南京國民政府失業(yè)問題對策研究論文

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1、 南京國民政府失業(yè)問題對策研究論文 一、以失業(yè)人員為救濟對象的治標方法 根據(jù)南京國民政府救濟失業(yè)方式的具體目的與效果的差異，可將其分為治標與治本兩種：治標方法目的是救濟已失業(yè)者，幫助他們恢復(fù)正常生活。如平民工廠、職業(yè)介紹所、公共事業(yè)、小本貸款與失業(yè)保險等；治本方法則是盡量避免失業(yè)的發(fā)生，減少失業(yè)人數(shù)，所謂的“防患于未然”，如振興實業(yè)與職業(yè)教育等。通過對治標與治本兩類救濟失業(yè)措施的分析，考求國家對自身承擔的社會責任的體認程度，它是如何調(diào)動社會各方力量，尋求治療失業(yè)的良方，揭示國家與社會之間的互動規(guī)律。 (一)臨時性救濟機構(gòu)——平民工廠 平民工廠或稱為民生工廠，前

2、身為貧民習藝所，是為了救濟失業(yè)，安排充斥于社會的失業(yè)者而開設(shè)的一種“福利工廠”，它對失業(yè)者的要求不高，享有政府的優(yōu)惠與扶植政策，因地制宜相機而設(shè)，遍布全國各地，使貧苦無依的失業(yè)民眾得以生存，部分地補救了失業(yè)恐慌所造成的損失。早在1928年，省市一級的城市已經(jīng)設(shè)立了平民工廠或民生工廠，市立的平民工廠為市政府社會局所屬的救濟機關(guān)之一。如南京市的第一平民工廠為接收失業(yè)人員，于是年成立，“本廠自1928年5月起算至今年1931年止共銷出布匹約8，000匹”（注：蔡光謨：《第一平民工廠沿革史及其業(yè)務(wù)情形》，《南京社會特刊》，南京市政府社會局1931年版，第131頁。），對城市的失業(yè)壓力有一定的緩沖作用。

3、隨著省市平民工廠的成功開辦，加之全國的失業(yè)形勢愈加嚴重，1932年9月，“內(nèi)政實業(yè)兩部為救濟失業(yè)起見，又會擬縣市設(shè)立民生工廠辦法及縣市政府勸辦工廠考成條例草案，通咨各省市辦理”（注：實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。其中“魯省所辦失業(yè)救濟事業(yè)，以平民工廠最有成績，1928年業(yè)已開始籌設(shè)，雖已成立無幾，實開全國縣立平民工廠之先河，辦理迄今，平民工廠已遍及全省，此項事業(yè)尤以近兩年來發(fā)展為最速”（注：實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會編纂：

4、《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1932年，山東省103縣，開辦平民工廠121家，容納職員399人、工人185人、工徒1285人。與此同時，江蘇、河北、南京、上海、杭州、青島等省市結(jié)合本地實際情況，紛紛成立了此類工廠，工業(yè)類別側(cè)重于手工業(yè)，如上海在“一二八”事變后，為救濟戰(zhàn)區(qū)的失業(yè)工人，舉辦了各種傳習所，讓他們從事木工、印刷、針織等手工業(yè)制造。1933年，僅上海游民習藝所一處共收容失業(yè)貧民達493人。其社會效果由此可見，一方面，它可以使失業(yè)群眾獲得工作

5、，暫時不必為生計發(fā)愁，避免發(fā)生大規(guī)模的社會騷亂；另一方面，通過政府的強制性銷售措施，工廠的產(chǎn)品基本上暢銷無阻，增強了其與外貨相抗衡的實力，促進國內(nèi)實業(yè)的發(fā)達。在政府政策的扶持下，平民工廠短時期內(nèi)會呈現(xiàn)一定的發(fā)展勢頭。但是，由于其資金短缺、技術(shù)水平低、規(guī)模有限與工人素質(zhì)良莠不齊，后來又受到戰(zhàn)爭的影響，平民工廠便不能長時間地保持良好的發(fā)展態(tài)勢，以致于歇業(yè)關(guān)閉，工人再度淪為無業(yè)游民。因此僅僅依賴此手段，還難以治理長期、復(fù)雜的失業(yè)問題。 (二)經(jīng)常性的救濟機構(gòu)——職業(yè)介紹所 職業(yè)介紹所是調(diào)節(jié)勞動力的供給與需求的一種社會中介機構(gòu)，它不僅可以預(yù)防失業(yè)，幫助失業(yè)群體順利地再就業(yè)，而且有助

