農村小學寄宿制問題及有關政策分析

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1、農村小學寄宿制問題及有關政策分析 [摘要] 農村寄宿制學校在學生管理中功利性、目的性強，忽視教育的細節(jié)和過程，對教師考核和激勵不足。中央和地方的政策設計和執(zhí)行存在偏差，政策注重學校硬件工程建設，缺少管理上的制度約束。 　　[關鍵詞] 農村；寄宿制小學；政策分析 　　 　　一、引言 　　 　　從上個世紀90年代開始，農村寄宿制學校尤其是寄宿制小學開始出現(xiàn)并逐漸成為農村地區(qū)一種主要的辦學方式。農村寄宿制學校的發(fā)展是多種社會和政策因素共同作用的結果。2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中將調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作，并指出“在有需

2、要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學?！盵1]。2005年初，教育部發(fā)布的《2004年中國教育事業(yè)發(fā)展狀況報告》顯示：2004年全年我國撤減小學3.17萬所，初中973所，共計減少4萬多所中小學校，[2] 而農村寄宿制學校的建立在很大程度上消除了農村學校布局調整的瓶頸，解決了由此產(chǎn)生的問題。隨著中西部地區(qū)“兩基”攻堅和“普九”工作的深入推進，農村寄宿制學校作為實現(xiàn)“兩基”計劃的一個主要措施，其建設規(guī)模也在逐漸擴大。從2004年至今，全國共新建、改建、擴建農村寄宿制學校2400多所，“兩基”計劃完成后，中、西部23省、市、自治區(qū)將新建、改擴建寄宿制學校7727所，增加寄宿生204萬人。[3] 　　除

3、了人口結構的變化和國家政策的影響之外，近年來農村留守兒童在教育和生活照顧上存在的問題也推動了農村寄宿制學校的發(fā)展。農村青壯年勞動力的勞務輸出使家庭中兒童的生活方式、教育方式都發(fā)生了變化，“留守兒童”現(xiàn)象和問題的出現(xiàn)對農村教育提出了新的需求，原本由家庭分擔的照顧、教育子女的職能正在向學校轉移。在很多場合農村小學寄宿制被當作解決留守兒童問題的一劑良方。[4-6] 針對目前全國普遍關注的農村留守兒童問題的解決，提倡建立農村寄宿制學校的呼聲也越來越高，各地紛紛將農村寄宿制學校的建設列為關愛留守兒童的一項重要舉措。在湖南、湖北、江蘇、四川、廣西等農村勞動力輸出較多、留守兒童問題較普遍的省份，農村寄宿制學

4、校的建設更是得到了高度重視。 　　無論是政府工作還是社會輿論都對農村寄宿制學校給予了很多支持與肯定，而對于農村寄宿制學校的運行管理及其存在的問題卻少有深入的研究，因此，那些鼓勵農村寄宿制學校建設的政策設計在多大程度上能夠促進農村教育事業(yè)的發(fā)展，農村寄宿制學校的建設又需要怎樣的政策支持，這些都成了政策分析和研究的盲點。本研究對江蘇、湖南和北京地區(qū)的四所農村寄宿制小學的寄宿生與走讀生進行了隨機抽樣調查，對學校負責人、班主任、生活教師、學生家長以及縣鄉(xiāng)教育部門的有關負責人進行半結構訪談，獲得了大量定性資料。本文以這些訪談資料和調查結果為基礎，通過分析農村小學寄宿制本身的運行管理中存在的問題，來討論在

5、農村寄宿制學校建設中從政策問題確定到政策瞄準、實施中存在的偏離與不足。 　　 　　二、農村寄宿制學校本身在運行中存在的問題 　　 　　在農村學校布局調整之后出現(xiàn)的農村寄宿制學校一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學，除了學校自身的管理之外縣教育部門還會直接負責，在這其中存在不少問題。 　　（一）縣鄉(xiāng)有關部門在管理中存在的問題 　　調查發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)管理存在斷層與真空。農村小學教育在條塊體制上由縣鄉(xiāng)部門負責，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構設置中沒有專門牽頭負責教育工作的部門，農村寄宿制學校的管理只能直接由縣教育部門出頭。在農村寄宿制學校的管理上，縣級教育部門往往是分頭負責，多頭管理。例如在北京市某縣教委，負責農村小學寄宿部管理的有體

