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1、談怎樣強(qiáng)化《行政處罰法》對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)(1)
行政處罰法已實(shí)施了幾年,由于多方面的原因,仍存在著處罰“亂”、“濫”等問題,執(zhí)法狀況不容樂觀,公民的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保護(hù),為改變這種不良狀況,本文旨從立法、執(zhí)法、社會(huì)環(huán)境等方面找出切實(shí)可行的對(duì)策,以供探討。
立法/執(zhí)法/社會(huì)環(huán)境
《行政處罰法》從不同的方面規(guī)范了行政處罰行為,明確體現(xiàn)了對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù),成為公民保護(hù)合法權(quán)益的重要法律武器。長(zhǎng)期困擾公民的亂罰、濫罰等問題有了一定程度的好轉(zhuǎn),但實(shí)踐中仍存在著“亂”、“軟”、“濫”以及處罰程序違法問題,執(zhí)法狀況不容樂觀,且日益暴
2、露出現(xiàn)實(shí)與規(guī)范脫節(jié)、規(guī)范的可操作性不強(qiáng)、不完善等問題,使公民的合法權(quán)益仍得不到切實(shí)的保護(hù)。急需進(jìn)一步完善行政處罰制度,找出解決上述問題的對(duì)策和根本措施。一、《行政處罰法》在實(shí)施過程中存在的問題應(yīng)當(dāng)說《行政處罰法》是我國迄今為止在保護(hù)公民合法權(quán)益方面的一部相對(duì)完善的基本法律,按說應(yīng)該成為公民維權(quán)最有力的武器,在制止亂處罰、濫處罰、處罰程序違法方面應(yīng)有大的起色,但從該法的具體實(shí)施看,還存在諸多不盡人意的問題。主要有:1、處罰適用中處罰主體設(shè)定權(quán)亂、亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等問題沒有得到遏制,直接侵犯著公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。2、處罰不力的情況幾乎在所有的行政機(jī)關(guān)都存在,應(yīng)重罰而輕罰,不能達(dá)到處罰的預(yù)期目的,起
3、不到震懾作用,以致違法者有利可圖,抱有僥幸心理。處罰的軟弱無力,其危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于亂處罰,“亂處罰侵犯的是個(gè)體,而處罰軟侵犯的是整體,是公民的整體利益”。(注:應(yīng)松年:《中國走向行政法制探索》,中國方正出版社,第347頁。)3、盡管《行政處罰法》明確規(guī)定了國務(wù)院或者省級(jí)人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但執(zhí)行中貫徹得不好,仍未解決一事再罰問題;由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位,行政機(jī)關(guān)管了許多管不了、管不好的事情,以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象甚為普遍。沒有根治“濫”的問題,侵犯著公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。4、對(duì)法定程序不執(zhí)行,出口就罰,沒有解釋,不許當(dāng)事人陳述和申辯,一申辯往往招致罰態(tài)度款、加重處
4、罰等,影響公民實(shí)體權(quán)利的保護(hù)。實(shí)踐中出現(xiàn)的“亂”、“軟”、“濫”、不遵守法定程序問題等,其原因是多層次的。從表層看,一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的某些執(zhí)法人員因本身素質(zhì)不高;對(duì)新法、新規(guī)定不習(xí)慣,持排斥心理,故意曲解法律,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。于是,在執(zhí)行法律上采取“上有政策,下有對(duì)策”,對(duì)自己有利的就執(zhí)行,沒利的就不執(zhí)行。二是執(zhí)法對(duì)象整體法律素質(zhì)不高,法律意識(shí)不強(qiáng),習(xí)慣了不行使權(quán)利,多一事不如少一事,使執(zhí)法主體的不法行政、不法處罰更加肆無忌憚。從深層看,一是傳統(tǒng)法律文化影響著人們的思想行為和我國民主法制建設(shè)的進(jìn)程。首先是等級(jí)特權(quán)思想的影響。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)就是管公民的、公民就是被管的,公民再告還得受行政機(jī)關(guān)管
5、轄。其次是輕法賤訟意識(shí)的影響。傳統(tǒng)法律文化認(rèn)為“無訟”為高,“無刑”為要,“和為貴”,“訟為賤”,這種思想至今尚存,導(dǎo)致公民認(rèn)為能忍則忍,不敢輕易與“官”對(duì)簿公堂,使不法處罰失去了最有力的監(jiān)督。二是行政處罰中的“亂”與“軟”總是得不到解決的直接原因之一是《行政處罰法》的某些規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù),不足以制止或糾正不處罰、少處罰的問題。《行政處罰法》的某些程序規(guī)定操作難度大,致使再好的程序規(guī)定幾乎形同虛設(shè)?!缎姓幜P法》對(duì)制止“軟”的問題規(guī)定得不夠,對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處罰而不處罰的現(xiàn)象、對(duì)應(yīng)當(dāng)重處罰而輕處罰的現(xiàn)象規(guī)定得少,甚至沒有具體的制止規(guī)定,法律責(zé)任部分也沒有相應(yīng)的制裁規(guī)定,而這種不作為的行政執(zhí)法正影
6、響著公民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的保護(hù)。三是當(dāng)前政治體制改革的步伐還較緩慢,各省、市機(jī)構(gòu)改革還未全面啟動(dòng),還未實(shí)現(xiàn)精減機(jī)構(gòu)、減員增效的目標(biāo)。而行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)是有限的,不在編人員又多,為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足,亂收費(fèi)、亂罰款在所難免。二、強(qiáng)化《行政處罰法》對(duì)公民合法權(quán)益保護(hù)的對(duì)策法律制定得再好不付諸實(shí)施是毫無意義的,而法律的實(shí)施有悖于立法的初衷更是大錯(cuò)特 錯(cuò)。目前,《行政處罰法》在實(shí)施過程存在的諸多問題,有悖于該法的立法初衷,這種有法不依、不行以及規(guī)范的可操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象,給社會(huì)主義民主法制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)造成了嚴(yán)重?fù)p害,削弱了法律的可信度。為改變上述狀況,達(dá)到強(qiáng)化保護(hù)公民合法權(quán)益的目的,必須找到
