世界證券監(jiān)管比較與中國的模式選擇探討

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1、世界證券監(jiān)管比擬與中國的模式選擇探討 論文關鍵詞：證券監(jiān)管體制比擬啟示演變分析 論文摘要：證券市場是最富魅力的經濟領域之一，但在快速開展的同時，也存在著較大的風險，一旦風險得不到有效地控制，很容易手I起連鎖反響，從而引發(fā)全局性的、系統(tǒng)性的金融危機，并殃及整個經濟生活，甚至導致經濟秩序混亂與政治危機。因此，如何加強監(jiān)管、控剜風險具有重要的理論和現(xiàn)實意義。從證券監(jiān)管體制這一角度出發(fā)，在比擬了世界證券監(jiān)管三種主要體制的根底上，對中國證券監(jiān)管體制的演變進行了分析。 證券監(jiān)管的演變應該是與證券市場的產生和開展相適應的一個動態(tài)過程，證券市場開展的不同階段和格局決定了證券監(jiān)管的變遷及其特征，也折射出其

2、中特殊的政治、經濟和市場化進程下的政府監(jiān)管目標。 一、世界證券監(jiān)管體制比擬 證券監(jiān)管體制是指一個國家對其證券市場運行和開展所采取的監(jiān)管制度設置，包括監(jiān)管機構的組織形式、各個監(jiān)管機構問的權力分配與利益制衡機制，它是實現(xiàn)證券監(jiān)管目標的組織保障。證券監(jiān)管體制并沒有固定的、一成不變的模式，每個國家都是根據(jù)各自不同的社會、政治、經濟和文化背景來構筑自己的監(jiān)管體制的，并隨著證券市場的開展變化不斷對其進行調整、完善，一般認為存在以下三種證券監(jiān)管體制。 (一)集中立法型管理體制 該模式是指政府通過設立專門的全國性證券監(jiān)管機構，制定和實施專門的證券市場管理法規(guī)來實現(xiàn)對全國證券市場的統(tǒng)一管理，美國、日本、

3、加拿大和韓國都采取這一管理體制。該體制首先強調立法管理，具有一整套專門的、全國性的證券市場監(jiān)管法規(guī)，并以此作為證券市場參與者的行為準那么和監(jiān)督管理證券市場的依據(jù)，如美國制定了(1933年銀行法>、(1933年證券法>和，日本制定了(1948年證券交易法>、，以此為核心構建了一系列證券專項立法并形成完整的法規(guī)體系。該體制也強調設立全國性的證券監(jiān)管機構負責監(jiān)督、管理證券市場，如美國的SEE、日本的大藏省證券管理局都是獨立于其他國家機關的專職證券監(jiān)管機構。SEC作為美國管理證券市場活動的最高權力機構，獨立于其他國家機關，其五名成員由美國總統(tǒng)任命，直接對國會負責…，它不僅擁有強有力的行政權．還有一定的

4、立法權和司法權，專門行使管理、監(jiān)督全美證券發(fā)行與交易活動的職能。這種監(jiān)管體制的主要優(yōu)點是：首先，它制定了一套全國統(tǒng)一的全面綜合性的法律制度，市場所有參與者都要受到這些法律的監(jiān)管，市場的所有活動都被納入嚴格的法律標準，這樣．證券行為有法可依，能有效地防止違法行為的發(fā)生，從而能高效、嚴格地發(fā)揮監(jiān)管的作用，確保證券市場的穩(wěn)定開展；其次，政府作為監(jiān)管機構能超脫于市場參與者之外．因而提高了監(jiān)管的權威性，能更嚴格、公正、有效地發(fā)揮監(jiān)管的作用，更能注重保護投資者利益。缺點是由于證券市場的復雜性、法律的滯后性，再加上監(jiān)管機構又超脫于證券市場之外．不能及時明察證券市場的開展變化，可能導致監(jiān)管脫離實際，監(jiān)管本錢高