6、于提高工人的平均工資水平。我國的職業(yè)介紹，向來缺乏系統(tǒng)，求人求業(yè)，很難統(tǒng)計，可分為三種形式：(1)私人經(jīng)營，收取手續(xù)費，名稱“薦頭館”之類。(2)社團辦理，收取登記費，名稱“職業(yè)介紹”之類。(3)政府公立，完全免費，名稱“社會服務(wù)”（注：李龍：《論職業(yè)介紹》，《新經(jīng)濟》第11卷第8期，1944年，第204頁。）。 20世紀30年代以前，中國有所謂“薦頭行”、“媒行”或“傭工介紹所”者，皆以營利為目的而經(jīng)營職業(yè)介紹事業(yè)者也；其淵源已久，所介紹之職業(yè)，皆傭工廝養(yǎng)之儔（注：趙恩鉅；《各國職業(yè)介紹事業(yè)沿革》，《東方雜志》第32卷第20號，1935年，第75頁。），社會上數(shù)量眾多的失業(yè)者為謀得

7、工作，只得向私營職業(yè)介紹所交納中介費，以期獲得一份工作，失業(yè)人員多為身無分文的貧窮者，因而有相當一部分人無法受惠于這種方式。此時，隨著國外興辦職業(yè)介紹所經(jīng)驗的傳入，中國當政者結(jié)合本國實際，逐漸地意識到職業(yè)介紹所的社會公益性及其重要性，為預(yù)防工人失業(yè)與保證社會安寧，1931年12月實業(yè)部擬定并頒布《職業(yè)介紹所暫行辦法》，分為公營與私營二種。各地已設(shè)之公營職業(yè)介紹所，計有北平、天津、漢口、青島、上海、南京、廣州、濟南、汕頭等處，但辦理成績顯著者頗少。至私營職業(yè)介紹所，凡由私人設(shè)立之薦頭行、中人行、傭工介紹所等均屬之，就中以傭工介紹所為最多（注：實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年

8、鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。1933年，北平市大概有16所傭工介紹所登記，請求介紹的總?cè)藬?shù)為1，579人，被介紹的總?cè)藬?shù)為915人，成功率約為58％。其中請求介紹工作的女性有1569人，男性僅有10人，女性能覓得工作的為901人，而男性則全部就業(yè)?？梢姡鳛閭蚬?，城市中失業(yè)的女性居多，男性失業(yè)者較少且易尋得再就業(yè)的機會。另外，從總體上來看，私立職業(yè)介紹所為謀取利潤，千方百計地爭取促成謀業(yè)者與用人單位之間溝通的成功，有利于遏制這一社會病態(tài)現(xiàn)象的蔓延。 社會團體所舉

9、辦的職業(yè)介紹所以中華職業(yè)教育社的成績最為顯著。把職業(yè)介紹作為社會公益事業(yè)來辦理而有成效者，在國內(nèi)當以附設(shè)于中華職業(yè)教育社的上海職業(yè)指導(dǎo)所為嚆失，該所成立于1927年，其主要工作為指導(dǎo)擇業(yè)、升學及介紹職業(yè)等，頗得社會的信任，其經(jīng)營情況，在某種程度上可反映出全國職業(yè)介紹所的經(jīng)營狀況。通過1933年中華職業(yè)教育社上海職業(yè)指導(dǎo)所請求介紹及被介紹人數(shù)分月統(tǒng)計表，可以掌握其概況。 從上表可知，請求介紹職業(yè)的男性共有1520人，女性為25人，被介紹職業(yè)的男性有385人，女性有7人獲得工作，男性就業(yè)率約為25％，女性就業(yè)率為28％。為此，少數(shù)失業(yè)者通過職業(yè)介紹所可謀得一份工作，暫緩失業(yè)危機。

10、 國家設(shè)立的職業(yè)介紹所，“經(jīng)營專力，經(jīng)費充足，又易于聯(lián)絡(luò)，可以自由調(diào)查各工廠情形。而且居第三者地位，無偏于雇主或勞工方面的弊病，所以辦起來極易收效，可算是各種介紹所中的最適當者”（注：侯厚培：《失業(yè)救濟問題》，《東方雜志》第21卷12號，1924年，第78頁。）。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，失業(yè)人數(shù)有增無減，局面日趨敗壞，南京國民政府行政院1938年2月27日召集有關(guān)各機關(guān)商討救濟辦法，規(guī)定救濟失業(yè)原則三項：(1)關(guān)于公務(wù)員失業(yè)，由中央與地方政府分別辦理；(2)職工失業(yè)人員，由各主管機關(guān)辦理；(3)一般失業(yè)人員，交振濟委員會辦理（注：程海峰：《1938年之中國勞動界》，《國際勞工通訊》第6卷7期，1939年

