2第二章政府采購(gòu)的發(fā)展與演變

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1、第二章 政府采購(gòu)的發(fā)展與演變 本章重點(diǎn)：政府采購(gòu)思想演變與經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展的關(guān)系、政府采購(gòu)思想的演變、我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展的方向。 導(dǎo)語(yǔ)： 政府采購(gòu)思想的發(fā)展和成熟經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，最初亞當(dāng)·斯密及其后的薩伊對(duì)公共部門經(jīng)濟(jì)的分析中包含著政府采購(gòu)思想的萌芽，提出進(jìn)行政府采購(gòu)的一些原則，認(rèn)為政府采購(gòu)公共物品也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則；邊際革命之后，公共支出的效率問(wèn)題受到經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注，政府采購(gòu)理論日趨成熟，從20世紀(jì)20年代開(kāi)始，一些財(cái)政學(xué)家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛從不同的關(guān)注角度出發(fā)，提出自己的政府采購(gòu)思想。政府采購(gòu)理論及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系、政府采購(gòu)的功能定位和政府采購(gòu)制

2、度設(shè)計(jì)等方面得到了發(fā)展。凱恩斯主義興起以后，政府采購(gòu)作為財(cái)政政策的一個(gè)重要手段在西方國(guó)家得到廣泛而成功地運(yùn)用。緊隨其后的公共選擇理論又提出通過(guò)憲政手段改革政府采購(gòu)決策機(jī)制，提高政府采購(gòu)效率。20世紀(jì)中后期，政府采購(gòu)實(shí)踐逐漸擺脫了區(qū)域的限制走向國(guó)際化，政府采購(gòu)理論從深度和廣度上都得到了前所未有的發(fā)展。 關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)思想 古典經(jīng)濟(jì) 邊際革命 凱恩斯主義 公共選擇學(xué)派 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派 政府采購(gòu)協(xié)議 第一節(jié) 政府采購(gòu)的思想演變 一、古典經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府采購(gòu)思想 事實(shí)上，對(duì)政府部門經(jīng)濟(jì)行為研究的歷史和經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的歷史一樣久遠(yuǎn)，隨著政府在經(jīng)濟(jì)生活中所扮演的角色不斷在發(fā)生變化，

3、也出現(xiàn)相應(yīng)不同的理論，按照不同的分析范式對(duì)政府行為的變化作出解釋。政府采購(gòu)理論也同樣經(jīng)歷了這個(gè)過(guò)程，從1776年到20世紀(jì)20年代以前是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)時(shí)期，也是政府采購(gòu)理論發(fā)展的萌芽時(shí)期。 亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中主張自由放任，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，認(rèn)為通用“看不見(jiàn)的手”引導(dǎo)人們的行為便能夠達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。當(dāng)時(shí)的西方國(guó)家正處于資產(chǎn)階級(jí)限制封建專制權(quán)力和工商業(yè)迅速發(fā)展的時(shí)期，這一思想成為那個(gè)時(shí)代的主流經(jīng)濟(jì)思想。在這一思想的指導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)政府支出的規(guī)模并不大，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的研究也只是整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)特殊的部分。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的著述中，對(duì)政府作為一個(gè)消費(fèi)者參與市場(chǎng)活動(dòng)也作出了一些討論

4、，從中可以提煉出經(jīng)濟(jì)學(xué)家們最初關(guān)于政府采購(gòu)的一些原則與看法。 1776年，亞當(dāng)·斯密的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)與原因的研究》出版，這不僅標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門學(xué)科的產(chǎn)生，也為研究政府部門的經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)建了框架，（后來(lái)的公共選擇理論關(guān)于政治“經(jīng)濟(jì)人”的討論就與亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)思想有深刻的淵源）。亞當(dāng)·斯密在他的著作中積極倡導(dǎo)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，他的經(jīng)濟(jì)理論和財(cái)政理論都是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為核心的。一方面，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度應(yīng)該是“不干預(yù)”，政府行為應(yīng)該“最小化”，政府充當(dāng)“守夜人”，保衛(wèi)財(cái)產(chǎn)安全，更深刻的說(shuō)，維持司法，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的政府就是好政府；另一方面，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度應(yīng)該是“不

5、影響”，斯密認(rèn)為，政府活動(dòng)本身不創(chuàng)造價(jià)值，是非生產(chǎn)性的，不僅如此，維持政府活動(dòng)還必須征稅，財(cái)政支出擴(kuò)大必然要增加賦稅，賦稅的加重會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，不利于經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。 可以看出，斯密并不主張大規(guī)模的政府支出，大量的政府消費(fèi)或政府采購(gòu)在斯密看來(lái)是不合時(shí)宜的。同時(shí)，斯密也對(duì)有限的政府支出的購(gòu)買方式進(jìn)行了討論，他指出，公共部門的購(gòu)買行為和私人的購(gòu)買行為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是平等的，都需要遵循公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，由此才能夠達(dá)到資源配置的“效率”目標(biāo)。 薩伊將“公共消費(fèi)”看作政府支出或政府采購(gòu)的基本形式，并提出政府是公共財(cái)富的托管人的思想。具體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)可以看作是現(xiàn)代政府與納稅人之間的一種委托

6、——代理關(guān)系。在政府采購(gòu)中，納稅人是委托人，委托政府在管理公共事務(wù)中用納稅人繳納的稅收采購(gòu)所需要的公共物品；政府是受托方，政府在市場(chǎng)中購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的行為受到納稅人的委托。正是由于政府采購(gòu)的主體——政府履行托管人的職能，政府采購(gòu)就必然要接受納稅人的監(jiān)督，受到法規(guī)、條例、司法或行政決定的約束，以及政策和程序的限制和控制。這種思想為政府采購(gòu)的制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了理論前提。 薩伊還繼續(xù)指出，私人可以供應(yīng)公共消費(fèi)品，這就發(fā)展了斯密關(guān)于公共部門可以參與競(jìng)爭(zhēng)的思想，薩伊把這些供應(yīng)公共消費(fèi)品的私人稱為“對(duì)公共消費(fèi)有實(shí)際貢獻(xiàn)的人”，這一思想為政府向私人采購(gòu)公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。 薩伊還認(rèn)為，公

