剖析我國證券監(jiān)管體制改革變遷

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1、 剖析我國證券監(jiān)管體制改革變遷 摘要：中國證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了從分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程．建立了符合證券市場發(fā)展規(guī)律和我國經(jīng)濟實際的集中統(tǒng)一監(jiān)管模式。但受制于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟和新興證券市場的影響，我國證券監(jiān)管體制仍有許多缺陷。因此，要從監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、對監(jiān)管者的監(jiān)督以及強化自律功能等方面深化改革，建立一個法制化的輔以自律監(jiān)管的集中管理體制。 關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管監(jiān)管體制改革 一、中國證券監(jiān)管體制的變遷 自上世紀80年代末期以來，我國證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了由分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大體可分為三個階段。 第一階段(1992年5月以前)是我國證券監(jiān)管體制的萌芽

2、時期。對證券市場的監(jiān)管是在國務院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進行管理，有關(guān)證券法規(guī)也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執(zhí)行。 第二階段(1992年5月一1997年底)是對證券市場的監(jiān)管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統(tǒng)一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務院建立國務院證券管理辦公會議制度，代表國務院行使對證券業(yè)的日常管理職能。1992年10月國務院成立國務院證券委員會及其執(zhí)行機構(gòu)——中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱中國證監(jiān)會)作為專門的國家證券監(jiān)管機構(gòu)。這種制度安排，事實上是將國務院證券委代替了國務院證券管理辦公會議制度，

3、代替國務院行使對證券業(yè)的日常管理職能，將中國證監(jiān)會替代了中國人民銀行證券管理辦公室。 同時，國務院賦予中央有關(guān)部門部分證券監(jiān)管的職責，成了各部門共管的局面。國家計委根據(jù)證券委的計劃建議編制證券發(fā)行計劃；中國人民銀行負責審批和歸口管理證券機構(gòu)，報證券委備案；財政部歸口管理注冊會計師和會計師事務所，對其從事與證券業(yè)有關(guān)的會計事務的資格由證監(jiān)會審定；國家體改委負責擬定股份制試點的法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點工作，同時企業(yè)主管部門負責審批中央企業(yè)的試點。 另外，地方政府仍在證券管理中發(fā)揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當?shù)卣芾?，由證監(jiān)會實施監(jiān)督；地方企業(yè)的股份制試點由省級或計劃單列市

4、人民政府授權(quán)的部門會同企業(yè)主管部門審批。同時，中國證監(jiān)會向隸屬于地方政府的地方證券期貨監(jiān)管部門授權(quán)，讓它們行使部分監(jiān)管職責。 第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系階段。1997年11月，中央金融工作會議決定撤消國務院證券委，其監(jiān)管職能移交中國證監(jiān)會。1998年4月，中國人民銀行行使的對證券市場監(jiān)管職能(主要是對證券公司的監(jiān)管)也移交中國證監(jiān)會。同時，對地方證券監(jiān)管體制進行改革，將以前由中國證監(jiān)會授權(quán)、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監(jiān)管機構(gòu)收歸中國證監(jiān)會領(lǐng)導，同時擴大了中國證監(jiān)會向地方證券監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)。此外，證券交易所也由地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊C監(jiān)會管

5、理。 1999年7月1日，《證券法》開始實施，與此同時，中國證監(jiān)會派出機構(gòu)正式掛牌。這標志著我國集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級監(jiān)管體制基本建立：證監(jiān)會負責全國證券市場的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營服務機構(gòu)由證監(jiān)會派出機構(gòu)——地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責分別監(jiān)管。地方證管辦還負責涉及跨省區(qū)重大案件的聯(lián)合稽查的組織和重大事項的協(xié)調(diào)工作。 二、對現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的評價 集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制已經(jīng)成為世界各國(無論是成熟市場還是新興市場)普遍偏好的目標模式，它甚至被認為是證券市場發(fā)展的必然規(guī)律。證券市場本身具有統(tǒng)一性和一體性的內(nèi)在要求，對于一個高效

6、證券市場所必備的基本要素，即市場的信息有效性、市場運作的高效率與低成本、市場的統(tǒng)一性和規(guī)模以及市場的公開、公平和公正性來說，只有集中統(tǒng)一的管理體制和由此形成的統(tǒng)一市場法規(guī)體系方能使之得以保證。我國證券監(jiān)管體制的變遷符合了證券市場本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。同時，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制又比較符合中國國情，同我國的經(jīng)濟與政治體制、經(jīng)濟與金融管理模式以及證券市場的成熟度相吻合。隨著我國證券市場的發(fā)展，市場規(guī)模擴大、市場發(fā)展全國化同管理地區(qū)化之間的矛盾日益突出；證券業(yè)的擴張和中介機構(gòu)非規(guī)范化運作的普遍性也呼喚單一的行業(yè)管理；監(jiān)管體制的低權(quán)威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環(huán)生的市場環(huán)境中得以保全；市場的

