談怎樣強化《行政處罰法》對公民合法權(quán)益的保護(1)

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1、談怎樣強化《行政處罰法》對公民合法權(quán)益的保護(1) 行政處罰法已實施了幾年，由于多方面的原因，仍存在著處罰“亂”、“濫”等問題，執(zhí)法狀況不容樂觀，公民的合法權(quán)益得不到切實的保護，為改變這種不良狀況，本文旨從立法、執(zhí)法、社會環(huán)境等方面找出切實可行的對策，以供探討。 立法/執(zhí)法/社會環(huán)境 《行政處罰法》從不同的方面規(guī)范了行政處罰行為，明確體現(xiàn)了對公民合法權(quán)益的保護，成為公民保護合法權(quán)益的重要法律武器。長期困擾公民的亂罰、濫罰等問題有了一定程度的好轉(zhuǎn)，但實踐中仍存在著“亂”、“軟”、“濫”以及處罰程序違法問題，執(zhí)法狀況不容樂觀，且日益暴

2、露出現(xiàn)實與規(guī)范脫節(jié)、規(guī)范的可操作性不強、不完善等問題，使公民的合法權(quán)益仍得不到切實的保護。急需進一步完善行政處罰制度，找出解決上述問題的對策和根本措施。一、《行政處罰法》在實施過程中存在的問題應當說《行政處罰法》是我國迄今為止在保護公民合法權(quán)益方面的一部相對完善的基本法律，按說應該成為公民維權(quán)最有力的武器，在制止亂處罰、濫處罰、處罰程序違法方面應有大的起色，但從該法的具體實施看，還存在諸多不盡人意的問題。主要有：1、處罰適用中處罰主體設(shè)定權(quán)亂、亂收費、亂罰款、亂攤派等問題沒有得到遏制，直接侵犯著公民的財產(chǎn)權(quán)。2、處罰不力的情況幾乎在所有的行政機關(guān)都存在，應重罰而輕罰，不能達到處罰的預期目的，起

3、不到震懾作用，以致違法者有利可圖，抱有僥幸心理。處罰的軟弱無力，其危害要遠遠大于亂處罰，“亂處罰侵犯的是個體，而處罰軟侵犯的是整體，是公民的整體利益”。（注：應松年：《中國走向行政法制探索》，中國方正出版社，第347頁。）3、盡管《行政處罰法》明確規(guī)定了國務院或者省級人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但執(zhí)行中貫徹得不好，仍未解決一事再罰問題；由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政機關(guān)管了許多管不了、管不好的事情，以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象甚為普遍。沒有根治“濫”的問題，侵犯著公民的長遠利益。4、對法定程序不執(zhí)行，出口就罰，沒有解釋，不許當事人陳述和申辯，一申辯往往招致罰態(tài)度款、加重處

4、罰等，影響公民實體權(quán)利的保護。實踐中出現(xiàn)的“亂”、“軟”、“濫”、不遵守法定程序問題等，其原因是多層次的。從表層看，一是行政執(zhí)法機關(guān)的某些執(zhí)法人員因本身素質(zhì)不高；對新法、新規(guī)定不習慣，持排斥心理，故意曲解法律，有法不依、執(zhí)法不嚴。于是，在執(zhí)行法律上采取“上有政策，下有對策”，對自己有利的就執(zhí)行，沒利的就不執(zhí)行。二是執(zhí)法對象整體法律素質(zhì)不高，法律意識不強，習慣了不行使權(quán)利，多一事不如少一事，使執(zhí)法主體的不法行政、不法處罰更加肆無忌憚。從深層看，一是傳統(tǒng)法律文化影響著人們的思想行為和我國民主法制建設(shè)的進程。首先是等級特權(quán)思想的影響。認為行政機關(guān)就是管公民的、公民就是被管的，公民再告還得受行政機關(guān)管

5、轄。其次是輕法賤訟意識的影響。傳統(tǒng)法律文化認為“無訟”為高，“無刑”為要，“和為貴”，“訟為賤”，這種思想至今尚存，導致公民認為能忍則忍，不敢輕易與“官”對簿公堂，使不法處罰失去了最有力的監(jiān)督。二是行政處罰中的“亂”與“軟”總是得不到解決的直接原因之一是《行政處罰法》的某些規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，不足以制止或糾正不處罰、少處罰的問題?！缎姓幜P法》的某些程序規(guī)定操作難度大，致使再好的程序規(guī)定幾乎形同虛設(shè)?！缎姓幜P法》對制止“軟”的問題規(guī)定得不夠，對行政機關(guān)應當處罰而不處罰的現(xiàn)象、對應當重處罰而輕處罰的現(xiàn)象規(guī)定得少，甚至沒有具體的制止規(guī)定，法律責任部分也沒有相應的制裁規(guī)定，而這種不作為的行政執(zhí)法正影

6、響著公民的整體利益、長遠利益的保護。三是當前政治體制改革的步伐還較緩慢，各省、市機構(gòu)改革還未全面啟動，還未實現(xiàn)精減機構(gòu)、減員增效的目標。而行政機關(guān)的行政經(jīng)費是有限的，不在編人員又多，為彌補經(jīng)費不足，亂收費、亂罰款在所難免。二、強化《行政處罰法》對公民合法權(quán)益保護的對策法律制定得再好不付諸實施是毫無意義的，而法律的實施有悖于立法的初衷更是大錯特 錯。目前，《行政處罰法》在實施過程存在的諸多問題，有悖于該法的立法初衷，這種有法不依、不行以及規(guī)范的可操作性不強的現(xiàn)象，給社會主義民主法制和社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)造成了嚴重損害，削弱了法律的可信度。為改變上述狀況，達到強化保護公民合法權(quán)益的目的，必須找到