7、共土木工程可以刺激私人生產(chǎn)。他指出：“政府雖然沒(méi)有可能成為成功的生產(chǎn)者，無(wú)論如何他卻可通過(guò)計(jì)劃周詳、辦理妥善和維修得當(dāng)?shù)墓餐聊竟こ蹋貏e是公路、運(yùn)河、港口等強(qiáng)有力地刺激私人生產(chǎn)力?！?薩伊，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，495頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館，1997 薩伊這種“公共土木工程”可以刺激私人生產(chǎn)的思想可以說(shuō)是凱恩斯財(cái)政政策的理論根源。 二、邊際革命時(shí)期的政府采購(gòu)思想 邊際革命發(fā)生后，人們逐漸從追求經(jīng)濟(jì)效率的領(lǐng)域從私人部門拓展到公共部門，財(cái)政學(xué)不僅是一門研究分配活動(dòng)的科學(xué)，也是一門研究生產(chǎn)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的科學(xué)，人們開(kāi)始運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心原理來(lái)分析和說(shuō)明政府的財(cái)政行為。邊際效用價(jià)值論的引入，使得市場(chǎng)交換原

8、則也適用于政府公共服務(wù)的成本和費(fèi)用分析。這對(duì)斯密的關(guān)于政府活動(dòng)是低效率，從而應(yīng)該倡導(dǎo)政府行為最小化的思想是一種突破。政府采購(gòu)理論得到進(jìn)一步體系化、科學(xué)化。 三、凱恩斯主義時(shí)期的政府采購(gòu)思想 19世紀(jì)30年代的資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)思想被資本主義各國(guó)所采納，各國(guó)政府開(kāi)始廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。重要手段之一就是政府通過(guò)財(cái)政收入和財(cái)政支出興辦公用事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要組成部分，成為宏觀調(diào)控的重要手段，政府采購(gòu)制度迅速地發(fā)展起來(lái)，其影響力不斷擴(kuò)大，各項(xiàng)有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)也因此應(yīng)運(yùn)而生。 政府通過(guò)政府采購(gòu)

9、來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加就業(yè)、帶動(dòng)企業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，政府應(yīng)實(shí)行赤字預(yù)算與適度的通貨膨脹政策，通過(guò)政府采購(gòu)與政府投資，來(lái)拉動(dòng)全社會(huì)的投資，增加全社會(huì)的就業(yè)。同時(shí)，國(guó)際金融組織的產(chǎn)生既為政府采購(gòu)提供并增加了資金來(lái)源，也強(qiáng)化了政府的投資主體作用，政府采購(gòu)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位逐步上升。 政府采購(gòu)制度內(nèi)涵上體現(xiàn)出凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，凱恩斯主義的宏觀管理理論自建立之初起便將政府對(duì)總需求的控制——財(cái)政政策放在重要位置。顯然，政府采購(gòu)制度是政府通過(guò)“國(guó)家購(gòu)物”的方式，擴(kuò)大政府支出，直接影響、拉動(dòng)生產(chǎn)進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從這個(gè)意義上講，政府采購(gòu)制度是建立在凱恩斯主義的宏觀管理理論基礎(chǔ)上的。 四、

10、公共選擇學(xué)派的政府采購(gòu)思想 公共選擇理論反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，提倡新自由主義。其代表人物詹姆斯·布坎南認(rèn)為，政府公務(wù)員不僅是“政治人”，也是“經(jīng)濟(jì)人”，其行為也遵循私人利益最大化原則，不可避免地會(huì)產(chǎn)生大量尋租行為，并導(dǎo)致政府失靈。 根據(jù)布坎南的定義，尋租是投票人，尤其是其中的利益集團(tuán)，通過(guò)各種合法或非法的努力，如游說(shuō)和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤(rùn)。尋租者所得到的利潤(rùn)并非是生產(chǎn)的結(jié)果，而是對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)成果的一種再分配，尋租行為具有非生產(chǎn)性特征。同時(shí)，尋租的前提是政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)的介入，政府權(quán)力的介入導(dǎo)致資源的無(wú)效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生大量的社會(huì)成本，

11、這些成本包括：尋租活動(dòng)中浪費(fèi)的資源，經(jīng)濟(jì)尋租引起政治尋租所浪費(fèi)的資源，尋租成功后損失的社會(huì)效率。 公共選擇理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，最常見(jiàn)的尋租行為有四種：一是政府定價(jià)；二是政府的特許權(quán)；三是政府的關(guān)稅和進(jìn)口配額；四是政府訂貨。政府訂貨行為存在于政府采購(gòu)之中，也就是說(shuō)政府采購(gòu)中存在尋租的可能性。 隨著政府采購(gòu)規(guī)模和范圍日益擴(kuò)大、采購(gòu)任務(wù)越來(lái)越繁重，政府單獨(dú)采購(gòu)難以保證采購(gòu)的質(zhì)量、服務(wù)和效率，于是，關(guān)于政府采購(gòu)制度規(guī)范的研究也逐漸得到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的重視。在公共選擇理論中，偏重研究制憲與修憲理論的，稱之為憲制經(jīng)濟(jì)理論，它主要研究如何實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的財(cái)政權(quán)力、貨幣權(quán)力與管制權(quán)力的約束。 公共選擇理論

12、對(duì)于政府采購(gòu)思想的貢獻(xiàn)在于：讓人們意識(shí)到政府采購(gòu)人員是具有“經(jīng)濟(jì)人”特征的比較利益人；政府采購(gòu)的模式應(yīng)是委托代理的公私伙伴關(guān)系；完善政府采購(gòu)制度路徑選擇要以建立、健全政府采購(gòu)法律體系為重心；對(duì)政府開(kāi)支項(xiàng)目進(jìn)行損益分析，杜絕過(guò)去政府項(xiàng)目不計(jì)成本的做法；引進(jìn)利潤(rùn)分享機(jī)制，允許官僚機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)約成本所形成的財(cái)政節(jié)余擁有一定的自主處理權(quán)；加強(qiáng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等等。 公共選擇理論認(rèn)為政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，改革政府的經(jīng)濟(jì)管理方式，從一些不必要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出來(lái)，把更多的事情交給“看不見(jiàn)的手”——市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。 五、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的政府采購(gòu)思想 政府采購(gòu)中的政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和政府行為中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是兩個(gè)不同