11、，第24頁。）。按照上述三原則，重獲職業(yè)的公務(wù)員780人、職工2000多人、教育人員45，780人與數(shù)目眾多的一般失業(yè)人員，收效顯著。非常時期公立職業(yè)介紹所具有私立職業(yè)介紹所無法比擬的社會控制力，國家依靠行政強制力，運用各種手段統(tǒng)籌規(guī)劃，通過多種渠道為請求介紹職業(yè)的失業(yè)者提供就業(yè)信息，發(fā)揮聯(lián)系求業(yè)者與用人者之間的媒介作用。從1938年振濟委員會公布施行的難民職業(yè)介紹辦法：“難民請求介紹職業(yè)，應(yīng)向辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)團體申請登記；辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，對于已經(jīng)登記之難民，應(yīng)盡速設(shè)法介紹比較適合其技能之職業(yè)，必要時得報請本會核辦；需要員工之機關(guān)、團體、學校、工廠、商號或個人，均得向辦理難

12、民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，請求介紹員工，但于接到介紹員工函件后，無論錄用與否，均應(yīng)于三日內(nèi)函復(fù)，其已錄用者，并須將其服務(wù)處所擔任職務(wù)及待遇情形，分別敘明，如有更動，仍須隨時函報備查；辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，不得向請求介紹職業(yè)之難民及征求員工者，收受任何費用；各地辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，應(yīng)互相聯(lián)絡(luò)協(xié)助，并聯(lián)絡(luò)當?shù)仄渌麢C關(guān)、團體、學校、工廠、商號及熱心慈善公益人士，取得其協(xié)助，以增進工作效率；辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，應(yīng)于每半個月將此項工作詳情，造具表冊，報告本會，表冊式樣另訂之；辦理難民職業(yè)介紹之機關(guān)、團體，應(yīng)自擬定辦事細則，報請本會備案”（注：秦孝儀主編：《抗戰(zhàn)建國史料——社會建

13、設(shè)(一)》，《革命文獻》第96輯，臺北中央文物供應(yīng)社1983年版，第464～466頁。）。公立職業(yè)介紹所呈現(xiàn)出運作有序、組織規(guī)范、要求嚴格與注重效率的現(xiàn)代特征。(三)預(yù)先性的救濟措施——失業(yè)保險 失業(yè)保險，是依法籌集失業(yè)社會保險基金，對因失業(yè)而暫時中斷勞動、失去勞動報酬的勞動者給予幫助的社會保險制度。失業(yè)保險的直接目的是保障勞動者的基本生活，間接目的在于促進勞動者的再就業(yè)（注：鄭尚元：《第十講：社會保險和福利》，《中國工運》，1994年Z1，第70頁。）。失業(yè)保險作為一種社會穩(wěn)定機制，不僅在和平發(fā)展時期，而且在頻繁的經(jīng)濟危機時期和戰(zhàn)爭結(jié)束后的動蕩年代，可以給廣大勞動者一種社會安全感，

14、產(chǎn)生對個人生活和社會經(jīng)濟前景的信心，消除其后顧之憂，這既使社會趨于穩(wěn)定，也給社會發(fā)展創(chuàng)造了較好的環(huán)境和條件。 從世界范圍來看，英國于1911年最先采用失業(yè)保險制度，“其制為雇主及工人，在保險費各分認三分之一。凡工人繳納保險費，滿十五星期者，即可享受救濟金之利益”（注：祝世康：《中國之勞工立法》，《社會學刊》第1卷第2期，第11頁。），成效顯著，其他各國紛紛效仿。20世紀30年代，世界各國普遍實行失業(yè)保險制度，以緩解失業(yè)壓力。身處窘境的中國亦試圖借助這種方式，尋求排解失業(yè)的有效途徑。早在1922年，農(nóng)商部曾試圖核查匯編全國勞工失業(yè)保險組織的資料，并飭令江蘇等省調(diào)查本區(qū)勞工失業(yè)保險組織的

15、情形。但令人失望的是，就連工業(yè)比較發(fā)達的蘇滬地區(qū)也沒有發(fā)現(xiàn)任何失業(yè)保險組織，江蘇省長韓國鈞在復(fù)農(nóng)商部的函中說：“現(xiàn)在滬埠各項工業(yè)雖稱發(fā)達，而關(guān)于此項組合，專為失業(yè)保險而設(shè)者，殊少聞見。雖其從前或現(xiàn)在工業(yè)界中或依事業(yè)之種類，各就其部分組成一種同業(yè)團體，如某業(yè)公所，某業(yè)公會，或某會社之類，察其旨趣，間有幾許含有失業(yè)保險意味，然亦未嘗明白規(guī)定，不能確認其為失業(yè)保險之一種組合”（注：《韓國鈞關(guān)于調(diào)查蘇省勞工失業(yè)保險組織情況并附蘇州各行業(yè)勞工失業(yè)統(tǒng)計表復(fù)農(nóng)商部咨》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，江蘇古籍出版社1991年版，第182～185頁。）。1926年10月，國民黨中央及各