7、解決上述問題的對(duì)策。(一)立法方面的對(duì)策1、增設(shè)執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為的法律責(zé)任的規(guī)定?!缎姓幜P法》對(duì)制止“亂”處罰作了較全面的規(guī)定,而對(duì)制止處罰中的“軟”的問題卻規(guī)定得不夠或沒有規(guī)定。在法律責(zé)任部分,只對(duì)違法處罰的情形作了追究法律責(zé)任的規(guī)定,而沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)處罰而不處罰的不作為的違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。不作為的違法損害的是公民的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,損害的是社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序,其程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)別違法處罰對(duì)公民的損害。況且,對(duì)不作為違法追究法律責(zé)任是以往行政法律規(guī)范早就有的先例。如《行政訴訟法》受案范圍中明確予以規(guī)定:“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)
8、的”、“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”、“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”,都屬于行政機(jī)關(guān)不作為的違法行為,公民、法人或其他組織可作為起訴的理由,追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。因此,《行政處罰法》第55條也應(yīng)對(duì)依法應(yīng)予處罰而執(zhí)法機(jī)關(guān)不予處罰的不作為違法行為追究法律責(zé)任,規(guī)定由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正,可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這樣,對(duì)制止“軟”的問題才能從法律制度上予以保障。2、制止處罰力度不夠的立法對(duì)策。處罰力度不夠一直是困擾行政處罰制度的老大難問題,該重處罰的卻輕處罰、處罰疲軟,不僅沒有遏制住違法者的違法
9、行為,相反卻使違法者更覺有利可圖,從而更加肆無忌憚地違法,給公民的整體利益和社會(huì)秩序造成損害。為此,必須采取一定的措施,使《行政處罰法》真正發(fā)揮其作用。處罰力度不夠主要表現(xiàn)為兩種情形;一是在法定的處罰幅度之內(nèi)受人為因素的影響輕處罰,盡管是合法的,但執(zhí)法效果不好。另一種是違法的執(zhí)法行為,如法律規(guī)定應(yīng)吊銷證照的,卻以罰款代之,造成執(zhí)法效果更糟。針對(duì)上述兩種情形,提出以下解決的辦法。(1)完善行政法律規(guī)范中自由裁量權(quán)的規(guī)定,進(jìn)一步使罰款幅度縮小、罰款數(shù)額固定化,使處罰種類的選擇法定化。現(xiàn)行行政法律規(guī)范中給予執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)太大,造成執(zhí)法人員彈性執(zhí)法。要讓執(zhí)法者公正執(zhí)法,達(dá)到較好的執(zhí)法效果,就必須
10、從立法上完善行政法律規(guī)范中自由裁量權(quán)的規(guī)定,應(yīng)視情形不同規(guī)定不同的處罰種類,并在法律中明確規(guī)定,把罰款的幅度規(guī)定得再小一些,并且盡可能地使罰款幅度分得再細(xì)一些,使罰款數(shù)額相對(duì)固定些,隨著我國依法治國進(jìn)程的推進(jìn),法律規(guī)定得越具體,越能減少執(zhí)法人員人為因素對(duì)執(zhí)法的影響,也就越能制止腐敗,提高執(zhí)法的效果。(2)對(duì)應(yīng)重處罰而輕處罰的違法執(zhí)法行為設(shè)置法律責(zé)任。由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正,可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分,情節(jié)嚴(yán)重的,依法追究刑事責(zé)任。3、完善告知程序和聽取當(dāng)事人陳述和申辯程序的規(guī)定,增強(qiáng)可操作性。告知程序和聽取當(dāng)事人陳述和申辯程序是《行政處罰法》新設(shè)立的
11、兩個(gè)程序?!缎姓幜P法》明確將這兩個(gè)程序上升到行政處罰決定成立要件的高度,不履行這兩個(gè)程序,行政處罰決定就無效。這充分體現(xiàn)了保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的精神。但這兩個(gè)程序規(guī)定在具體實(shí)施過程中卻沒有得到很好地貫徹:執(zhí)法機(jī)關(guān)因規(guī)定操作難度大而不愿操作,相對(duì)人因不知曉而無法監(jiān)督執(zhí)法,造成程序規(guī)定形同虛設(shè)。為此,必須完善這兩個(gè)程序的程序規(guī)定,增強(qiáng)可操作性。(1)履行告知程序,規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作《送達(dá)回證》,由當(dāng)事人在《送達(dá)回證》上簽字?!缎姓幜P法》的第31條、第41條都明確規(guī)定:行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),否則,行政處罰決定不能成立,但卻沒有規(guī)定如何履行。這對(duì)一個(gè)程序規(guī)定而言無疑是一個(gè)缺陷。因此,應(yīng)規(guī)定為:執(zhí)法人員向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出行政處罰決定的初步意見,由執(zhí)法人員將該《初步行政處罰決定書》送達(dá)當(dāng)事人。《初步行政處罰決定書》應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人違法的事實(shí)、理由和依據(jù)。同時(shí),執(zhí)法人員送達(dá)時(shí),規(guī)定應(yīng)當(dāng)制作《送達(dá)回證》,由當(dāng)事人在《送達(dá)回證》上簽字。(注:汪永清:《行政處罰法適用手冊(cè)》,中國方正出版社,第256頁。)
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