13、的概念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論表明，政府在市場(chǎng)中作為產(chǎn)品的購(gòu)買方，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平交易原則。這就決定了政府采購(gòu)活動(dòng)中必須堅(jiān)持公開(kāi)、公平和公正性原則。公平性原則是指交易雙方的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，政府采購(gòu)的買賣雙方必須是在自愿平等的原則上進(jìn)行交易，分別履行買賣雙方在商品交易中發(fā)生的義務(wù)，不能夠因?yàn)檎莆盏墓矙?quán)利就可以凌駕于其他市場(chǎng)行為者之上，進(jìn)行不公平交易；同樣地，其他市場(chǎng)行為人也不能夠因?yàn)榻灰讓?duì)方是公共部門，就可以任意提價(jià)或者提供價(jià)高質(zhì)次的產(chǎn)品。 1937年，科斯在他的論文《論企業(yè)的性質(zhì)》中指出：“利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。通過(guò)價(jià)格機(jī)制組織生產(chǎn)的最明顯的成本就是所有發(fā)現(xiàn)相對(duì)價(jià)格的工作?！袌?chǎng)上

14、發(fā)生的每一筆交易的談判簽約的費(fèi)用必須考慮在內(nèi)?！辈⑹褂媒灰壮杀具@一工具分析了企業(yè)的性質(zhì)和規(guī)模問(wèn)題，這里的談判簽約的費(fèi)用可以看作是總交易成本的一種概括。在1960年發(fā)表的論文《社會(huì)成本問(wèn)題》中，科斯對(duì)交易成本的內(nèi)容作出了進(jìn)一步的界定，即“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰(shuí)希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過(guò)討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行等?！边@也是對(duì)交易成本的一個(gè)總的概述。 施蒂格勒沿著科斯開(kāi)創(chuàng)的研究思路，考察了“搜尋成本”，即買賣雙方尋找對(duì)自己最有利的價(jià)格所要耗費(fèi)的資源。從交易、契約及與交易費(fèi)用的孿生性出發(fā)，達(dá)爾曼認(rèn)為，交易雙方欲達(dá)成協(xié)議，必須相互了解，將可能提

15、供的機(jī)會(huì)告訴對(duì)方，這種信息的獲得和傳遞需要耗費(fèi)時(shí)間和資源；如果交易的一方有多個(gè)經(jīng)濟(jì)代理人，在決定交易條件時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生某些決策的成本；相互同意的條件確定后，還有執(zhí)行所定協(xié)議的成本以及控制和監(jiān)督他方以確定是否按照所簽訂協(xié)約條款履行其責(zé)任的成本。威廉姆森將交易費(fèi)用分成事前和事后兩部分，事前費(fèi)用包括起草、談判和維護(hù)等費(fèi)用，其中的“維護(hù)費(fèi)用”尤其復(fù)雜，它與一般的所有權(quán)、可信承諾與誠(chéng)實(shí)、契約爭(zhēng)端的法律裁決有關(guān)；事后費(fèi)用包括交易偏離一致性后所產(chǎn)生的不適應(yīng)成本、雙方矯正事后不一致所產(chǎn)生的討價(jià)還價(jià)成本、與規(guī)制結(jié)構(gòu)有關(guān)的設(shè)立與運(yùn)行成本以及實(shí)現(xiàn)可信承諾的保證費(fèi)用。 科斯認(rèn)為，市場(chǎng)交易的本質(zhì)就是價(jià)格機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

16、條件下，價(jià)格機(jī)制在生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)資源配置效率最大化方面確實(shí)發(fā)揮著積極的作用，但是由于交易成本的存在，遵循這種價(jià)格機(jī)制本身也是有成本的，很多情況下通過(guò)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)交易，“市場(chǎng)發(fā)生的每一筆交易的談判和簽約的費(fèi)用都要考慮在內(nèi)”由此產(chǎn)生的成本。按照科斯的想法，企業(yè)正是為了降低越來(lái)越高的交易費(fèi)用才產(chǎn)生的。在企業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)被取消，某一個(gè)生產(chǎn)要素（或他的所有者）不必與企業(yè)內(nèi)的其他一些合作的生產(chǎn)要素所有者簽訂一系列契約，這一系列契約被一個(gè)內(nèi)部契約（如企業(yè)的組織形式和規(guī)章制度）所替代。因此，企業(yè)產(chǎn)生的原因是利用價(jià)格機(jī)制是有成本的，企業(yè)可以節(jié)約交易成本，是對(duì)價(jià)格機(jī)制的一種替代。 政府采購(gòu)的交易成本，是指

17、公共部門作為政府采購(gòu)的主體，為完成市場(chǎng)交易，所發(fā)生的搜尋成本、談判成本、決策成本、締約成本、實(shí)施成本、監(jiān)督成本、控制成本和矯正成本。 政府所需要的貨物、工程和服務(wù)的購(gòu)買方式，是各單位使用預(yù)算資金到市場(chǎng)上進(jìn)行自發(fā)的、分散的采購(gòu)，同一交易過(guò)程被各單位反復(fù)進(jìn)行，同一交易成本被反復(fù)支出，造成了大量的浪費(fèi)。為降低采購(gòu)中不必要的交易成本支出，建立政府采購(gòu)制度成為一種新的替代方法。在政府采購(gòu)制度下，通過(guò)集中采購(gòu)，同一交易行為的反復(fù)進(jìn)行可被一次性交易替代，反復(fù)簽訂的同一類契約可被一個(gè)契約替代，可以大大降低采購(gòu)中的交易成本。 科斯在分析企業(yè)規(guī)模時(shí)指出，企業(yè)通過(guò)減少契約的數(shù)量節(jié)省了交易成本，但并沒(méi)有取消契約和

18、企業(yè)內(nèi)的交易。 所以，政府采購(gòu)有利于節(jié)省采購(gòu)中的交易成本，并不意味著政府采購(gòu)的范圍越廣、規(guī)模越大、集中程度越高就越好。隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，在企業(yè)內(nèi)部組織追加交易的成本可能會(huì)上升，在組織的交易增加時(shí)，或許企業(yè)家不能成功地將生產(chǎn)要素用在它們價(jià)值最大的地方，不能導(dǎo)致生產(chǎn)要素的最佳使用，因此，企業(yè)規(guī)模受它所節(jié)約的外部交易成本和隨著規(guī)模擴(kuò)大而增加的內(nèi)部交易成本的制約，其規(guī)模決定于這樣一點(diǎn)——在企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本等于在公開(kāi)市場(chǎng)上完成這筆交易的成本。 同樣，隨著政府采購(gòu)范圍、規(guī)模和集中程度的擴(kuò)大，會(huì)增加組織協(xié)調(diào)的內(nèi)部成本，使政府采購(gòu)在交易成本方面變得不經(jīng)濟(jì)。最佳的交易成本取決于合適的政府采購(gòu)