16、省區(qū)聯(lián)席會議通過的《國民黨最近政綱》，提出了要“設(shè)立工人失業(yè)保險、疾病保險及死亡保險機關(guān)”等內(nèi)容。1929年12月30日，南京國民黨政府社會部制定了《工廠法》，對工傷保險、疾病保險作了詳細規(guī)定，但對老廢保險與失業(yè)保險暫未規(guī)定。隨后1931年召開的全國工商會議提出實行”強制失業(yè)保險制度案”，因其需要大量經(jīng)費，本已捉襟見肘的中國財政難以承擔，所以失業(yè)保險作為預(yù)防與補救社會失業(yè)問題的有效方法，在中國遲遲無法推行。直到抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國的失業(yè)保險仍停留于立法活動層面，如1944年擬訂的《社會保險方案草案》與1947年通過的《社會保險法原則》把失業(yè)保險列為重要險種，對其保險費率、保險給付、保險機構(gòu)、保險基

17、金都作了明確規(guī)定。若能依法執(zhí)行并加以普及，對于減輕失業(yè)人群的痛苦，將是不無裨益的。然而戰(zhàn)爭摧毀了脆弱的經(jīng)濟，全國人民處于水深火熱之中，在死亡邊緣垂死掙扎。巨額的軍事開支、難民的收容和安置及其他方面占去了國家財政支出的大部分，余下不多的資金無法保證失業(yè)保險法切實有效地廣泛推行，發(fā)揮減輕失業(yè)壓力的社會功能。但是，這一時期關(guān)于失業(yè)保險方案的草擬與立法的制訂，無疑會增強國家、資方與個人的失業(yè)保險意識，使他們明確各自的社會責任，為以后的真正實施理清障礙。同時亦是一種趨向現(xiàn)代的解決失業(yè)的對策。 二、以未失業(yè)者為對象的治本方法 無論是平民工廠、職業(yè)介紹所，還是失業(yè)保險，它們只是應(yīng)對失業(yè)的

18、治標方法。若使失業(yè)率降到最低點只能采取標本兼治的方法，南京國民政府大力提倡振興實業(yè)與開展職業(yè)教育，探尋根治失業(yè)的有效方法。 (一)振興實業(yè)——謀求經(jīng)濟之發(fā)達，消弭失業(yè)于無形 20世紀30年代，西方國家發(fā)生失業(yè)的根本原因在于工業(yè)的發(fā)達、生產(chǎn)的過剩及其引起的經(jīng)濟恐慌。而中國則不然，工商業(yè)的不發(fā)達與農(nóng)業(yè)的破產(chǎn)，致使許多求業(yè)者覓業(yè)無門，引發(fā)了失業(yè)危機。可見，實業(yè)的不發(fā)達是中國失業(yè)問題的癥結(jié)所在，只有振興實業(yè)，才是中國擺脫貧困，走向富強的根本途徑。工業(yè)的發(fā)達會帶動農(nóng)業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，無疑使更多的勞動者獲得工作，減少失業(yè)人數(shù)或者容納已失業(yè)人員，同時也會吸收一部分知識分子。 孫中

19、山在《實業(yè)計劃》中提出了振興實業(yè)的具體步驟：“予之計劃，首先注重于鐵路、道路之建筑；運河、水道之修治；商港、市街之建設(shè)。蓋此皆為實業(yè)之利器，非先有此種交通運輸囤集之利器，則雖全具發(fā)展實業(yè)之要素，而亦無由發(fā)展也。其次，則注重于移民、墾荒、冶鐵、煉鋼。蓋農(nóng)礦二業(yè)，實為其他種種事業(yè)之母也。農(nóng)礦一興，則凡百事業(yè)由之興矣。且鋼鐵者，為一切事業(yè)之體質(zhì)也。凡觀一國之實業(yè)發(fā)達與否，觀其鋼鐵出產(chǎn)多少可知也。”（注：《中國實業(yè)當如何發(fā)展》，《總理全集》第1集下，第1016～1017頁。轉(zhuǎn)引自劉楓：《孫中山的振興實業(yè)和利用外資思想》，《學術(shù)月刊》1986年第9期，第15頁。）這種以交通運輸為先導(dǎo)，以礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、墾荒

