新時期證券監(jiān)管的改善

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1、新時期證券監(jiān)管的改善 從1990年l1月26日上海證券交易所建立算起，中國證券市場重建已有十年。1999年7月1日我國《證券法》生效，確立了新的監(jiān)管體制。新的體制具有三個特點：(1)分業(yè)經營、分業(yè)管理，(2)證監(jiān)會集中統(tǒng)一監(jiān)管，(3)政府管理與行業(yè)自律相結合。 由于市場的發(fā)展處于初級階段，我國現(xiàn)行證券監(jiān)管實際上反映了早期西方立法監(jiān)管的經驗，對當前證券監(jiān)管的新變革尚未跟進反映。 2021年12月，中國正式加入世界貿易組織(wto)。入世后，我國應全面履行wto法律體系中《服務貿易總協(xié)定》(gAts)、《gAts的金融服務附錄》、《有關金融服務承諾的諒解書協(xié)議擴以及《全球金融服務貿易協(xié)議

2、》等調整證券業(yè)和證券市場的協(xié)定。因此，當前我國證券市場對外開放的立法取向也應順應wt0的要求做出相應調整，以穩(wěn)步推進我國證券市場的自由化、國際化。 一、證券監(jiān)管變革的主要內容 (一)混業(yè)體制的回歸 在各國證券監(jiān)管變革前，各國對銀行與證券業(yè)的監(jiān)管立法主要有兩種體制，即混業(yè)體制與分業(yè)體制?；鞓I(yè)體制，指商業(yè)銀行在其傳統(tǒng)業(yè)務之外有權從事以證券金融業(yè)務為主的投資銀行業(yè)務，以德國全能銀行制度(universalBankingsystem)為代表。根據德國《銀行業(yè)務法>，全能銀行的經營范圍是：存款業(yè)務、貸款業(yè)務、貼現(xiàn)業(yè)務、信托業(yè)務、證券業(yè)務、投資業(yè)務、擔保業(yè)務、保險業(yè)務、匯兌業(yè)務、財務代理業(yè)務、

3、金融租賃等所有的金融業(yè)務。分業(yè)體制，指禁止商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務，投資銀行也不能從事商業(yè)銀行業(yè)務，以美國1999年前的體制為代表。但是，隨著證券市場的全球化，各國為提高本國金融機構的綜合實力和競爭力，逐漸改用混業(yè)體制。 (二)單一監(jiān)管機構的設立 伴隨從分業(yè)體制到混業(yè)體制的轉變，各國和地區(qū)的監(jiān)管架構也開始轉變。證券業(yè)與金融業(yè)的監(jiān)管體制，根據監(jiān)管的組織結構、體系構成以及各組成部分的分工職責、目標安排和協(xié)調運作可以分為三種形態(tài)：(1)多元監(jiān)管。對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分別由多個專職機構實行分業(yè)監(jiān)管，如美國1999年《金融服務現(xiàn)代化法》以前的監(jiān)管體制；(2)一元監(jiān)管。由綜合機構實行混業(yè)監(jiān)管，即對

4、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)統(tǒng)一由一元機構綜合監(jiān)管；例如韓國1997年宣布成立的金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管委員會，該機構直屬韓國財政部部長領導，將原來銀行監(jiān)管局、保險監(jiān)管局、非銀行儲蓄保險公司及證券監(jiān)管委員會對銀行、保險和證券業(yè)的監(jiān)管權力收攏，實行集中監(jiān)管；(3)前兩種類型的混合形態(tài)。 (三)交易所的革命 對證券業(yè)的監(jiān)管中，自律管理得到日益重視。因為政府監(jiān)管機構由于管理行為性質所限制，其監(jiān)管難以涉及證券市場方方面面；而且單憑監(jiān)管機構的力量更使其無法應對復雜常變的證券市場。美國sec前主席williamo．Douglas對市場自律曾有精辟闡述，將大量的事實管理行為委托于自律組織進行。不僅必須，而且可行；

5、這樣政府將在管理活動中，取得自由權，從而扮演監(jiān)督者的角色，政府始終保持有管理的武器，隨時準備出擊掃清各種障礙，但他永遠希望自己按兵不動。nAsDAQ市場今日獨領風騷，其良好市場自律是至關重要的。 所以，各國不僅重視完善傳統(tǒng)政府監(jiān)管機構的效能，而且注重自律管理與內控約束制度，致力建立金字塔型監(jiān)管架構。金字塔型監(jiān)管架構通過監(jiān)管機構與自律組織(如交易所、證券業(yè)協(xié)會)、市場機構(券商等)關系的重新界定及相關責任的分配，建立政府監(jiān)管——行業(yè)自律——機構內控的多層次市場管理體系。這種新的體系呈現(xiàn)金字塔型架構：第一層各類市場機構負責自我約束與管理，奠定市場監(jiān)管的基礎；第二層自律組織負責管理第一層各類市場機