19、范圍、規(guī)模和集中程度，政府采購(gòu)實(shí)施的范圍過(guò)窄、規(guī)模過(guò)小、集中程度過(guò)低，就達(dá)不到節(jié)省外部交易成本的目的，反之，就會(huì)增加內(nèi)部交易成本，其臨界點(diǎn)在于——通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施的最后一項(xiàng)采購(gòu)的交易成本等于原分散采購(gòu)下完成這筆采購(gòu)的成本。 建立政府采購(gòu)制度的目標(biāo)之一是為了節(jié)約采購(gòu)成本，限制政府采購(gòu)的范圍、規(guī)模和集中程度也是為了節(jié)省采購(gòu)成本，有些產(chǎn)品到底是實(shí)施政府采購(gòu)，還是繼續(xù)沿用以前的分散采購(gòu)，一個(gè)重要的參考指標(biāo)就是看哪種采購(gòu)方式更有利于節(jié)省交易成本。 第二節(jié) 國(guó)外政府采購(gòu)實(shí)踐發(fā)展 一、政府采購(gòu)的起源 政府采購(gòu)的起源可以從國(guó)家和政府的產(chǎn)生以及商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生兩個(gè)不同的歷史演

20、變來(lái)分析。 國(guó)家產(chǎn)生之后，統(tǒng)治者為了履行統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能，需要具備一定的物質(zhì)條件，在商品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生之前，這種物質(zhì)條件的滿足只能依靠掠奪和產(chǎn)品交換。統(tǒng)治者的掠奪行為是單向的，即統(tǒng)治者利用暴力無(wú)償?shù)貜墓娛种蝎@得產(chǎn)品；隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，統(tǒng)治者也可以生產(chǎn)一定供自己消費(fèi)的產(chǎn)品；隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)治者還可以將自己生產(chǎn)的產(chǎn)品與私人的產(chǎn)品進(jìn)行交換。這幾種方式都可以滿足政府對(duì)物質(zhì)條件的需要和需求，但它們?nèi)圆皇乾F(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)。 政府采購(gòu)是一種交易行為，只能在商品和私有制產(chǎn)生之后才可能實(shí)現(xiàn)。原始社會(huì)末期，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)中出現(xiàn)一些過(guò)剩的產(chǎn)品可以用于交換，于是出現(xiàn)了各種形式的采購(gòu)活動(dòng)。采

21、購(gòu)活動(dòng)的主體包括個(gè)人、家庭和部落，有了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家作為一個(gè)物質(zhì)需求單位，也參與到采購(gòu)活動(dòng)中來(lái)。 最早的一張政府采購(gòu)單可以追溯到公元2800到2400年的敘利亞，它寫在紅色的陶制木板上，“用600升谷子換取50瓶潤(rùn)滑油?！惫?世紀(jì)的雅典也有政府采購(gòu)的記錄，人們還發(fā)現(xiàn)了凱撒軍團(tuán)的采購(gòu)訂單。政府采購(gòu)古已有之，只不過(guò)當(dāng)時(shí)的政府采購(gòu)是為了滿足統(tǒng)治者驕奢淫逸的生活，大部分都是生活用品，為了滿足統(tǒng)治者向外擴(kuò)張的野心，也有很多軍需用品。即使有一部分是關(guān)乎民眾生產(chǎn)生活的政府采購(gòu)或政府的公共工程，其目的也并非為了滿足民眾的需求，而是統(tǒng)治者發(fā)展生產(chǎn)、增強(qiáng)國(guó)力的需要，或者是用于維持政治統(tǒng)治的撫民措施。

22、 現(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)最早形成于18世紀(jì)末、19世紀(jì)初的自由資本主義時(shí)期。當(dāng)時(shí)（即1782年）英國(guó)設(shè)立了政府文具公用局，作為采購(gòu)政府部門所需辦公用品的機(jī)構(gòu)，其后發(fā)展為物資供應(yīng)部，專門采購(gòu)政府各部門所需物資。此后，西方各國(guó)都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過(guò)相關(guān)的法律，以確定政府采購(gòu)管理的重要地位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購(gòu)的適用范圍逐步擴(kuò)大，當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)的涵義已經(jīng)同過(guò)去大不相同了，可以說(shuō)，真正完整意義上的政府采購(gòu)，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。 二、政府采購(gòu)制度的發(fā)展 除英國(guó)外，美國(guó)也是較早采用政府采購(gòu)的國(guó)家，聯(lián)邦政府民用部門的采購(gòu)歷史可以追溯到1792年。當(dāng)時(shí)，通過(guò)了有關(guān)政府采購(gòu)的第一部法

23、律，將為聯(lián)邦政府采購(gòu)供應(yīng)品的責(zé)任賦予美國(guó)首任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓。之后，美國(guó)不斷完善有關(guān)政府采購(gòu)的法律和法規(guī)。1861年，美國(guó)制定的一項(xiàng)法案要求每一項(xiàng)政府采購(gòu)至少要有3個(gè)投標(biāo)人。1868年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)立法確定公共開(kāi)標(biāo)和公共授予合同的程序。 在近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）階段，市場(chǎng)是配置資源的主要方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家信奉“看不見(jiàn)的手”，政府基本上不參與、不干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府直接承擔(dān)的公共工程和物資采購(gòu)也十分有限。因此，政府采購(gòu)市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)和也遠(yuǎn)不完善。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到了現(xiàn)代資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，特別是在19世紀(jì)30年代的資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍認(rèn)識(shí)