20、為重點，以機器工業(yè)為核心，以解決民生為目的，帶動整個國民經(jīng)濟全面發(fā)展的經(jīng)濟計劃理論，對于民國初期的經(jīng)濟建設(shè)起到了一定的指導(dǎo)作用。隨著失業(yè)問題的日益嚴峻，政府對實業(yè)就愈加重視。1930年召開的全國工商會議曾多次提出關(guān)于救濟實業(yè)的議案，“實業(yè)為國家根本，亦即國民生計之所賴，是以救濟實業(yè)，即以救濟國民之失業(yè)，實業(yè)衰落，失業(yè)愈多，除由政府辦理屯墾、濬溶河筑路以工賑辦法救濟民生外，應(yīng)請盡力提倡以濟民生辦法：一、凡國內(nèi)原有工廠當酌量免除貨稅助其吸收原料，俾其出品，增加銷運暢達；二、由政府撥出資本于各項重要實業(yè)，設(shè)一模范工廠與商民共同合作，俾資提倡而知工商之甘苦，并以吸收失業(yè)工人；三、由政府組織工商銀行，俾

21、實業(yè)工廠之金融得以流動接濟，減少經(jīng)濟上的束縛；四、由政府仿照日本聘請專家組設(shè)實業(yè)指導(dǎo)機關(guān)，俾為國內(nèi)企業(yè)家之顧問，使一切設(shè)施合乎科學與經(jīng)濟之原則”（注：實業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國工商會議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）。可見，當政者對實業(yè)的重要性與實業(yè)的振興有了更加清醒的認識與合理有序的安排。 針對中國工業(yè)的復(fù)雜現(xiàn)狀，煤礦等重工業(yè)大部分被英日等國家把持，棉紡織業(yè)與制絲業(yè)等輕工業(yè)作為中國民族工業(yè)的支柱工業(yè)，受到國外同類產(chǎn)品的競爭與排擠，銷售市場逐漸萎縮，很多棉廠與絲廠紛紛歇業(yè)倒閉。南京國民政府采取種種

22、措施來挽救處于頹勢的民族工業(yè)。以浙江的蠶絲業(yè)為例，1927年至1930年，當?shù)卣I設(shè)蠶絲改良所，幫助蠶農(nóng)改良蠶種以提高產(chǎn)量，改良的過程卻頗多曲折。改良蠶種“初試行于蕭山，以該縣蠶農(nóng)均已購有土種，經(jīng)省政府籌發(fā)巨款，將農(nóng)民所有之土種，一律給價收買焚毀，同時以改良蠶種無價補充，而農(nóng)民仍不愿接受，群起責難；嗣由指導(dǎo)所擔保平均有六成以上之收成，若將來結(jié)果不及此數(shù)，準由官廳按數(shù)賠償；尤恐空言不能取信，乃先將現(xiàn)款匯存沈玄廬先生處，俾作擔保”（注：沈九如：《八年來浙江省救濟蠶絲事業(yè)之概述》，《浙江省建設(shè)月刊》第9卷第3期，1935年，第77頁。）。幸好這幾年風調(diào)雨順，加之蠶繭與蠶絲的市場行情緊俏，農(nóng)民收入尚

23、佳，蠶絲改良初顯成效。1931年以后，國內(nèi)局勢變得更加混亂，產(chǎn)品的銷售市場緊縮，蠶絲改良所的處境較為艱難。鑒于此，中央與地方政府對栽桑、發(fā)種、育蠶指導(dǎo)、收繭、繅絲、銷絲等項實施統(tǒng)制管理，取得了一些成績。通過這一個“點”，可窺知南京國民政府運用行政權(quán)威，采取多種手段為民族工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。此外，在發(fā)揚民族主義的口號下，國內(nèi)開展了轟轟烈烈抵制外貨的國貨運動，凝聚社會的整體力量去振興民族工業(yè)。然而，戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)使中國民族工業(yè)再次陷入了絕境，為避免充當炮灰與保留基礎(chǔ)，國內(nèi)大部分工廠進行西遷。中國實業(yè)的發(fā)展需要穩(wěn)定的國內(nèi)政治局面與和平的國際環(huán)境，而當時的中國卻被內(nèi)憂外患弄得焦頭爛額，振興實業(yè)的夢