6、構間的各種交易行為維持市場秩序，實行第一線管理；第三層監(jiān)管機關負責對第二層自律組織進行再管理，確保各項市場規(guī)則得以貫徹執(zhí)行，進行宏觀的控制。監(jiān)管交易所是的主要承擔者，但是，上述目標的實現(xiàn)有賴市場多方主體的參與，所以當前各國均強調自律管理與內控約束機制的建立。 在金字塔型監(jiān)管架構中，證券交易所的監(jiān)管是重要的層次。證券交易所在證券市場中處于組織市場、信息集散的核心地位，因此，證券交易所能夠直接和低成本的獲取交易信息，從而分析掌握市場參與者的行為規(guī)律，對交易行為的合法性做出恰當?shù)呐袛?。所以，經過證券市場的長期實踐，證券交易所通常被賦予一線監(jiān)管者的職責。 證券市場的核心部位在全球化壓力下正發(fā)生機制

7、的重大變革：從“會員制”到“上市公司制”。傳統(tǒng)證券交易所在會員制基礎上建構，系由券商以會員身份出資組建的非贏利團體。由于面i臨全球化的激烈競爭，眾多證券交易所由會員制改為公司制并申請上市，以希望加強資源運用，拓寬籌資渠道，降低會員與交易所利益沖突，強化決策效率以發(fā)展新的競爭優(yōu)勢。證券交易所從會員制到公司制的轉變形成了一個有趣的現(xiàn)象：“交易所”自身在“交易所”上市交易，“市場”本身成為市場上的“商品”，“證券市場”自己為自己籌資發(fā)展。這樣有趣的變革實際上是證券市場全球化沖擊的必然結果。 交易所改組為公司制首要的變革是實現(xiàn)了證券市場交易權與所有權的分離。會員制交易所的最大弱點在于交易所會員本身同

8、時是市場的所有者又是行使交易權的市場使用者，如何建設管理有效率、競爭力的市場同單純使用市場存在矛盾。而公司制交易所由多方主體投資興建，實現(xiàn)所有權與交易權分離后：所有者在公司股份升值分紅的激勵下專注決策管理；原來交易所成員可以出售交易所股份實現(xiàn)利益卻不影響交易權的行使；而交易所自身股份的上市能夠籌集資金、改善交易所設施以提高國際化中的競爭生存能力；更為重要的是公司制的架構是交易所所有權被量化為股份出資，方便不同市場間的合作合并以及多元化市場參加者的投資介入，以順應全球化不同市場整合的需要。 二、對中國的啟示 (一)我國是否應該回歸混業(yè)經營 我國的《商業(yè)銀行法》和《證券法》均確立了分業(yè)經營，

9、分業(yè)監(jiān)管體制。但是隨著金融全球化的發(fā)展，為提升我國證券等金融機構的競爭力，可以預料我國現(xiàn)行的立法將面臨調整。事實上，我國實踐中已有混業(yè)經營的跡象。例如，中信公司全資擁有中信實業(yè)銀行、招商局集團是招商銀行的主要股東、光大集團是中國光大銀行的控股股東，上述三家控股公司都有從事投資銀行業(yè)務的下屬機構。另外，中國建設銀行、中國工商銀行、中國銀行之類的國有商業(yè)銀行也已擁有從事投資銀行業(yè)務的機構。中國建設銀行擁有與摩根斯坦利等合資的投資銀行——中國國際金融公司，中國工商銀行擁有與東亞銀行合資的投資銀行一工商東亞，中國銀行擁有投資銀行——中銀國際，目前工商東亞和中銀國際只從事境外業(yè)務，中國國際金融公司已被批