24、到：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬(wàn)能的，它也存在著失靈的領(lǐng)域。于是，凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)思想被廣大資本主義國(guó)家采納。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，政府開(kāi)始廣泛使用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。其中，最重要的手段之一就是政府通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出興辦公用事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購(gòu)是財(cái)政支出的重要組成部分，隨著它的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響也逐漸受到人們的重視。為了興利除弊，各項(xiàng)有關(guān)政府采購(gòu)的法律、法規(guī)就應(yīng)運(yùn)而生。 1947年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《武裝部隊(duì)采購(gòu)法》確立了國(guó)防采購(gòu)的方法和程序，并將軍事采購(gòu)的責(zé)任賦予國(guó)防部的后勤局，在軍事國(guó)防領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了集中政府采購(gòu)。1949年，國(guó)會(huì)又通過(guò)了《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和行政服務(wù)法

25、》（Federal Property and Administrative Service Act），該法為聯(lián)邦服務(wù)總署（General Service Administrative，GSA）提供了統(tǒng)一的采購(gòu)政策和方法，并確立了GSA為聯(lián)邦政府的絕大多數(shù)民用部門組織集中采購(gòu)的權(quán)利。由此，美國(guó)確立了集中采購(gòu)的管理體制。直到今天，GSA仍然保留著為聯(lián)邦政府的民用部門集中采購(gòu)的責(zé)任。 在發(fā)達(dá)國(guó)家的帶動(dòng)下，各發(fā)展中國(guó)家也紛紛著手建立政府采購(gòu)制度，例如，韓國(guó)為了提高政府采購(gòu)的效率，在1949年1月建立了第一個(gè)統(tǒng)一采購(gòu)機(jī)構(gòu)——對(duì)外援助臨時(shí)供應(yīng)辦公室，該辦公室同時(shí)還負(fù)責(zé)利用政府外匯基金向外購(gòu)買政府所需物品

26、。1955年1月，韓國(guó)對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行了一次重大改革，將采購(gòu)和供應(yīng)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)，即對(duì)外供應(yīng)辦公室，采購(gòu)資金來(lái)源包括政府外匯基金、外國(guó)援助基金和政府貸款。1966年，韓國(guó)成立了供應(yīng)辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)外采購(gòu)和國(guó)內(nèi)采購(gòu)、重點(diǎn)工程采購(gòu)、對(duì)企業(yè)需要的重要原材料貯存采購(gòu)以及供應(yīng)事務(wù)。為了與國(guó)際接軌，1997年1月，韓國(guó)將供應(yīng)辦公室改為采購(gòu)廳。目前，韓國(guó)計(jì)劃進(jìn)一步完善政府采購(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，如建立信息網(wǎng)絡(luò)等，提高政府采購(gòu)的透明性、公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)的效率。 韓國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)也經(jīng)過(guò)了多次改革，以前的有關(guān)政府采購(gòu)的法規(guī)是分散的，主要是在“預(yù)算會(huì)計(jì)法”、“公共預(yù)算和賬戶法”等法規(guī)中做出

27、相應(yīng)的規(guī)定。1995年，財(cái)政經(jīng)濟(jì)院國(guó)庫(kù)局先后制定了《政府合同法》、《政府合同法實(shí)施準(zhǔn)則》、《政府合同法實(shí)施細(xì)則》、《政府合同法實(shí)施準(zhǔn)則特別條例》、《政府合同法特殊采購(gòu)特別實(shí)施條例》等法規(guī)。 由此可見(jiàn)，現(xiàn)代資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府采購(gòu)取得了很大的發(fā)展，而且在逐漸地走向成熟。因此，盡管政府采購(gòu)制度起源于資本主義自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期，但真正意義上的政府采購(gòu)制度卻是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政府干預(yù)政策的產(chǎn)生和發(fā)展密切地聯(lián)系在一起。 三、政府采購(gòu)制度的國(guó)際化 政府采購(gòu)制度本身是財(cái)政管理制度的一部分，其管理對(duì)象是公共支出，由于支出是一種消費(fèi)行為，于是，就出現(xiàn)了由誰(shuí)來(lái)提供消費(fèi)品的問(wèn)題。正

28、是由于支出與消費(fèi)存在著非常密切的關(guān)系，政府采購(gòu)制度在加強(qiáng)支出管理的同時(shí)，客觀上也需要處理好內(nèi)外貿(mào)易的關(guān)系。1979年以前，政府采購(gòu)與貿(mào)易的關(guān)系很好協(xié)調(diào)，即購(gòu)買國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，各國(guó)的政府采購(gòu)是封閉的，不對(duì)外開(kāi)放。1947年由各國(guó)共同制定的《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》）時(shí)，規(guī)模巨大的政府采購(gòu)市場(chǎng)被刻意排除在外，主要是考慮到避免與當(dāng)時(shí)各締約國(guó)普遍采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品、保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的政策相沖突。 隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，一方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家期望為本國(guó)產(chǎn)品開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)，還有部分國(guó)家則希望通過(guò)打破貿(mào)易壁壘來(lái)解決本國(guó)貿(mào)易失衡問(wèn)題，國(guó)際貿(mào)易自由化的呼聲越來(lái)越高；另一方面，政府采購(gòu)的規(guī)模越來(lái)越大，每年政府采購(gòu)的金額

29、達(dá)數(shù)千億美元，占國(guó)際貿(mào)易總額的10%以上，政府采購(gòu)的巨大市場(chǎng)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域日益受到各國(guó)的重視。同時(shí)，在政府采購(gòu)中的歧視性做法也越來(lái)越明顯，歧視性政府采購(gòu)已成為國(guó)際貿(mào)易的一個(gè)嚴(yán)重障礙。于是，一些歐美國(guó)家紛紛提出應(yīng)將政府采購(gòu)納入國(guó)際協(xié)議，并在1976年利用關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合談判的機(jī)會(huì)，成立了專門小組，討論國(guó)際政府采購(gòu)問(wèn)題。1979年?yáng)|京多邊貿(mào)易談判在日內(nèi)瓦簽訂了《政府采購(gòu)協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA），但其性質(zhì)是非強(qiáng)制性的，由各締約國(guó)在自愿的基礎(chǔ)上簽署，通過(guò)相互談判確定政府采購(gòu)的開(kāi)放程度。當(dāng)時(shí)有美國(guó)、加拿大、歐共體及其15個(gè)締約方、香港、以色列、