24、想化為泡影。 (二)職業(yè)教育——訓(xùn)練謀生技能，避免失業(yè)或增加就業(yè)機會 職業(yè)教育，就是授予未就業(yè)人員、面臨失業(yè)威脅的在職人員或已失業(yè)者從事某種生產(chǎn)、工作所需知識和技能的教育。中國的職業(yè)教育萌芽于洋務(wù)運動時期，于民國初年得到了充分的發(fā)展，以1917年5月中華職業(yè)教育社的創(chuàng)立為成熟標志。教育界與實業(yè)界各方人士面對“在失業(yè)者方嗟嘆活計之難尋，在事業(yè)界方憂慮需用人才之無多”的現(xiàn)狀，黃炎培提出要“溝通教育與職業(yè)”，改變普通教育與社會需求相脫節(jié)的局面，消除大學生“畢業(yè)即失業(yè)”的不良社會現(xiàn)象。為此，中華職業(yè)教育社創(chuàng)建后，通過調(diào)查研究、演講、職業(yè)指導(dǎo)與出版等工作的開展，對全國的職業(yè)學校及其畢

25、業(yè)生進行定量分析，以演講的方式宣傳職業(yè)教育的思想，借助職業(yè)指導(dǎo)這一先決條件，為職業(yè)學校的辦學與畢業(yè)生就業(yè)指引了方向，出版關(guān)于國外先進的職業(yè)教育理論與國內(nèi)職業(yè)教育的實施情況的論著，讓世人了解職業(yè)教育，增強民眾的職業(yè)教育意識。中華職業(yè)教育社沒有停留于宣傳層面，而是把注意力更多地投向社會實踐層面，從為貧寒子弟設(shè)立新的職業(yè)學校和為在職人員提供職業(yè)補習教育兩方面，積極地推廣職業(yè)教育。 在1927年南京國民政府形式上統(tǒng)一全國政權(quán)之前，職業(yè)教育多是由教育界與實業(yè)界的知名人士積極倡導(dǎo)，呼吁社會各方力量的踴躍參加與大力支持，國家很少介入。而1927年南京國民政府成立后，情況則發(fā)生了變化，為了鞏固新生政

26、權(quán)的統(tǒng)治基礎(chǔ)，遏制勢如潮涌的失業(yè)大軍，加之職業(yè)教育在解決就業(yè)方面所具有的社會成效，政府當局運用行政權(quán)力，采取多種措施給予保護與支持，同時也加強了對社會團體的監(jiān)督與控制，其中對勞工教育的重視程度尤為突出。1931年，實業(yè)部為謀全國勞工教育之發(fā)展，會同教育部擬定勞工教育設(shè)計委員會章程，并于1931年5月12日會令公布。1932年2月公布施行《勞工教育實施辦法大綱24條》，該大綱規(guī)定：“勞工教育分識字訓(xùn)練，公民訓(xùn)練，及職業(yè)補習三種，凡農(nóng)工商各界勞工均應(yīng)受此種訓(xùn)練，責成地方教育行政機關(guān)督促當?shù)剞r(nóng)工商及其他各業(yè)之廠場公司商店等負責完成之”（注：錢景舫、劉桂林：《論中華職業(yè)教育社在近代教育中的地位和作用》

27、，《華東師范大學學報(教育科學版)》1998年第4期，第94頁。）。隨后，全國各地一律遵照勞工教育實施大綱，籌設(shè)勞工學校。據(jù)調(diào)查，1929年，北平市共有市立民眾學校38班，學生人數(shù)1，533人，1930年增至68班，學生數(shù)為1，618人，1931年增至74班，學生人數(shù)為1，704人。其他地方情況大體類似，只是數(shù)量上存有差異。此外，政府鑒于職業(yè)指導(dǎo)的重要性，命各省設(shè)立專門職業(yè)指導(dǎo)機關(guān)。1933年7月教育部頒發(fā)《各省市縣教育行政機關(guān)暨中小學施行升學及職業(yè)指導(dǎo)方法大綱》，至此，職業(yè)指導(dǎo)實踐在官方指導(dǎo)下全面展開（注：孫本文：《現(xiàn)代中國社會問題》(第4冊)，上海商務(wù)印書館1947年版，第135頁。）。中

28、國的職業(yè)教育秉承著“教育救國”的主旨，最初由社會團體舉辦，后來轉(zhuǎn)向了以國家倡導(dǎo)為主，社會辦學為輔，“使一般勞工階級，都能受過相當職業(yè)教育，獲得職業(yè)上必須的知識技能”。這種由職業(yè)學校教育、職業(yè)補習教育與職業(yè)指導(dǎo)等三方互動形成的職業(yè)教育，適合了中國國情。然而，抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)中斷了職業(yè)教育的繁榮局面，最終“職業(yè)救國”的夢想成為天方夜譚，其應(yīng)對失業(yè)的根治作用亦受到了限制。 三、結(jié)論 綜上觀之，面對失業(yè)恐慌的種種危害，南京國民政府采取了傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融的治理失業(yè)的措施，堅守“堵”源與疏導(dǎo)的原則，盡量避免失業(yè)人數(shù)的增加，同時運用多種手段促進社會再就業(yè)工程的構(gòu)建，安置社會上失業(yè)與無業(yè)的閑散

