試談中國政府管理改革在三大基礎問題

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1、試談中國政府管理改革在三大基礎問題摘要:當前我國政府管理面臨著多方面的創(chuàng)新，如制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等，然而，要推進政府管理創(chuàng)新則是一個長期持續(xù)的系統(tǒng)工程，必須以宏觀的視角和戰(zhàn)略的眼光看待和審視政府管理創(chuàng)新問題推進我國政府管理創(chuàng)新必須首先解決好政府管理創(chuàng)新的前提和保障問題、政府管理創(chuàng)新的模式選擇問題以及政府管理創(chuàng)新的職能選擇問題三個基礎問題。關鍵詞:政府管理創(chuàng)新憲政轉(zhuǎn)型強政府與強社會制度政府當前我國政府管理面臨著多方面的創(chuàng)新問題:如制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、觀念更新、理論創(chuàng)新等等，因此，政府管理創(chuàng)新不僅僅是一個權(quán)宜之策而是一個長期持續(xù)的過程，而

2、且也是一個政府管理的系統(tǒng)T程。我們必須站在政治的高度，以宏觀的視角和戰(zhàn)略的眼光看待和審視政府管理創(chuàng)新問題一.一、憲政轉(zhuǎn)型:政府管理創(chuàng)新的前提和保障憲政是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的產(chǎn)物。憲政不同于憲法，但與憲法具有密切的關系。憲政是以實行民主政治和法治原則，以保障人民的權(quán)力和公民的權(quán)利為目的，創(chuàng)制憲法(立憲)、實施憲法(行憲)和維護憲法(護憲)、發(fā)展憲法(修憲)的政治行為的運作過程。即以憲法為基礎.通過法治(在法律面前人人平等)來保障公民權(quán)利的民主政治理念和制度的總和美國學者丹萊夫認為，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度?！睉椪菍φ罡邫?quán)威加以約束的各種規(guī)則的

3、發(fā)展。這是從憲政與公共權(quán)力之間關系的角度來理解。還有學者從公民權(quán)利和政府權(quán)力的角度來理解憲政.認為憲政“一方面是要保障公民權(quán)利;另一方面是要制約公共權(quán)力:”美國學者路易斯亨利則從權(quán)利、權(quán)力、制衡、法治、司法公正等多個角度來理解憲政，他認為:憲政意味著一種有限政府，那政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切受制于法治;它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險;憲政還意指廣泛私人領域的保留和每個個人權(quán)利的保留;另外，憲政也許還要求一個諸如司法機構(gòu)的獨立機關行使司法權(quán)，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權(quán)力不會集中以及個人權(quán)利不受侵犯。由此可見，“憲法至上”是法治的核心

4、和首要原則，憲政下的一切公共權(quán)力的合法性源于憲法和法律，這是立憲政府的基本精神?？梢哉J為，標準的立憲政府至少需要具備兩個方面的條件:憲法規(guī)定了施政的基本規(guī)范，據(jù)此能夠限制政府;憲法規(guī)定了公民的權(quán)利.據(jù)此公民的確有權(quán)監(jiān)督政府。總之，憲政是和近代民主政治相聯(lián)系的一個概念。在現(xiàn)代法治國家.憲法是民主與法治精神的具體體現(xiàn)，民主與法治要求國家的最高政治權(quán)威只能是具有最高法律效力的憲法。法治在實質(zhì)上和形式上都表現(xiàn)為憲治，即憲政如果說民主的目的是促進公民參與公共事務的管理，那么法治就是通過法律規(guī)范和限制政府(強制性公共權(quán)力)的規(guī)模和范圍，保護公民權(quán)利不受政府濫用或誤用公共權(quán)力的侵害憲政不僅具有政治和社會價值

5、.如公民權(quán)利至上、祟尚法治和民主政治，而且也具有經(jīng)濟價值。因為憲政就是在政治領域依據(jù)憲法治國，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權(quán)力的運行規(guī)則，界定了政府權(quán)力的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從政治上來說.它是有利于保障公民政治權(quán)利的;從經(jīng)濟角度來說.它所內(nèi)含的制度安排是有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的，有利于保護個人經(jīng)濟經(jīng)營權(quán)利的歷史的經(jīng)驗告訴我們，實行民主憲政的開放社會，才最有可能出現(xiàn)穩(wěn)定而公平的經(jīng)濟發(fā)展。我們應該看到，經(jīng)濟的改革實際上是憲政轉(zhuǎn)型的一部分，但這種關系許多研究經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的學者并不重視。從我國的情況來看，我國對于憲政規(guī)則的改進一直都處于摸索中。但是，作為憲政核心的對于權(quán)力的制約卻