30、日本、韓國(guó)、列支敦士登、荷屬阿魯巴、挪威、新加坡、瑞士等國(guó)家簽署了該協(xié)議，成為協(xié)議的一員?！墩少?gòu)協(xié)議》的形成，標(biāo)志著國(guó)際政府采購(gòu)制度的初步形成。 《政府采購(gòu)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）于1981年開(kāi)始生效。它僅適用于門檻價(jià)達(dá)到15萬(wàn)特別提款權(quán)以上的中央政府采購(gòu)項(xiàng)目，1988年門檻價(jià)降為13萬(wàn)特別提款權(quán)。盡管如此，《協(xié)議》涵蓋的政府采購(gòu)市場(chǎng)僅是各國(guó)政府采購(gòu)總額的一小部分，其在國(guó)際貿(mào)易中發(fā)揮的作用還是非常有限的。 在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判期間，各成員國(guó)曾對(duì)《協(xié)議》的內(nèi)容進(jìn)行了修訂。新的《協(xié)議》規(guī)定，采購(gòu)實(shí)體不僅包括中央政府，還包括地方政府以及公用事業(yè)單位，并相應(yīng)規(guī)定了中央政府、地方政府、公

31、用事業(yè)單位貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)的門檻價(jià)，新的《協(xié)議》于1996年1月1日正式生效實(shí)施?！秴f(xié)議》僅對(duì)簽字成員國(guó)有約束力，許多發(fā)達(dá)國(guó)家先后簽署了《協(xié)議》?！秴f(xié)議》成員國(guó)希望有更多的國(guó)家加盟，并采取一些強(qiáng)制性措施迫使想加入世界貿(mào)易組織的國(guó)家簽署《協(xié)議》。 在原關(guān)貿(mào)組織開(kāi)始就政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放問(wèn)題進(jìn)行多邊談判的同時(shí)，許多區(qū)域性組織也將政府采購(gòu)納入到地區(qū)貿(mào)易自由化的內(nèi)容中。如亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC），根據(jù)1995年12月的APEC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)級(jí)非正式會(huì)議通過(guò)的《大阪行動(dòng)議程》，將政府采購(gòu)列為APEC貿(mào)易投資自由化與便利化的15個(gè)具體領(lǐng)域之一。 歐共體在其區(qū)域內(nèi)建立國(guó)際政府采購(gòu)制度的努力卻要比

32、關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定通過(guò)《政府采購(gòu)協(xié)議》要早13年。為了實(shí)現(xiàn)在歐共體范圍內(nèi)消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)貨物、資本和人員的自由流動(dòng)這一歐共體條約目標(biāo)，歐共體早在1966年就在《歐共體條約》中對(duì)政府采購(gòu)作出了專門規(guī)定。后來(lái)歐盟在該條約的指導(dǎo)下，相繼頒布了關(guān)于公共采購(gòu)各領(lǐng)域的“委員會(huì)指令”，構(gòu)成了獨(dú)具特色的公共采購(gòu)法律體系。在這個(gè)體系中，有四部指令是關(guān)于政府采購(gòu)的實(shí)體性法律，有兩部是程序性的法律。前四部分別是1992年頒布的關(guān)于協(xié)調(diào)授予公共服務(wù)合同的程序的指令、1993年頒布的關(guān)于協(xié)調(diào)公共供應(yīng)品合同的程序的指令、關(guān)于協(xié)調(diào)授予公共工程合同的程序的指令和關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運(yùn)輸和電信部門采購(gòu)程序的指令；后兩部分別是

33、1989年頒布的關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)對(duì)公共供應(yīng)品合同和公共工程授予審查程序的法律、規(guī)則和行政條款的指令和1992年頒布的關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)水、能源、交通運(yùn)輸和電信部門采購(gòu)程序執(zhí)行共同體規(guī)則的法律、規(guī)則和行政條款的指令。這六部指令是適用于歐共體范圍內(nèi)的公共采購(gòu)的主要規(guī)則，歐共體通過(guò)這六部指令建立了其范圍內(nèi)的國(guó)際政府采購(gòu)制度。 世界銀行為了保證其貸款資金的有效利用和監(jiān)督借款國(guó)的政府采購(gòu)行為，于1985年頒布了國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)貸款指南，并且采取了一系列監(jiān)管措施，在世行成員國(guó)范圍內(nèi)大大促進(jìn)了政府采購(gòu)的實(shí)踐工作，越來(lái)越多的人也逐漸認(rèn)識(shí)到完善的政府采購(gòu)制度對(duì)促進(jìn)公共資金的有效利用、對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以

34、及對(duì)樹(shù)立廉潔和公正的政府形象有重要的意義。 聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)自1966年成立以來(lái)，一直致力于通過(guò)制定國(guó)際協(xié)定或示范法等基本法律的形式促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易法律的規(guī)范化和統(tǒng)一化。由于采購(gòu)法律涉及各國(guó)的民事、刑事法律規(guī)定、文化傳統(tǒng)以及國(guó)家的對(duì)外貿(mào)易政策，使其很難在成員國(guó)中達(dá)成一致。因此，為了促進(jìn)各國(guó)政府采購(gòu)立法的統(tǒng)一和幫助正在進(jìn)行政府采購(gòu)立法的國(guó)家建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)有效的政府采購(gòu)法律和運(yùn)行制度，1994年，在該委員會(huì)第27屆年會(huì)上通過(guò)了關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購(gòu)的示范法。 目前，WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》、歐共體的指令、世行的貸款指南和聯(lián)合國(guó)的示范法這四部國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則基本代表了國(guó)際政府采購(gòu)制度的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

35、。 在世界貿(mào)易一體化的趨勢(shì)下，我國(guó)已于2001年11月11日正式簽署了加入WTO的協(xié)議，并于同年12月11日正式開(kāi)始承擔(dān)WTO的權(quán)利和義務(wù)。盡管我國(guó)目前還沒(méi)有承諾加入《政府采購(gòu)協(xié)議》，但從國(guó)際政府采購(gòu)制度的發(fā)展趨勢(shì)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提高，我國(guó)在未來(lái)必然會(huì)逐漸地介入到《政府采購(gòu)協(xié)議》之中。也就是說(shuō)，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的適當(dāng)開(kāi)放是大勢(shì)所趨，事實(shí)上，盡管我們沒(méi)有聲明對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，但我們已在某些領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放了。如當(dāng)我們接受世行的某些貸款時(shí)，世行會(huì)給我們提出一些限制性條件，要求我們采取國(guó)際性招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)等等。 第三節(jié) 我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立與發(fā)展 實(shí)踐表明，政府采購(gòu)制度是