6、美科、綜治辦等多個科室，這些科室分管小學寄宿部的食堂宿舍建設、經(jīng)費投入和教師考評等多項業(yè)務。在對寄宿制學校進行檢查時，幾個科室會制定出各自的考評標準聯(lián)合檢查，或者在需要為學校配備硬件設施時，會由業(yè)務科室主牽頭協(xié)調各科室。除此之外，部門之間很少針對學校的管理進行交流和溝通。縣教育部門只負責對學校硬件設施的檢查考評和對學校負責人的人事考核，并不參與學校的管理和對問題的解決處理，而周期性的走馬觀花式的檢查也很難發(fā)現(xiàn)寄宿制學校中存在的真正問題。 　　（二）農村寄宿制學校的問題 　　1.學生管理方面 　　管理水平滯后。寄宿制管理的內容很多，范圍很廣，特別是小學寄宿制管理更有其特殊的方面。而目前農村小學的

7、寄宿制管理還處于看管的低層面，處于保證學生“不出事”的低要求上。農村寄宿制小學的管理水平滯后可以概括為三點：重制度輕細節(jié)，重結果輕過程，重“管”輕“育”。 　　第一，重制度輕細節(jié)。對于寄宿制學校的負責人來說，要保證學校的有序運行首先要制定相應的制度，根據(jù)制度責任到人。在寄宿生的日常管理中，從每天休息和上課時間的班主任與生活教師交接制度，學生宿舍衛(wèi)生、安全管理制度，食堂衛(wèi)生和后勤人員的保障制度，到每周寄宿生放假回家時的家長接送簽到制度，農村寄宿制小學在管理制度制定中涵蓋了各個生活細節(jié)。制定制度的目的就是為了能夠按照其內容來執(zhí)行來管理，但在學校的實際運行中，由于主觀因素的影響，繁多的管理制度很少能

8、夠自始至終嚴格落實下去。 　　第二，重結果輕過程。在農村寄宿制學校，學生的安全、日常秩序的安寧是學校工作中的首要任務。對于小學教育尤其是寄宿制小學的教育來說，確保學生的校園安全本應是學校管理的基本要求和初級目標，但在絕大多數(shù)寄宿制學校，這已經(jīng)成了學校所追求的終極目標。這個目標使得學校在管理中帶有強烈的目的性和功利性，過于追求結果使管理過程中暴露出了很多問題。 　　在寄宿生人數(shù)較多的學校，維持晚自習的秩序是老師們的一項重要工作內容。在小學教育階段，學生在完成一天的學習之后晚自習時間并沒有太多需要集中強化的內容，而任課教師在工作一天之后也沒有足夠的精力在晚自習時間講授新的知識。在這種情況下，為了保

9、證學校和教室的秩序，很多老師在晚自習期間給學生布置大量重復性的作業(yè)和練習，這種學習方式給學生增加了壓力而真正的邊際效率卻很低。很多學校，晚上宿舍熄燈之后寄宿生是不允許說話的，生活教師為了快速制止學生說話往往采用一些最簡單的方式，如對說話的學生進行體罰。江蘇省某鄉(xiāng)中心中學甚至對寄宿生實行“無聲化”管理，即從晚自習下課到第二天起床整個過程中都不允許學生講話。從表面上看，學校安靜有序，學校所追求的結果的確是實現(xiàn)了，但是這種過于極端的方式完全忽視了學生的自身感受。 　　在農村寄宿制小學，一些老師已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了學校管理中的弊病，班主任普遍反映晚自習時間安排學生進行長時間的學習有時甚至是做重復的練習，這種學習

10、效果并不好。但是從農村寄宿制學校目前的管理模式來看，這種現(xiàn)狀短期內很難改變。 　　第三，重“管”輕“育”。如果說農村寄宿制小學管理中“重結果輕過程”是問題的表象的話，那么重“管”輕“育”就是造成這種現(xiàn)象的根本原因，學校的教育思想決定了它所采用的管理模式和方法。農村寄宿制學校學生人數(shù)多且年齡小、自律性較差，因此學校往往將自己的角色定位在“看管學生”的低層次上，確保學生“不出事”。這種角色定位和“無為”的教育思想使得學校在工作中傾向于選擇機械、保守的管理方式，不愿或不敢做一些對學生成長有利但管理成本較高的嘗試，寄宿生得到的是看管而不是真正的教育，更談不上享受素質教育了。 寄宿制學校里老師為了看管