7、進一步發(fā)展迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場乃至國民經(jīng)濟運行的客觀要求促使證券監(jiān)管體制的變革，以消除制約市場發(fā)展的矛盾和障礙?？梢哉f，現(xiàn)行的監(jiān)管體制在一定程度上克服了原體制的若干內(nèi)在弊端和矛盾，降低了監(jiān)管成本，從而提高了證券監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。 但受制于我國轉(zhuǎn)軌時期的政治與經(jīng)濟環(huán)境的影響，我國的證券監(jiān)管體制還有許多不完善之處，這主要表現(xiàn)為：(1)對政府監(jiān)管者的監(jiān)督及其自身建設(shè)問題。權(quán)力的集中不可避免地帶來官僚主義以及監(jiān)管者被“俘虜”所帶來的尋租等監(jiān)管的非效率。對此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機制和外部監(jiān)督機制，以防止監(jiān)管者的官僚主義行為和機會主義行為，

8、避免監(jiān)管者被利益集團所“俘虜”，提高監(jiān)管與服務的質(zhì)量，從而確保證券監(jiān)管的公正性和效率。(2)中國證監(jiān)會與其他經(jīng)濟管理部門的協(xié)調(diào)與溝通問題。獨立而專一的主管機構(gòu)設(shè)置固然能夠提高決策出臺與實施的力度與權(quán)威，但同樣可能損害決策的科學性。特別當證監(jiān)會與其他金融監(jiān)管部門間就某些重大事項存在目標沖突時尤為可能。因此，集權(quán)化的主管機關(guān)必須避免狹隘于本領(lǐng)域的監(jiān)管視野，注重監(jiān)管制度、政策的全面合理性和對國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機構(gòu)的作用問題。集中統(tǒng)一監(jiān)管體制并不排斥自律監(jiān)管的作用，自律機構(gòu)在美國模式中同樣擁有相當?shù)淖灾鳈?quán)，并發(fā)揮著重要作用。但在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，自律管理的作用依然未得到強調(diào)，證券交易

9、所和證券業(yè)協(xié)會只起輔助政府監(jiān)管的作用，且完全受制于證監(jiān)會的集中管理。 三、中國證券監(jiān)管體制的改革取向 中國證券監(jiān)管體制的變遷表現(xiàn)為一種逐步強化的過程，但在現(xiàn)實中，政府監(jiān)管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對證券監(jiān)管體制進行改革。針對上述中國證券監(jiān)管體制的主要缺陷，可實施以下措施，提高監(jiān)管績效。 1．確認和保障證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立地位 監(jiān)管機構(gòu)的一些行為具有立法和司法性質(zhì)，如政策制定與實施、監(jiān)督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質(zhì)的監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策制定與實施基本上是按照普通行政程序進行的，該機構(gòu)及其人員沒有相對獨立的法律地位，其身份

10、也沒有特別保障，因而監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策和監(jiān)管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結(jié)果。保障具有立法與司法性質(zhì)的監(jiān)管機構(gòu)及其人員的相對獨立性，并將其監(jiān)管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實保障投資者利益，提高證券市場效率的必由之路。因此，要加強統(tǒng)一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實現(xiàn)證券市場促進國民經(jīng)濟發(fā)展的目的。同時，還要逐步放松繼承原計劃體制所建立的高度計劃管制，建立松緊相宜的監(jiān)管制度，實現(xiàn)集中管理下的總體放松和局部強化的結(jié)合。 2．強化對監(jiān)管者的監(jiān)督 在證券監(jiān)管活動中，由于自主裁決權(quán)的存在，使監(jiān)管者有

11、可能濫用職權(quán)，不是按“三公”原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強化對監(jiān)管者的監(jiān)管，以保證監(jiān)管者將保護投資者的利益作為行動基準。規(guī)范監(jiān)管行為關(guān)鍵在于監(jiān)管程序法制化和社會化。監(jiān)管者對市場的監(jiān)管行為首先就表現(xiàn)為依法行政。因此，要控制監(jiān)管者的創(chuàng)租行為，盡可能減少監(jiān)管失靈，就應當建立完善的行政程序制度，使監(jiān)管程序法制化。實現(xiàn)監(jiān)管程序社會化則要求革新證券監(jiān)管中立法和實施其他抽象監(jiān)管活動的程序。將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會參與和監(jiān)督的開放程序。借鑒以往的經(jīng)驗教訓，不再搞政府部門閉門造車，應自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復比較，最后由有關(guān)部門擇優(yōu)。為此

12、，聽證制度應作為一種新的內(nèi)容廣泛進入證券監(jiān)管的立法和其他抽象監(jiān)管活動的程序。 3．強化自律機構(gòu)的功能與地位 在證券監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管與自律監(jiān)管始終是融合在一起的，各國證券監(jiān)管體制變遷過程也就是政府監(jiān)管與自律管理之間不斷協(xié)調(diào)融合的過程。在東南亞危機之后，在全球性金融危機乃至經(jīng)濟衰退的陰影逐漸擴散之時，系統(tǒng)而嚴格的集中管制成為各國政府日益重視的方針和手段。但自律管理具有不可替代的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實作用，其地位應該是“政府監(jiān)管之下的自律管理”。一方面，任何國家和證券管理體制都必須依賴自律機構(gòu)完成對市場的一線監(jiān)管活動，彌補政府監(jiān)管因監(jiān)管成本過高和政府失靈所造成的監(jiān)管效率的不足。另一方