36、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政制度的重要組成部分，國(guó)際上大多數(shù)政府采購(gòu)制度比較完善的國(guó)家都將其作為加強(qiáng)支出管理、約束政府采購(gòu)行為的重要制度安排。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)初步建立，隨著經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，政府的職能范圍和發(fā)揮職能的手段也在發(fā)生著變化，建立規(guī)范、完善的政府采購(gòu)制度是非常必要的。 近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)和各地政府采購(gòu)部門為了加強(qiáng)財(cái)政支出管理和強(qiáng)化政府采購(gòu)職能，普遍實(shí)行了政府采購(gòu)試點(diǎn)，并取得了一定的成效。遼寧、上海、深圳等20多個(gè)省市都制定了政府采購(gòu)的地方性法規(guī)。 一、我國(guó)政府采購(gòu)制度建立和發(fā)展的主要?dú)v程 1996年10月，財(cái)政部編寫了第一份政府采購(gòu)簡(jiǎn)報(bào)，同年，上海市政府采購(gòu)試點(diǎn)工作取得一定進(jìn)展。

37、 1997年，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院法制辦報(bào)送了制定《政府采購(gòu)條例》的立法請(qǐng)示。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院法制辦還就《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的立法思路進(jìn)行了協(xié)調(diào)。 1998年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在國(guó)務(wù)院核定財(cái)政部的“三定方案”賦予了財(cái)政部負(fù)責(zé)擬定和執(zhí)行政府采購(gòu)政策的職能，從而確立了我國(guó)政府采購(gòu)的主管部門。 1999年，財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，這是我國(guó)第一部關(guān)于政府采購(gòu)管理的全國(guó)性的部門規(guī)范性文件。同年，《政府采購(gòu)法》被列入全國(guó)人大常委會(huì)“九五”立法規(guī)劃。 2000年，財(cái)政部對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，對(duì)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了強(qiáng)化，由原來(lái)的2增加為4人，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)充到了9人。2001年，我國(guó)加入了世界

38、貿(mào)易組織并承諾在成為WTO成員以后，盡快啟動(dòng)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判。 2002年6月，《政府采購(gòu)法》頒布；2003年，《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施。 2004年，我國(guó)開(kāi)始研究政府采購(gòu)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策；2005年，我國(guó)政府采購(gòu)有了更多的實(shí)質(zhì)性研究成果和政策措施。 2006 年，我國(guó)就加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判與美國(guó)開(kāi)展了技術(shù)性磋商，與歐盟進(jìn)行了對(duì)話，我國(guó)還正式承諾將在2007年底啟動(dòng)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判。 2007年，財(cái)政部和美方開(kāi)展了第二次政府采購(gòu)技術(shù)性磋商。在這十年里，我國(guó)的政府采購(gòu)改革不斷地向前推進(jìn)，在法律方面、實(shí)踐方面、組織體系方面，都取得了較大的進(jìn)展。

39、二、我國(guó)政府采購(gòu)制度改革取得的成效 （一）政府采購(gòu)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大。 全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由1998年的31億元到2006年的3500億元；政府采購(gòu)范圍由原來(lái)的主要局限在貨物，而且是標(biāo)準(zhǔn)貨物，逐步擴(kuò)大到了工程和服務(wù)。 （二）政府采購(gòu)管理體制逐步理順，特別是監(jiān)管和操作的分離，解決了既 是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的問(wèn)題。 從監(jiān)管來(lái)看，除了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，還有立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)等，呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，逐步走向了規(guī)范化和多元化。從操作層面來(lái)看，全國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)中心都明確了自身的職能定位。 （三）法律法規(guī)體系越來(lái)越完善。 我國(guó)目前已經(jīng)形成了以政府采購(gòu)法為核心的一系列法律法規(guī)體系。 （

40、四）政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放步伐進(jìn)一步加快。 我國(guó)有越來(lái)越多的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策，如我國(guó)的水利建設(shè)、奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)等，均邀請(qǐng)了國(guó)外優(yōu)秀供應(yīng)商進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。 （五）政府采購(gòu)制度定位的認(rèn)識(shí)逐步到位。 對(duì)于政府采購(gòu)制度的功能，由過(guò)去的以資金節(jié)約率來(lái)評(píng)價(jià)政府采購(gòu)制度效果好壞的理念，轉(zhuǎn)向了政府采購(gòu)制度政策目標(biāo)多元化，如保護(hù)中小企業(yè)、綠色采購(gòu)、抑制腐敗等。政府采購(gòu)制度在公共支出管理方面的定位，也逐步地得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。 三、我國(guó)政府采購(gòu)制度改革面臨的新任務(wù) 我國(guó)的政府采購(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 （一）政府采購(gòu)改革要承擔(dān)起為其他改革

41、服務(wù)的任務(wù)。 要為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策服務(wù)，這就為我國(guó)政府采購(gòu)制度改革工作提出了更高的要求。 （二）政府采購(gòu)制度自身要改革和進(jìn)一步完善。 隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深化，政府采購(gòu)改革中的有些問(wèn)題日益凸現(xiàn)出來(lái)，不僅僅是政府采購(gòu)本身的操作還不夠規(guī)范，制度不夠健全，采購(gòu)效率不夠高等問(wèn)題，還有我們遇到了更深層次的困難和問(wèn)題，社會(huì)各界對(duì)政府采購(gòu)的期望也越來(lái)越高，對(duì)此，應(yīng)該有相應(yīng)的措施和辦法予以應(yīng)對(duì)，切實(shí)把政府采購(gòu)制度的優(yōu)越性體現(xiàn)出來(lái)。 （三）履行加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的承諾。 2001年我國(guó)政府作出承諾，盡快啟動(dòng)加入 WTO《政府采購(gòu)協(xié)議

42、》談判，在 2007 年年底前向WTO提交開(kāi)放清單，正式啟動(dòng)加入GPA 談判。這是我國(guó)目前面臨的重大任務(wù)之一。 四、我國(guó)進(jìn)一步政府采購(gòu)工作的相關(guān)建議 （一）完善政府采購(gòu)法律法規(guī)體系建設(shè)，盡快出臺(tái)政府采購(gòu)法實(shí)施條例。 我國(guó)在很多制度層面上需要跟國(guó)外對(duì)接，要做好迎接我國(guó)加入GPA的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)。 （二）解決法律法規(guī)之間的銜接問(wèn)題。 由于各項(xiàng)法律的不銜接所帶來(lái)的很多問(wèn)題或矛盾非常突出，必須解決部門利益之爭(zhēng)和各項(xiàng)法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。另外，政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政管理的手段之一，1998年我國(guó)實(shí)行了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)三大改革，這三項(xiàng)改革也應(yīng)該銜接起來(lái)。 （三）加強(qiáng)政府采