11、好學生而制定嚴格的管理制度，學生每天在學校的活動都在一套規(guī)定好的模式之內。每天要上晚自習做作業(yè)，沒有娛樂活動；晚上睡覺不能說話、不能外出；看不了電視；等等，這些都讓小學生覺得寄宿制學校生活單調。學生對校園外世界的了解受到限制，在學校里沒有機會和條件補充更多課外知識，有些學生的交際能力和完善的人格發(fā)育也受到了負面影響。班主任和生活老師也很少與學生進行思想和心理上的溝通，在成長教育方面老師對學生的關愛不足。 　　學校生活單調，老師對學生的看管多于深入的教育和溝通，學生難免對學校生活產(chǎn)生厭倦，有的學生甚至會逃學。對學生來說，寄宿制學校給人的感覺是“集中營”。很多學校只看到表面的秩序和安靜，并沒有認識

12、到深層次的學生的發(fā)展，學校為了管理而管理，而不是從素質教育的角度考慮學生的成長。 　　2.教師管理方面 　　農村寄宿制學校在教師管理方面存在的問題主要集中在生活教師、任課教師和班主任的評價考核體系和激勵機制方面。 　　第一，生活教師。有的農村寄宿制學校沒有為寄宿生配備生活教師，而配備了生活教師的寄宿制學校在對生活教師的聘用、考核標準上也并不完善。農村寄宿制學校普遍將生活教師定位為保姆式管理員，各個學校在招聘生活教師時會經(jīng)過一些面試，但是聘用的標準和條件卻很低。學校為節(jié)約成本一般以低工資聘用當?shù)剞r民做生活教師，這些生活教師文化程度不高、缺乏管理素質，只能忙于日常勞動而無法給予學生足夠的關愛。學校

13、對生活教師的評價標準也只是完成基本職責，生活教師的獎金與學生宿舍的環(huán)境衛(wèi)生掛鉤，衛(wèi)生搞好了就是合格的生活教師，而對他們的愛心、責任心并沒有要求。在這種考核制度下，一些素質比較低的生活教師缺少細致照顧學生的動力。 　　第二，任課教師和班主任。農村寄宿制學校對任課教師的評價標準仍然與學生的學習成績掛鉤，不同地區(qū)對教師和教育的評價體系普遍是圍繞著“考試”這根指揮棒轉。相對于走讀部來說，農村小學寄宿部的任課教師與班主任需要為學生付出更多的耐心、愛心和責任心，而這些現(xiàn)有的評價體系都沒有涉及，學校和有關教育部門對寄宿制學校任課教師考察的只是實在的可量化的業(yè)務水平。寄宿制學校對任課教師還缺少足夠的激勵機制。

14、農村小學寄宿部教師的工作量大、工作時間長，大部分時間都在校內。但是在教師的待遇上，同一所農村小學的寄宿部和走讀部采用的是同等的標準，對寄宿部教師的激勵不足。對于承擔責任較重的班主任來說，他們也面臨著同樣的問題。班主任老師因工作任務繁重，對學生的管護力不從心，也往往由于激勵不足在工作中缺少持久的責任心和耐心。 　　3.農村寄宿制小學面臨的困難 　　第一，財政困難。財政上的困難是學校負責人普遍認同的學校發(fā)展建設中的最主要問題。缺少有力的財政保障和支持導致農村寄宿制小學陷入了惡性循環(huán)的怪圈。在縣鄉(xiāng)財政支持不足的情況下，農村小學的運行需要自籌資金，學校不得不為籌措資金動腦筋、想門路，在收費標準不甚明確

15、和規(guī)范的情況下，興辦寄宿制學校成了很多農村小學的生財之道。為了增加學校財政收入，有的學校寄宿條件并不完善就匆忙上馬開始招生。這種條件欠缺的農村寄宿制學校在實施中也會暴露出更多的問題。在湖南省某鄉(xiāng)中心小學，縣財政本身存在很大困難，無法對學校給予更多投入，學校身處公用經(jīng)費不足的尷尬處境還要解決部分教師的自籌工資。由于條件所限只能把教師宿舍樓改成了學生宿舍。更多的學校存在資金不足、住宿能力飽和的情況，學生床鋪擁擠是常見的現(xiàn)象。 　　第二，教學師資不足。財政困難連帶的一個問題是師資不足。由“一村一?！钡母窬肿?yōu)橹行男W的一個理論上的優(yōu)勢是有利于集中農村教育資源，提高資源的使用效能。但實際上在師資不足的