10、準經營境內業(yè)務，另兩家投資銀行從事境內業(yè)務也是指日可待。而且，目前保險基金被允許有限制地進入證券市場，證券經營機構有限制地進入同業(yè)拆借市場。從當前的立法角度而言，美國采取的金融控股公司模式應該是我國近期試點混業(yè)經營可以借鑒的模式。 該模式是一家母公司控股銀行、證券等金融機構，銀行與其它金融機構的關系是兄弟關系，它們同屬于同一個母公司。這種兄弟關系的混業(yè)經營，能通過業(yè)務的協(xié)同，來實現(xiàn)銀行與其它金融機構利益共享，但不能直接從其它金融機構中取得利潤，只能通過業(yè)務關系或關聯(lián)交易來實現(xiàn)。這種模式不違背現(xiàn)行我國的立法，可以在現(xiàn)行法律框架內先行運作。因為嚴格講，現(xiàn)行立法只從業(yè)務和機構兩方面規(guī)定銀行證券分業(yè)

11、，即銀行業(yè)務上不得從事信托和股票，機構上不得投資非銀行金融機構和企業(yè)，即商業(yè)銀行不能通過投資或控股方式成立非銀行金融機構和企業(yè)，但并沒有禁止銀行與證券機構為同一公司控股或持有。在取得經驗后，我國可以進一步考慮混業(yè)經營的其他模式選擇。 (二)我國是否應該實行一元化監(jiān)管 隨著我國混業(yè)經營的推廣，監(jiān)管機構必須做出回應，做出適當?shù)淖兏?，以有效管理業(yè)務多元化的金融集團，使之安全、健康、穩(wěn)健的經營，進而保證金融體系的安全與發(fā)展。 當前中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會已經建立監(jiān)管聯(lián)席會議制度，以充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門職能作用，交流監(jiān)管信息，增強監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，及時解決

12、分業(yè)監(jiān)管中的政策協(xié)調問題。監(jiān)管聯(lián)席會議的主要職責是：研究銀行、證券和保險監(jiān)管中的有關重大問題；協(xié)調銀行、證券、保險業(yè)務創(chuàng)新及其監(jiān)管問題；協(xié)調銀行、證券、保險對外開放及監(jiān)管政策；交流有關監(jiān)管信息等。聯(lián)席會議可根據某一監(jiān)管方的提議不定期召開，三方聯(lián)席會議成員輪流擔任會議召集人。三方監(jiān)管部門將按照會議議定的事項，協(xié)調有關監(jiān)管政策。應該講，這是我國暫時不作立法修改，保留現(xiàn)行多元監(jiān)管體制的情況下不失為可行的辦法。今后，隨著我國混業(yè)體制的建立發(fā)展，可以考慮借鑒當前國外一元化監(jiān)管模式。 (三)我國的交易所是否應該改制 為了應對日趨激烈的市場競爭，國際上各主要證券市場正在進行組織模式上的創(chuàng)新。其一、全球部

13、分交易所之間出現(xiàn)了合并與聯(lián)盟趨勢；其二、交易所股份化，即交易所從會員制改制為公司制。國際證券交易所的變革歸結到一點，就是如何適應國際競爭和經濟發(fā)展的要求，不斷提高證券交易所的持續(xù)競爭力，以鞏固其在金融市場資源上的占有率。 相比之下，我國現(xiàn)在的深圳、上海證券交易所只有十年歷史，規(guī)模實力較小；而且我國證券交易所具有明顯“官辦”色彩，目前交易所總經理、副總經理均由證監(jiān)會任免。因此，為迎接中國加入wto，積極參與國際證券市場的激烈競爭，對外實施強強聯(lián)合戰(zhàn)略，對內進行更加市場化的改革，應該考慮將來對交易所進行公司制改造與上市，證交所的上市是證交所加強競爭力的最有效手段。在此基礎上，證交所脫離監(jiān)管機構直

14、接的控制管理，具有獨立發(fā)展創(chuàng)新的能力，并與政府的監(jiān)管劃清界限，以有效組織實施自律管理。 (四)積極參與國際證券監(jiān)管立法，努力推進證券監(jiān)管的國際合作與協(xié)調 我國目前已參加了證監(jiān)會國際組織(isoco)、國際貨幣基金組織(imF)、國際清算銀行(iBs)等8個國際性的金融組織或會議，直接參與了巴塞爾委員會關于《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的討論，與世界上l4個國家和地區(qū)簽訂了證券監(jiān)管合作備忘錄。中國證監(jiān)機構積極參與國際證券監(jiān)管立法，并加強與各國證監(jiān)當局的合作與交流，這對促進我國證券市場的國際化、維護我國證券業(yè)的安全穩(wěn)健運行都具有巨大的積極意義，今后，我國還應大力加強這方面的工作。 第 9 頁 共 9 頁