13、面，自律機構(gòu)本身又應該被置于政府集中監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督之下，從而有效地消除由于自利和不良競爭所導致的市場不公正和市場混亂。因此，以政府集中監(jiān)管為主，以自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制是克服證券市場失靈，滿足證券監(jiān)管目標的最為有效的體制結(jié)構(gòu)。 中國的證券市場是在改革開放中逐步發(fā)展的，經(jīng)歷了一個從無到有，逐步成熟的過程。與此相應，中國的證券監(jiān)管體制也經(jīng)歷了一個從無到有，逐步完善的過程。這個變遷過程的突出特點表現(xiàn)為，它既是一個新的監(jiān)管體制的建立和實施過程，又是一個對原有的承接了計劃經(jīng)濟思維方式的嚴格監(jiān)管體制的放松過程，呈現(xiàn)出一個強化、放松、再強化的過程，這是由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特征以及證券市場發(fā)展成熟度所決定的。

14、隨著我國證券市場的日趨成熟，證券法律體系以及自律監(jiān)管體系的完善，我國證券監(jiān)管體制的改革取向應該是一個法制化的輔以自律監(jiān)管的集中管理體制。 5 1、最靈夢想是一個天真的詞，實現(xiàn)夢想是個殘酷的詞。。。21.3.63.6.202111:3311:33:143月-2111:33 2、只有收獲，才能檢驗耕耘的好處；只有貢獻，方可衡量人生的價值。。二〇二一二〇二一年三月六日2021年3月6日星期六 3、不要放棄，你要配的上自己的野心，也不要辜負了所受的苦難。。11:333.6.202111:333.6.202111:3311:33:143.6.202111:333.6.2021

15、 4、找一個理由，否認憂傷，笑容就會燦爛到無所不在。。3.6.20213.6.202111:3311:3311:33:1411:33:14 5、成功與不成功之間有時距離很短——只要后者再向前幾步。。三月 21星期六, 三月 6, 20213/6/2021 6、只要努力抬起你的雙腳，勝利將屬于你。。11時33分11時33分6-3月-213.6.2021 7、青春如此華美，卻在煙火在散場。。21.3.621.3.621.3.6。2021年3月6日星期六二〇二一二〇二一年三月六日 8、真正沒有資格談明天的人，是那個不懂得珍惜今日的人。。11:3311:33:143.6.2021星期六, 三月

16、 6, 2021 1、你始終不屬于我，屬于我的只是我自己。。21.3.63.6.202111:3311:33:143月-2111:33 2、一份信心，一份努力，一份成功；十分信心，十分努力，十分成功。。二〇二一二〇二一年三月六日2021年3月6日星期六 3、你是唯一的，你是十分獨特的，你就是你生命中的第一名。。11:333.6.202111:333.6.202111:3311:33:143.6.202111:333.6.2021 4、要跟成功者有同樣的結(jié)果，就必須采取同樣的行動。。3.6.20213.6.202111:3311:3311:33:1411:33:14 5、我們的生命，就

17、是以不斷出發(fā)的姿勢得到重生。。三月 21星期六, 三月 6, 20213/6/2021 6、只要站起來的次數(shù)比倒下去的次數(shù)多，那就是成功。11時33分11時33分6-3月-213.6.2021 7、自知之明是最難得的知識。21.3.621.3.621.3.6。2021年3月6日星期六二〇二一二〇二一年三月六日 8、勇氣通往天堂，怯懦通往地獄。11:3311:33:143.6.2021星期六, 三月 6, 2021 1、最靈繁的人也看不見自己的背脊。21.3.63.6.202111:3311:33:143月-2111:33 2、最困難的事情就是認識自己。二〇二一二〇二一年三月六日202

18、1年3月6日星期六 3、有勇氣承擔命運這才是英雄好漢。11:333.6.202111:333.6.202111:3311:33:143.6.202111:333.6.2021 4、與肝膽人共事，無字句處讀書。3.6.20213.6.202111:3311:3311:33:1411:33:14 5、閱讀使人充實，會談使人敏捷，寫作使人精確。三月 21星期六, 三月 6, 20213/6/2021 6、最大的驕傲于最大的自卑都表示心靈的最軟弱無力。11時33分11時33分6-3月-213.6.2021 7、自知之明是最難得的知識。21.3.621.3.621.3.6。2021年3月6日星期六二〇二一二〇二一年三月六日 8、勇氣通往天堂，怯懦通往地獄。11:3311:33:143.6.2021星期六, 三月 6, 2021