6、沒有得到很好的重視。我國社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來，一直非常強調(diào)法治，一再重申“依法治國”、“依法行政”。特別是上世紀90年代中后期，吳敬璉等學者開始區(qū)分好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟，認為好的市場經(jīng)濟就是有法治的市場經(jīng)濟。但是，憲政的問題仍然未能進人議事日程。只有法治顯然還不是憲政。因為法治固然能對權(quán)力形成制約，對權(quán)利形成保障，但是，法治如果沒有民主作前提，法就可能是個別利益集團主導下制定的主要是為了維護自身利益的惡法。正如著名法學家江平教授所說的:“從市場經(jīng)濟到法治社會必須經(jīng)由民主政治的環(huán)節(jié)，即市場經(jīng)濟中所形成的各種利益訴求并不會自動而是要首先轉(zhuǎn)化為某種政治力量時才能在法律中得到反映。中國已

7、經(jīng)提出建設市場經(jīng)濟與法治國家的目標，但是如果沒有民主政治的媒介，市場經(jīng)濟就不可能是法治經(jīng)濟，這樣的市場經(jīng)濟也就難以成功的。根據(jù)政治生活的原則應與經(jīng)濟生活的原則相適應的原理，為了使憲政秩序適應加人WTO和經(jīng)濟全球化的需要，適應日益走向成熟的市場經(jīng)濟社會的需要，適應堅持以經(jīng)濟建設為中心的要求，就需要適時地完成憲政秩序調(diào)整，而這一調(diào)整就其根本而言就是憲政轉(zhuǎn)型。因為“比市場更重要的東西，是對政府權(quán)力的約束，是民主化和法治結(jié)合的憲政建設?！彼募炊鴳椪髁x價值的實現(xiàn)自然地需要創(chuàng)新政府，需要創(chuàng)新政府的管理理念和管理模式。面對日益增長的公共問題，政府必須在價值理念上、治理制度上和行政行為上進行創(chuàng)新。因此，政府

8、創(chuàng)新意味著價值理念的轉(zhuǎn)變、制度的創(chuàng)新以及治理行為的有效更新。而憲法秩序的意義就在于提供一種制度創(chuàng)新的框架，公民權(quán)利在那里能夠得到充分地表達和行使，強制性的公共權(quán)力受到了法律限制和約束。公民權(quán)利不僅受到司法保障，而且在參與公共事務管理中能夠得到實現(xiàn)。因此，在經(jīng)濟市場化和政治民主化改革的大背景下，我國政府適時地進行憲政秩序調(diào)整，實現(xiàn)憲政轉(zhuǎn)型是政府管理創(chuàng)新的前提和必要保障。二、“強政府”與“強社會”:政府管理創(chuàng)新的模式選擇“治理”(Governance)是上個世紀90年代在社會科學領域中流行起來的核心概念，治理理論強調(diào)的是一種多元的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政。從政治學的角度看，治理是指

9、政治管理過程，它包括政治權(quán)威的基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限度的領域內(nèi)維護社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益1111。也就是說，治理就是要以最大限度地實現(xiàn)公共利益的善治為最高目標。而所謂善治，就是指“良好的治理”(GoodGovernance)，是使公共利益最大化的社會管理過程，是治理最終所要達到的目標。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府必須進行經(jīng)濟的市場化和政治的民主化改革，對政府社會管理的體制、方式、手段進行改革，對政府與企業(yè)、政府與社會之

10、間的關系重新界定，對政府管理模式進行探索和創(chuàng)新，使之與經(jīng)濟市場化的趨勢結(jié)合，與國際先進規(guī)則接軌在管理中加強宏觀、放寬微觀，使之管理科學，從而一既使政府不至于陷入繁雜的社會事務，又可以讓政府有效的管理好整個社會系統(tǒng)，確保社會的可持續(xù)發(fā)展。而治理與善治理論的提出，從治理視角中強調(diào)政府改革的核心和關鍵即是進行社會本位、民本位基礎上的政府職能轉(zhuǎn)變。因此，當前，我國應該在治理與善治理念指導下，進行政府管理模式創(chuàng)新，創(chuàng)建“強政府”和“強社會”的強強聯(lián)合模式，才能從根本上解決核心和關鍵問題。這是市場經(jīng)濟體制確立后我國政府與社會關系深刻變化的客觀要求，也是我國政府管理模式創(chuàng)新的新思路。社會主義市場經(jīng)濟的建立和