43、購(gòu)政策功能的發(fā)揮。 發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，也是發(fā)揮財(cái)政政策功能的主要力量，現(xiàn)在我國(guó)提出科學(xué)發(fā)展觀、五個(gè)統(tǒng)籌、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)，這里涉及到一個(gè)重要的問(wèn)題就是結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，涉及了兩大宏觀調(diào)控的手段，其中財(cái)政政策的手段要優(yōu)于貨幣政策。在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程當(dāng)中財(cái)政政策是大有作為，政府采購(gòu)是作為支出里面很重要的一部分，其政策功能的發(fā)揮要逐步加強(qiáng)，要體現(xiàn)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)。 （四）提高政府采購(gòu)效率。 這個(gè)效率有多方面的效率，一是經(jīng)濟(jì)效率，如規(guī)模等；二是行政效率，如采購(gòu)周期、審批的時(shí)間等；三是市場(chǎng)效率，所謂的市場(chǎng)效率就是說(shuō)，要真正形成一個(gè)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)，將

44、來(lái)甚至是一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)，在實(shí)行政府采購(gòu)的過(guò)程當(dāng)中，不能搞地區(qū)封鎖，因?yàn)楝F(xiàn)在很多地方存在指定品牌的問(wèn)題；四是政策效率。 （五）進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)管。 在執(zhí)行政府采購(gòu)過(guò)程中，必須有外部的力量來(lái)審查，比如工商審查、外部準(zhǔn)入制度和會(huì)計(jì)制度等共同監(jiān)管。 （六）明確電子化政府采購(gòu)管理主體，制定電子化政府采購(gòu)細(xì)則和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定信息透明化法規(guī)。 《政府采購(gòu)法》被稱為“陽(yáng)光法案”，政府采購(gòu)對(duì)透明化要求更高，需要通過(guò)信息化建設(shè)來(lái)推進(jìn)透明化。我國(guó)目前的信息化建設(shè)還存在很多問(wèn)題，如政府采購(gòu)信息公告不完全和“信息孤島”等問(wèn)題。我們應(yīng)借鑒國(guó)外電子化政府采購(gòu)帶有強(qiáng)制性的做法，立法先行，首先做好信息

45、透明化，因?yàn)樾畔⑼该骰请娮踊少?gòu)的基礎(chǔ)；其次是在中國(guó)的環(huán)境中進(jìn)行試點(diǎn)和檢驗(yàn)，找出共同之處；最后形成電子化政府采購(gòu)法規(guī)，并確定電子化政府采購(gòu)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 本章小結(jié)： 1.斯密并不主張大規(guī)模的政府支出，大量的政府消費(fèi)或政府采購(gòu)在斯密看來(lái)是不合時(shí)宜的。 2.薩伊將“公共消費(fèi)”看作政府支出或政府采購(gòu)的基本形式，并提出政府是公共財(cái)富的托管人的思想。具體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)可以看作是現(xiàn)代政府與納稅人之間的一種委托——代理關(guān)系。 3.凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)思想被廣大資本主義國(guó)家所采納，各國(guó)政府開(kāi)始廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。重要手段之一就是政府通過(guò)財(cái)政收入和財(cái)政支出

46、興辦公用事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。而政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要組成部分，成為宏觀調(diào)控的重要手段。 4.公共選擇理論認(rèn)為政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，改革政府的經(jīng)濟(jì)管理方式，從一些不必要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出來(lái)，把更多的事情交給“看不見(jiàn)的手”——市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。 5.根據(jù)科斯的交易成本理論，建立政府采購(gòu)制度的目標(biāo)之一是為了節(jié)約采購(gòu)成本，限制政府采購(gòu)的范圍、規(guī)模和集中程度也是為了節(jié)省采購(gòu)成本，有些產(chǎn)品到底是實(shí)施政府采購(gòu)，還是繼續(xù)沿用以前的分散采購(gòu)，一個(gè)重要的參考指標(biāo)就是看哪種采購(gòu)方式更有利于節(jié)省交易成本。 6，現(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)最早出現(xiàn)在英國(guó)，之后在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家得到推廣，并逐步走向國(guó)際化。 7.我

47、國(guó)政府采購(gòu)制度改革取得的成效：政府采購(gòu)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大；政府采購(gòu)管理體制逐步理順，特別是監(jiān)管和操作的分離，解決了既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的問(wèn)題；法律法規(guī)體系越來(lái)越完善；政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放步伐進(jìn)一步加快；政府采購(gòu)制度定位的認(rèn)識(shí)逐步到位。 8.我國(guó)政府采購(gòu)制度改革面臨的新任務(wù)：政府采購(gòu)改革要承擔(dān)起為其他改革服務(wù)的任務(wù)；政府采購(gòu)制度自身要改革和進(jìn)一步完善；履行加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的承諾。 9.我國(guó)進(jìn)一步政府采購(gòu)工作的相關(guān)建議：完善政府采購(gòu)法律法規(guī)體系建設(shè)，盡快出臺(tái)政府采購(gòu)法實(shí)施條例；解決法律法規(guī)之間的銜接問(wèn)題；加強(qiáng)政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮；提高政府采購(gòu)效率；進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)管；明確電子化政府采購(gòu)管理主體，制定電子化政府采購(gòu)細(xì)則和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定信息透明化法規(guī)。 課外閱讀材料： 1. 曹富國(guó)、何景成編著：《政府采購(gòu)管理》，企業(yè)管理出版社，第15頁(yè)。 2. 馬海濤、陳福超、李學(xué)考主編，《政府采購(gòu)手冊(cè)》，民主與建設(shè)出版社，2002年4月第1版，28～31頁(yè)。 3. 傅殷才主編，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派》，武漢出版社，1995年12月第一版，160～180頁(yè)。 4. 段文斌、陳國(guó)富等主編，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，南開(kāi)大學(xué)出版社，2003年10月第一版，165～241頁(yè)。