29、人員。南京國民政府憑借政權(quán)的力量，在繼承傳統(tǒng)的救濟失業(yè)方式的基礎(chǔ)上，借鑒了西方國家治理失業(yè)的方法，并訴諸于法理層面，結(jié)合各地的實際情況采用標本兼治的方法，發(fā)起了應(yīng)對失業(yè)的社會運動。這種以國家為主導(dǎo)，社會各界紛紛響應(yīng)的運動，改變了昔日社會民間勢力為之奔走呼號、國家則持觀望態(tài)度的尷尬局面。在多方力量的共同協(xié)作下，增強了社會吸納無業(yè)或失業(yè)人員的能力，為失業(yè)群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。經(jīng)過不懈的努力，失業(yè)危機得到了一定程度的緩解。 然而，南京國民政府沒有從根本上解決失業(yè)問題，實現(xiàn)所謂的“充分就業(yè)”。從失業(yè)對策本身而言，南京國民政府應(yīng)對失業(yè)的對策不同于西方發(fā)達國家的現(xiàn)代式，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的中西雜糅式

30、，既有對中國舊有方式的繼承，又有對西方現(xiàn)代方式的引進與借鑒，但主要還是依靠傳統(tǒng)的治理方式。這種失業(yè)對策與西方國家相比具有明顯的滯后性。如，當時一些歐美發(fā)達國家已經(jīng)普遍采用失業(yè)保險制度，社會成效頗佳。而中國的失業(yè)保險僅限于法律層面(我們暫且不考慮多種因素的不利影響)，離實踐層面還有相當長的距離。此外，中國的失業(yè)對策主要側(cè)重于事后的補救，其未雨綢繆的防范能力十分有限，因而很難實現(xiàn)“標本兼治”的完美效果。 從客觀的社會環(huán)境來看，首先，經(jīng)濟的衰敗使國家財政愈加捉襟見肘。失業(yè)救濟是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，耗資巨大，國家卻無力提供其經(jīng)營運作所需要的巨額資金，有些治理措施不得不擱淺作罷，如失業(yè)保險

31、因資金的缺乏而無法切實有效地推行。為此，失業(yè)對策的社會功能受到了限制。其次，復(fù)雜動蕩的政治局面，降低了政府的行政效率。20世紀30年代的中國國內(nèi)外戰(zhàn)爭連續(xù)不斷，南京國民政府集中力量開展政治與軍事斗爭，無暇給予失業(yè)問題更多的關(guān)注?？谷諔?zhàn)爭的全面爆發(fā)中斷了原本有序的救濟行動，新一輪的失業(yè)狂潮再次襲來，政府對此是“心有余而力不足”，失業(yè)問題變成了歷史遺留問題。最后，中國幅員遼闊，人口基數(shù)過大。政府對失業(yè)救濟雖有通盤之計劃，惟因全國地域廣大，失業(yè)群眾殊多，“欲求皆沾救濟之實惠，亦惟勢所難能”。中國人口過多是勞動力市場供大于求的根源所在，也是無法根治失業(yè)的主要因素之一，唯一的辦法就是控制人口增長，而南京

32、國民政府不可能把其作為一項長期國策加以推行。總之，雖然南京國民政府的失業(yè)對策存在諸多弊端，再加上客觀因素的影響，以致于失業(yè)問題最終沒有得以徹底解決，但其治理失業(yè)的嘗試及其取得的經(jīng)驗，是值得我們借鑒的，對此，應(yīng)當給以充分肯定。 【內(nèi)容提要】20世紀30年代，中國到處彌漫著失業(yè)恐慌的陰霾。南京國民政府堅持“標本兼治”的原則，采取中西雜糅的方式治理失業(yè)，收到了一定的社會成效，反映了國家對其所承擔的社會責任的體認程度。由于失業(yè)對策自身存在局限性和局勢的日益惡化，政府無法獲得根治失業(yè)的兩個支撐點即政治的穩(wěn)定與經(jīng)濟的發(fā)展，最終失業(yè)問題變成了歷史遺留問題。 在20世紀30年代，失業(yè)問題是