11、發(fā)展，要求政府必須退出微觀的經(jīng)濟管理范疇，而采取宏觀調(diào)控的方式干預經(jīng)濟，并且把原先占有的權(quán)力交還給社會，由社會組織承擔起原先由政府承擔的經(jīng)濟管理和規(guī)范職能，或者由政府與社會合作，進行共同治理。這就要求我國政府必須在堅持“有限政府”的基本理念的前提下積極培育“強社會”。因為只有公民社會真正強大起來，市場經(jīng)濟才能夠健康地發(fā)展下去;只有在一個強大的公民社會基礎上才能夠?qū)崿F(xiàn)“有限政府”的改革目標;另一方面，政府需要轉(zhuǎn)變社會管理模式，打造出一個“強政府”。由于市場經(jīng)濟強調(diào)政府還權(quán)于社會，還政于民，大量的中介組織或第三部門興起并承擔重要的職能，在市場經(jīng)濟的發(fā)展中起著舉足輕重的作用政府需要適當?shù)赝顺錾鐣I域

12、，但是并不可能完全放棄社會管理職能。也就是強調(diào)政府對社會組織的規(guī)范和管理，以保證這些社會組織真正適應WTO規(guī)則的要求，真正為我國的經(jīng)濟市場化和全球化服務。由此可見，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國政府需要本著“有限政府”與“有效政府”的基本理念和戰(zhàn)略目標，從政府壟斷走向市場參與，形成多個治理主體合作的網(wǎng)絡化治理模式，實現(xiàn)政府與社會的充分互動，發(fā)揮政府與社會的合力，形成“強政府”與“強社會”的“共同治理”，才能最終達到“善治”的目標。三、構(gòu)建制度政府:政府管理創(chuàng)新的職能選擇制度就是全社會的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們之間相互關系而人為設定的制約二簡單地說，制度是一套社會活動的公共行為規(guī)則，或者說是一

13、套社會游戲規(guī)則如美國經(jīng)濟學家羅納德科斯所說:“沒有適當?shù)闹贫?，任何意義的市場經(jīng)濟都是不可能的。”市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府必須以制度的形式來規(guī)范市場行為，提供良好的市場經(jīng)濟運行的制度環(huán)境:但恰恰在這方面，我國的制度準備仍有很多不足雖然經(jīng)過20多年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟得到了一定的發(fā)展，與國際經(jīng)濟體系接軌的條件有所改善。但是，同WTO的制度、規(guī)則相比較，我國市場經(jīng)濟的發(fā)展仍然存在著大量的制度空檔或制度缺失，而且制度稀缺的程度比較高，許多社會公共事務領域還缺乏有效的制度安排。因此，如何在當前制度稀缺的情況下，找到一種政府愿意并能夠推行，同時又能夠滿足社會需求，并且實施成本較低的制度安排，成為我國政

14、府制度創(chuàng)新的一項緊迫的戰(zhàn)略任務。這里所提到的“制度政府”，就是從制度的角度來看政府職能，政府的功能應當以制度方式向社會提供“規(guī)則”并且政府本身也必須按照制度行事。因此，從制度的角度看待政府，構(gòu)建制度政府就是政府職能轉(zhuǎn)變的新形式。事實上，市場經(jīng)濟體制的確立，我國政府的職能就應當是向社會提供制度供給和進行制度創(chuàng)新，也就是說政府為社會制定“游戲規(guī)則”監(jiān)督“游戲規(guī)則”的執(zhí)行，針對“游戲規(guī)則”失靈進行“游戲規(guī)則”創(chuàng)新。如前所述，就制度的功能而言，制度就是全社會的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們之間相互關系而人為設定的制約。但事實上，不管是人們之間的相互交往，還是在經(jīng)濟生活中的相互交往都需要依賴于信任。信任是

15、以秩序為基礎，而要維護這種秩序就需要依靠各種制度和規(guī)則，同時，也只有制度才能真正保護個人的自由領域，幫助人們避免和緩和沖突。因此，特別是在我國，市場經(jīng)濟的確立更需要政府根據(jù)市場規(guī)則向社會提供制度供給并適時地進行制度創(chuàng)新。由此，在這個意義上，可以說政府職能就是政府要進行制度創(chuàng)新。政府職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新是同時進行的，政府職能轉(zhuǎn)變必須以制度創(chuàng)新為基礎，反過來，政府制度創(chuàng)新必須遵守政府職能轉(zhuǎn)變的要求。首先，政府可以通過制度創(chuàng)新來轉(zhuǎn)變政府職能，政府從一種職能向另一種職能轉(zhuǎn)變，制度創(chuàng)新是一種理性的選擇，因為制度創(chuàng)新與人員轉(zhuǎn)變相互補更能夠鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果;其次，制度創(chuàng)新本身也是一種政府職能轉(zhuǎn)變的過程。每一次制度創(chuàng)新都意味著新舊規(guī)則的更替和轉(zhuǎn)變，而這種規(guī)則的更替和轉(zhuǎn)變最終必然會導致政府職能的轉(zhuǎn)變;第三，政府職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新是一個同時進行的過程，政府職能轉(zhuǎn)變要通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)，而制度創(chuàng)新也會帶來政府職能的轉(zhuǎn)變。