5、且缺乏效率。 (二)自律型管理體制 該模式是指政府較少對證券市場進行集中統(tǒng)一的干預，對證券市場的監(jiān)管主要依靠證券交易所和證券商協(xié)會等組織實施自律管理，英國、香港地區(qū)都曾實行過自律管理。該體制沒有制定單一的證券市場法規(guī)，而是依靠一些相關的法規(guī)來管理證券市場行為，如英國在1986年以前沒有關于證券監(jiān)管的專門立法，主要由交易所的自我管理規(guī)定和，將自律管理體系納入法律框架之中；成立了執(zhí)行該法案的專門機構——證券投資委員會(sm)，負責對全國證券市場的監(jiān)督，1997年SIB和主要的自律管理機構—!一證券期貨管理局合并后更名為“金融效勞局〞(FSA)，以便進一步加強政府監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率。FSA被

6、賦予前所未有的權利和責任，成為金融效勞業(yè)唯一的立法者，其理事長、理事由英國財政部直接任命．通過法律的授權對金融機構進行監(jiān)管。香港地區(qū)也在1987年股災后，一改沿襲英國自由放任的做法，成立香港證券及期貨事務監(jiān)察委員會(sFc)．并在(三)中間型管理體制 該模式是上述兩種監(jiān)管模式相互結合、相互滲透的產物．既強調集中統(tǒng)一的立法管理又注重自律約束，實施該體制的國家有德國、．泰國等。在德國，商業(yè)銀行擁有進行證券業(yè)務的權利，銀行業(yè)與證券業(yè)呈現(xiàn)混業(yè)經營、混業(yè)管理的局面。因此，其證券業(yè)便通過中央銀行對參與證券業(yè)務的商業(yè)銀行的管理來實現(xiàn)監(jiān)督，并沒有對證券市場進行管理的專門機構。同樣的原因，德國也沒有一個規(guī)定證

7、券市場監(jiān)管體制、解釋市場運行規(guī)那么的法律實體，關于上市公司及股票發(fā)行和交易的規(guī)定見于、?銀行法?、?投資公司法?、以上三種證券監(jiān)管體制的不同主要在于對政府監(jiān)管和自律管理定位的不同，但在任何一種證券監(jiān)管體制下，政府監(jiān)管和自律管理都是缺一不可的，以政府監(jiān)管為運作核心的集中立法型體制必然需要行業(yè)自律的有效輔助，以自律管理為傳統(tǒng)重心的自律型管理體制同樣也離不開政府監(jiān)管的最終支持，即使中間型管理體制也無非是兩者的又一種結合方式而已。 二、證券監(jiān)管體制的趨同變化及啟示 從以上分析可以看出，證券監(jiān)管及其體制變遷是伴隨著一國證券市場的開展，乃至國家政治、經濟、法律等變化而不斷變化的動態(tài)歷史過程。在當前全球

8、經濟一體化和金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的背景下，國際游資頻繁沖擊各國金融市場，為防范潛在的金融風險，不同監(jiān)管體制開始呈現(xiàn)日益融合的趨向。各國紛紛采用對付危機更加有效的集中統(tǒng)一的政府監(jiān)管體制，強化政府管理的主導地位。完善立法、加大執(zhí)法力度，以便有效地控制風險，維護市場平安運作。不僅傳統(tǒng)的采用自律型管理體制和中間型管理體制的國家(地區(qū))如英國、香港地區(qū)和德國，在客觀形勢的推動下，出現(xiàn)向政府集中立法型管理體制“趨同〞的趨勢，而且一些新興證券市場如韓國與中國臺灣等，也以集中立法型管理體制為范本來構建本國本地區(qū)的證券監(jiān)管體制。 其實，一國證券監(jiān)管體制的核心在于正確設定政府監(jiān)管和自律管理的位置，妥善處理兩者之間的

9、關系。一方面，應強調政府的集中立法管理，將政府監(jiān)管置于監(jiān)管體系的首要地位。美國證券市場監(jiān)管體系被普遍認為是世界上最嚴格也是最有效的管理體系，其成功的監(jiān)管經驗推動了證券市場的巨大開展，統(tǒng)一立法和集中管理是保證美國證券市場公平與效率最有效的管理方式，它更有助于“三公〞原那么的表達，充分保護投資者尤其是中小投資者的利益。在東南亞遭受金融風暴的襲擊后，金融危機甚至經濟危機的陰影使得加強管制的呼聲越來越高，系統(tǒng)而嚴格的集中統(tǒng)一監(jiān)管成為各國政府日益重視的方針和手段。另一方面，自律管理也是不可替代的，任何國家和證券監(jiān)管體制都必須依賴自律機構完成對市場變化做出靈活、迅捷反響的一線監(jiān)管活動，彌補政府監(jiān)管因監(jiān)管本