7、解決上述問題的對策。（一）立法方面的對策1、增設(shè)執(zhí)法機關(guān)不作為的法律責任的規(guī)定?！缎姓幜P法》對制止“亂”處罰作了較全面的規(guī)定，而對制止處罰中的“軟”的問題卻規(guī)定得不夠或沒有規(guī)定。在法律責任部分，只對違法處罰的情形作了追究法律責任的規(guī)定，而沒有規(guī)定應當處罰而不處罰的不作為的違法行為所應承擔的法律責任。不作為的違法損害的是公民的整體利益和長遠利益，損害的是社會公共利益和社會秩序，其程度要遠遠大于個別違法處罰對公民的損害。況且，對不作為違法追究法律責任是以往行政法律規(guī)范早就有的先例。如《行政訴訟法》受案范圍中明確予以規(guī)定：“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復

8、的”、“認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復的”、“認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”，都屬于行政機關(guān)不作為的違法行為，公民、法人或其他組織可作為起訴的理由，追究行政機關(guān)的法律責任。因此，《行政處罰法》第55條也應對依法應予處罰而執(zhí)法機關(guān)不予處罰的不作為違法行為追究法律責任，規(guī)定由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責令改正，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這樣，對制止“軟”的問題才能從法律制度上予以保障。2、制止處罰力度不夠的立法對策。處罰力度不夠一直是困擾行政處罰制度的老大難問題，該重處罰的卻輕處罰、處罰疲軟，不僅沒有遏制住違法者的違法

9、行為，相反卻使違法者更覺有利可圖，從而更加肆無忌憚地違法，給公民的整體利益和社會秩序造成損害。為此，必須采取一定的措施，使《行政處罰法》真正發(fā)揮其作用。處罰力度不夠主要表現(xiàn)為兩種情形；一是在法定的處罰幅度之內(nèi)受人為因素的影響輕處罰，盡管是合法的，但執(zhí)法效果不好。另一種是違法的執(zhí)法行為，如法律規(guī)定應吊銷證照的，卻以罰款代之，造成執(zhí)法效果更糟。針對上述兩種情形，提出以下解決的辦法。(1)完善行政法律規(guī)范中自由裁量權(quán)的規(guī)定，進一步使罰款幅度縮小、罰款數(shù)額固定化，使處罰種類的選擇法定化?，F(xiàn)行行政法律規(guī)范中給予執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)太大，造成執(zhí)法人員彈性執(zhí)法。要讓執(zhí)法者公正執(zhí)法，達到較好的執(zhí)法效果，就必須

10、從立法上完善行政法律規(guī)范中自由裁量權(quán)的規(guī)定，應視情形不同規(guī)定不同的處罰種類，并在法律中明確規(guī)定，把罰款的幅度規(guī)定得再小一些，并且盡可能地使罰款幅度分得再細一些，使罰款數(shù)額相對固定些，隨著我國依法治國進程的推進，法律規(guī)定得越具體，越能減少執(zhí)法人員人為因素對執(zhí)法的影響，也就越能制止腐敗，提高執(zhí)法的效果。(2)對應重處罰而輕處罰的違法執(zhí)法行為設(shè)置法律責任。由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責令改正，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，情節(jié)嚴重的，依法追究刑事責任。3、完善告知程序和聽取當事人陳述和申辯程序的規(guī)定，增強可操作性。告知程序和聽取當事人陳述和申辯程序是《行政處罰法》新設(shè)立的

11、兩個程序。《行政處罰法》明確將這兩個程序上升到行政處罰決定成立要件的高度，不履行這兩個程序，行政處罰決定就無效。這充分體現(xiàn)了保護當事人合法權(quán)益的精神。但這兩個程序規(guī)定在具體實施過程中卻沒有得到很好地貫徹：執(zhí)法機關(guān)因規(guī)定操作難度大而不愿操作，相對人因不知曉而無法監(jiān)督執(zhí)法，造成程序規(guī)定形同虛設(shè)。為此，必須完善這兩個程序的程序規(guī)定，增強可操作性。(1)履行告知程序，規(guī)定行政機關(guān)應當制作《送達回證》，由當事人在《送達回證》上簽字。《行政處罰法》的第31條、第41條都明確規(guī)定：行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應當向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，否則，行政處罰決定不能成立，但卻沒有規(guī)定如何履行。這對一個程序規(guī)定而言無疑是一個缺陷。因此，應規(guī)定為：執(zhí)法人員向行政機關(guān)負責人提出行政處罰決定的初步意見，由執(zhí)法人員將該《初步行政處罰決定書》送達當事人?！冻醪叫姓幜P決定書》應當載明當事人違法的事實、理由和依據(jù)。同時，執(zhí)法人員送達時，規(guī)定應當制作《送達回證》，由當事人在《送達回證》上簽字。（注：汪永清：《行政處罰法適用手冊》，中國方正出版社，第256頁。） 共2頁: 1 論文出處(作者):