 3 官僚制是否最終將走向消亡 4 官僚制在現(xiàn)代中國的發(fā)展過程如何 是否需要繼續(xù)推進(jìn)中國官僚化 科層化 組織的建立 如果需要的話 如何進(jìn)行 討論目的 通過閱讀組織理論原著 加深對官僚制的認(rèn)識 提高學(xué)生的理論知識水平