10、錢過高和監(jiān)管失靈造成的效率低下，但自律管理應被納入政府集中監(jiān)管的框架之中，才能有效消除自律機構由于自利和不良競爭所導致的市場混亂。綜上所述，一個富有效率的證券監(jiān)管模式應該是政府監(jiān)管和自律管理之間分工合理、協(xié)調配合的有機統(tǒng)一體。 三、中國證券監(jiān)管體制演變 中國證券市場的監(jiān)管體制以政府監(jiān)管為主、自律管理為輔，隨著市場的開展變化，中國證券監(jiān)管體制經歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管、由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可以分為三個階段。 (一)第一階段從20世紀80年代中期到90年代初期，證券市場處于區(qū)域性試點階段，證券監(jiān)管以地方政府管理為主 這是中國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點企

11、業(yè)，1990年，政府決定分別成立上海、深圳證券交易所，兩地的一些股份公司開始進行股票公開發(fā)行和上市交易的試點工作。1992年。又開始選擇少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時期證券監(jiān)管還沒有形成集中統(tǒng)一的管理，是一種多頭、分散的管理方式，在中國人民銀行和中國經濟體制改革委員會等部門決策下，證券監(jiān)管主要是由地方政府負責，上海、深圳分別公布了一些關于股份公司和證券交易的地方性法規(guī)，建立了地方的證券監(jiān)管機構，對證券發(fā)行和交易行為進行標準，中央政府只是進行宏觀指導和協(xié)調。1991年，行業(yè)自律監(jiān)管組織——中國證券業(yè)協(xié)會成立，但由于中國證券公司產生的特定的歷史條件，大局部證券公

12、司在業(yè)務經營上主要依賴地方政府，對行業(yè)并沒有什么認同感，以至于證券業(yè)協(xié)會未能擔負實質性的自律職能。 (二)第二階段從1992年開始到1997年底，證券監(jiān)管開始轉為中央集中統(tǒng)一管理，同時中央各部門和地方政府也參與管理 鄧小平同志的“南巡〞講話消除了股票市場姓“資〞姓“社〞的疑慮，從思想上和理論上排除了證券市場開展的障礙，深圳發(fā)生百萬投資者搶購新股抽簽表的“8．10〞事件，政府認識到加強證券市場宏觀管理的重要性。通過總結區(qū)域性證券市場試點的經驗教訓，1992年10月，國務院證券委員會(以下簡稱證券委)及其執(zhí)行機構——中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱證監(jiān)會)成立，負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，

13、同時開始在全國范圍內進行股票發(fā)行和上市的試點工作。從此，證券市場開始成為全國性市場，證券市場的監(jiān)管也由地方管理為主改為中央集中監(jiān)管，證券委是國家對證券市場進行統(tǒng)一宏觀管理的主管機構，證監(jiān)會是證券委的監(jiān)督執(zhí)行機構。證券委和證監(jiān)會成立以后，其職權范圍隨著市場的開展逐步擴展，1993年l1月，國務院決定將期貨市場的試點工作交由證券委負責，證監(jiān)會具體執(zhí)行。1995年3月，國務院正式批準1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，對風險的防范和化解成為監(jiān)管的重點內容，為進一步加強市場管理、提高監(jiān)管效率，1997年8月，國務院決定上海、深圳證券交易所由地方政府管理轉為證監(jiān)會管理，同時，在上海和深圳兩地設立證監(jiān)會證券監(jiān)管