16、情況下，這種資源的集中對學生的教育質量并沒有明顯的改變。在農村寄宿制小學，音樂、美術、體育等課程同樣無法正常開設，學生娛樂活動方面的需求得不到滿足，素質教育無法實現(xiàn)。農村寄宿制小學學生普遍反映學校生活太單調，缺少娛樂活動和設施。很多學生的興趣愛好無法進一步學習和培養(yǎng)，有的寄宿生甚至因為無法忍受這樣的單調生活而逃學。但是對于寄宿制學校的負責人來說，資金的問題已經(jīng)屏蔽了他們對學校其他問題的認識和重視。在規(guī)劃學校發(fā)展時，他們的思路都局限在爭取更多資金投入、加強基礎建設上，很少考慮學生教育管理和軟環(huán)境的改善。 　　第三，生活教師人手不足。在不同地區(qū)生活教師的工作量雖然不同，但他們都普遍感受到了工作中的

17、壓力和負擔。在江蘇省某縣的農村寄宿制小學中，每位生活教師要負責大約50名學生的生活，從早上起床、穿衣到洗衣看護、夜間巡查，工作內容簡單但強度很大。在人手不足的情況下，生活教師夜間巡查常常是三班倒、連軸轉。而在北京市某縣的寄宿制學校中，生活教師的總體比例是23個老師照料2000個孩子的日常生活。農村寄宿制學校生活教師人手不足，在崗的生活教師工作負擔重，必然會帶來工作上的漏洞。 　　 　　三、中央和地方的有關政策設計與實施 　　 　　隨著中央和各地教育政策的調整，農村寄宿生的數(shù)量總體上逐年成上升趨勢。各地區(qū)和有關部門都為農村寄宿制學校的發(fā)展和建設提供了有利的政策支持，但是政策的設計和執(zhí)行與寄宿制學

18、校的實際狀況和問題并不相符。 　?。ㄒ唬┱咴O計問題范圍存在偏離 　　農村寄宿制學校在運行中存在的問題主要集中在資金設施和學校管理兩個方面，資金困難、設施條件不足雖然是各地區(qū)學校普遍面臨的困難和問題，但是管理中的問題更加突出，與寄宿生的生活和成長關系更為密切。無論是地方還是中央，在制定政策時首要考慮的往往是給予資金支持搞工程建設，而在學校的管理上缺少有力的制度約束和保障。 　　在加強農村義務教育方面，中央政策更多從財政和資金方面入手。例如，2006年，農村義務教育將全面納入國家財政保障范圍，逐步建立起中央和地方分擔的農村義務教育經(jīng)費保障機制；[7] 2005年，中央和地方財政安排專項資金70多

19、億元，對貧困家庭學生免除學雜費、免費提供教科書和補助寄宿生生活費。[8] 2006年，將進一步提高農村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平。[9] 針對農村寄宿制學校建設方面，中央從2004年起將用四年左右的時間投入財政資金100億元，幫助西部地區(qū)新建、改擴建一批農村寄宿制學校。[10] 　　在中央政策的影響下，各地所制定的農村寄宿制學校建設的相關政策也集中在加強硬件設施建設、加大資金投入兩個方面。在湖南省某縣，地方教育部門在實施農村寄宿制學校的過程中強調學校的建設項目規(guī)劃，將建設工作納入到校長的目標管理考核中，重點抓學校的工程建設。江蘇省某縣地方教育部門對農村學校發(fā)展的優(yōu)先順序也是重點改善學校

20、的辦學條件，從危房改造開始改善學校的硬件設施和辦學條件。農村寄宿制學校硬件條件不夠完善，資金困難是各地學校普遍面對的主要困難，但是農村寄宿制學校的問題和困難并不止于此，更多的問題出現(xiàn)在學校的管理環(huán)節(jié)中。而各級教育部門對農村寄宿制學校存在的問題顯然缺少足夠的認識，無論中央還是地方的相關政策都沒有專門涉及學校的管理體制。 　　（二）政策執(zhí)行效果不盡如人意 　　從政策制定層面看，上級部門很難發(fā)現(xiàn)寄宿制學校真正存在的問題，在設計政策時難免缺少針對性。在有些情況下，好的政策也會在執(zhí)行過程中發(fā)生偏離，學校負責人對政策的主觀理解以及學校各方面客觀條件的限制都會導致政策執(zhí)行不到位。作為政策最直接利益相關者的寄