33、受到國人關(guān)注的一個問題，民國時期的報刊雜志時常發(fā)表國內(nèi)外關(guān)于失業(yè)統(tǒng)計、失業(yè)救濟與失業(yè)保險等方面的論著，以期借鑒他國的先進方法，引起國家與社會的普遍注意，使中國擺脫失業(yè)的窘境。目前，史學界對這一時段失業(yè)問題的研究成果頗少，主要集中論及個別區(qū)域與人群的失業(yè)（注：這方面的成果主要有：武增鋒的《20世紀30年代大學生失業(yè)問題的教育反思》(《南京社會科學》，2003年第10期)、陳文彬的《1927-1937年上海失業(yè)人群再就業(yè)狀況述略》(《安徽史學》，2004年第3期)與胡勇的《略論一九三○年全國工商會議關(guān)于失業(yè)及工商業(yè)救濟的議案》(《南京社會科學》，2004年第10期)等。），從總體上進行論證的，尚不

34、多見。鑒于此，本人在吸收他人學術(shù)成果的基礎(chǔ)上，從宏觀角度，溯其源頭，闡釋其解決的歷史路徑，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，推動此領(lǐng)域的進一步深入，并為今日中國失業(yè)問題的治理提供史鑒。 失業(yè)現(xiàn)象是一種經(jīng)濟制度的不良病癥。20世紀30年代，世界處于失業(yè)恐慌之中，中國亦受波及。此時，中國國內(nèi)戰(zhàn)亂不止，日本帝國主義又掀起了侵略狂潮。加之自然災(zāi)害頻發(fā)，社會秩序動蕩不安，全國經(jīng)濟行將崩潰，各行各業(yè)的民眾紛紛失業(yè)，生計日艱，失業(yè)問題日益嚴峻。時人對此也有深刻的認識，“失業(yè)問題，為整個國民經(jīng)濟衰落之象征，比年以來，吾國外受國際間經(jīng)濟恐慌之襲擊，內(nèi)因災(zāi)禍之侵尋，致農(nóng)村都市，均趨破壞，百業(yè)凋敝，失業(yè)問題之嚴重，遠非其他各

35、國所可比擬”（注：實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會編纂：《民國二十二年中國勞動年鑒》(第三編)，1934年版，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第60輯，臺北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257頁。）。失業(yè)是一個涉及個人、社會與國家等方面的復(fù)雜社會問題，其爆發(fā)勢必會牽動三方的利益關(guān)系，加速了社會秩序的瓦解，動搖國家的統(tǒng)治基礎(chǔ)。 1930年11月，南京國民政府召開了全國工商會議，有一組專門討論失業(yè)救濟的議案，商討應(yīng)對辦法，通過率達到80％以上。提議的內(nèi)容可謂全面系統(tǒng)，包括提倡手工業(yè)以救濟各項失業(yè)者及一般無業(yè)游民足以生活不致附亂案、設(shè)立全國職工介紹事務(wù)局以資救濟失業(yè)

36、案、國民失業(yè)問題救濟案、實業(yè)救濟案、擬請政府厲行職業(yè)指導(dǎo)救濟失業(yè)民眾案、設(shè)立勞工介紹所救濟失業(yè)案、籌設(shè)國立勞動介紹所并厲行強制失業(yè)保險制度案與擬制定勞動保護法以調(diào)協(xié)勞資而救濟失業(yè)案等，力圖從多個角度尋求解決問題的辦法。其中以南京市社會局局長的提案較具有代表性，擬定如下辦法：舉辦失業(yè)登記，統(tǒng)計失業(yè)概況；推廣職業(yè)教育；設(shè)立失業(yè)介紹所；興辦實業(yè)；制定失業(yè)保險法；厲行移民政策等等（注：實業(yè)部總務(wù)司商業(yè)司編：《全國工商會議匯編》(上)，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第20輯，臺北文海出版社有限公司1987年版，第441、445頁。）。不難看出，南京國民政府為更好地發(fā)揮控制社會的功能，針對失業(yè)問題欲采取層次分明的治理措施，首先設(shè)立調(diào)查統(tǒng)計機關(guān)，查清全國各地的失業(yè)人數(shù)、失業(yè)種類與失業(yè)原因，然后通過興辦實業(yè)、開設(shè)平民工廠、舉辦職業(yè)介紹所、實行失業(yè)保險與移民墾殖等辦法，籌建社會再就業(yè)工程，促成失業(yè)人員的重新就業(yè)。 【摘要題】民國史研究 【關(guān)鍵詞】20世紀30年代/失業(yè)問題/南京國民政府/失業(yè)對策 12