14、專員辦公室。1997年l1月，中央召開全國金融工作會議，決定對全國證券管理體制進行改革，以前由證監(jiān)會授權、在行政上隸屬于各省市政府的地方證券監(jiān)管機構收歸證監(jiān)會垂直領導，同時擴大了地方證券監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍，并將原由中國人民銀行行使的對證券經營機構的監(jiān)管職能也劃歸證監(jiān)會。1998年4月，根據(jù)國務院機構改革方案，決定將證券委與證監(jiān)會合并組成國務院直屬正部級事業(yè)單位。1998年9月，國務院批準了?中國證券監(jiān)督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定?，明確證監(jiān)會為國務院直屬事業(yè)單位，是全國證券期貨市場的主管部門。經過這些改革，證監(jiān)會的職能得到進一步明確和強化。 至此，全國集中統(tǒng)一的證券市場三級監(jiān)

15、管體制根本建立(見圖1)，證監(jiān)會負責全國證券市場的監(jiān)管；其派出機構——證券監(jiān)管辦公室、證券監(jiān)管辦事處負責區(qū)域內上市公司和證券中介機構的日常監(jiān)管。證券交易所和證券業(yè)協(xié)會作為自律組織，起到輔助政府監(jiān)管的作用，且完全服從證監(jiān)會的領導。 四、對中國證券監(jiān)管體制演變的分析 中國選擇集中立法型監(jiān)管體制不僅順應了全球證券監(jiān)管領域的開展趨勢，也符合中國的政治、經濟環(huán)境和證券市場的發(fā)育程度。近幾年金融系統(tǒng)中國有銀行資產質量下滑、不良資產比率上升，難以執(zhí)行國家的宏觀調控職能，預示著這一責任就必然落到了規(guī)模不斷擴大、深度不斷延伸的證券市場上來。從證券市場監(jiān)管機制的演變就可看出這一趨勢，由最初的證監(jiān)會和中央銀行分

16、管到由證監(jiān)會統(tǒng)一管理，由開始的各地方和中央監(jiān)管到如今的中央集中統(tǒng)一垂直監(jiān)管，一方面反映出證券市場的重要性日漸突出，另一方面也說明中央對證券監(jiān)管集中的意愿逐漸增強，所以說集中立法型監(jiān)管體制在中國的建立是加強證券市場監(jiān)管的重大舉措，也是中國金融制度變遷的必然結果。另外，中國新興的證券市場還處在起步階段，監(jiān)管尚不完善，證券交易活動中經常出現(xiàn)壟斷、操縱、欺詐和內幕交易等違規(guī)現(xiàn)象，需要一個集中統(tǒng)一的權威性證券監(jiān)管機構對證券市場進行有效地監(jiān)管，以保證證券市場健康、平穩(wěn)、高效地運行。中國證券市場開展時間比擬短，證券從業(yè)人員的素質較低，自我管理、自我約束的能力不強，自律意識比擬淡薄，證券業(yè)也缺乏自律管理的經驗

17、。同時，中國證券市場的開展在制度分析的框架中可被認為是由政府所推動的自上而下的強制性制度變遷，再加上中國具有長期集中管理的經驗，這些也都為中國實行集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管打下了根底。 中國在集中統(tǒng)一的政府監(jiān)管模式下，為了提高監(jiān)管的透明度，提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管本錢，應將對政府監(jiān)管部門的監(jiān)督及其自身建設列入首要議事日程。必須設立有效的內部控制機制和外部監(jiān)督機制，以防止監(jiān)管者的官僚主義行為；此外，還必須加強監(jiān)管隊伍建設和人員培訓，在實踐中提高監(jiān)管人員的業(yè)務水平；同時，也應提高自律機構的積極性，充分發(fā)揮自律管理的作用。滬、深兩地交易所由當?shù)卣芾頃r存在的鼓勵競爭態(tài)勢轉化為證監(jiān)會垂直領導下的無競爭態(tài)勢，影響了市場一線監(jiān)管的效率，也抑制了交易市場的創(chuàng)新活動。交易所在上市公司持續(xù)信息披露、股價異常波動和一般違規(guī)行為查處等方面的監(jiān)管職責應適度加強，畢竟，交易所在一線監(jiān)管中具有的低信息本錢、應變靈活性是政府監(jiān)管部門無法替代的。此外，須大力加強證券業(yè)協(xié)會的機構和職能建設，切實增強它在證券經營機構監(jiān)管中的地位和作用。