21、宿生及其家長，他們對政策執(zhí)行效果的評價又與政策設計的本意存在一定差距。 1.學校在政策執(zhí)行中的困難 　　學校在執(zhí)行上級政策時遇到的困難和發(fā)生的偏離在很大程度上與學校自身客觀條件的限制有關。例如，在義務教育實現(xiàn)“以縣為主”的管理體制以后，有些農村地區(qū)的教師工資補貼由財政納入預算發(fā)放，而有些地方資金來源渠道不穩(wěn)定，個別學校迫于資金短缺甚至挪用學校的雜費收入或者變相向學生收費。在有些地區(qū)，有關主管部門為農村寄宿制學校提供了政策和物質上的支持，但是學校的財政困難使這些便利措施無法落實。 　　2.寄宿生家長對政策執(zhí)行效果的評價 　　圍繞農村寄宿制學校各項政策的實施，寄宿生和他們的家庭是最直接的受益者，

22、他們對政策的實施效果有最直接和深切的感受。在中央和地方的各項政策中，寄宿生家長反映的問題集中在農村學校布局調整政策上。 　　農村學校布局調整在有些地區(qū)成了教育部門的政績工程，農村學校布局調整集中、優(yōu)化了教育資源，農村寄宿生家庭的教育成本卻因此而增加了。學生寄宿之后上學距離延長了，家庭需要額外支付交通費、食宿費以及承擔道路交通上的安全風險。貧困地區(qū)的寄宿生家庭雖然可以享受“兩免一補”政策和生活費的減免，但是由于有其他費用支出，學生寄宿增加了農村貧困家庭的負擔。學校布局調整后中心學校的教學條件雖然比村教學點有很大改善，但因為寄宿要額外增加費用，一些走讀生家庭無力將子女送到離家較遠的中心校住宿，住在

23、山區(qū)的走讀生不得不翻山越嶺走幾個小時的山路去上學。 　　有些地區(qū)在農村學校布局調整時將村教學點全部撤掉，低年級甚至學前班學生都需要到中心學校上學，距鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠的村莊里低年級學生也不得不寄宿。而在沒有專門配備生活教師的農村寄宿制小學，有些低年級和學前班學生家長為了孩子的生活照顧和安全在學校附近租房“陪讀”，家庭由此而面臨著沉重的經(jīng)濟負擔和勞力負擔。 　　農村學校布局調整的本意在于優(yōu)化教育資源，形成教育資源的集中效能，讓農村學生享受優(yōu)質、全面的教育。但是在學校布局調整之后，鄉(xiāng)中心學校所容納的學生大量增加，在設施不足、師資有限的情況下，素質教育無法實施，音樂、美術等課程只是課程表上的“形式”，學校無力

24、為學生開展豐富的課外娛樂活動。對于農村小學寄宿生和家長來說，素質教育及有關課程的不足與他們的需求和現(xiàn)代化教育是不相匹配的。 　　 　　四、結語 　　 　　隨著農村社會人口結構和產(chǎn)業(yè)結構的調整，學齡兒童數(shù)量減少，留守兒童普遍增加，這些都已成為影響農村教育發(fā)展的客觀條件，農村居民對高質量基礎教育的渴求也對農村教育工作提出了更高的要求。總的來說，農村寄宿制學校的出現(xiàn)是順應社會發(fā)展需求的，盡管寄宿制學校尤其是農村的小學寄宿制還存在很多問題和弊端。寄宿制學校往往面臨財政困難、本身管理水平滯后，中央和地方有關部門在制定政策時更多地強調提供資金支持、進行項目規(guī)劃和工程建設，對學校自身和以縣為主的管理體制中存

25、在的問題重視不足，缺少有效的政策規(guī)范。在寄宿生生活中所暴露出的種種問題往往與學校的管理有直接關系，而學校在工作中忙于籌措資金對完善管理缺乏動力。要使農村寄宿制學校在農村教育體系中不僅成為學生的校園，而且是家園、樂園，政府和有關教育部門應該給予更多的政策規(guī)范和引導。 　　 　　[參考文獻] 　　[1] 教育部.國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定[EB/OL].（2001-05-29）[2007-01-03]. 　　[2] 教育部.教育部2004年中國教育發(fā)展事業(yè)狀況報告[EB/OL].（2005-03-02）[2007-01-03].　　[3] 教育部.教育部要求做好農村中小學布局調整工作，切實

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