WTO與證券監(jiān)管理念

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1、WTO與證券監(jiān)管理念 中國(guó)證券市場(chǎng)經(jīng)歷了十多年的飛速開(kāi)展，有效地發(fā)揮資源優(yōu)化配置的根本功能，取得了可喜的成就。同時(shí)，我國(guó)證券市場(chǎng)的問(wèn)題也日益積累，存在眾多的重大缺陷。并且證券市場(chǎng)違規(guī)案件頻頻爆出。高成長(zhǎng)績(jī)優(yōu)股“銀廣夏〞“藍(lán)田股份〞虛增巨額利潤(rùn)，嚴(yán)重造假事件；麥科特：“猴王〞、“三九醫(yī)藥〞盲目圈錢(qián)，充當(dāng)大股東的“提款機(jī)〞，等等。因此，標(biāo)準(zhǔn)市嘗開(kāi)展市場(chǎng)成為目前證券界最迫切解決的問(wèn)題。 同時(shí)，經(jīng)過(guò)十五年艱苦不懈的努力，中國(guó)終于在2001年12月成為世界貿(mào)易組織〔WTO〕的正式成員。WTO倡導(dǎo)建立自由、平等、開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，這也是我們建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)遵循的要求。而且，我們?cè)谧C券業(yè)方面也明

2、確作出對(duì)外開(kāi)放承諾：允許外國(guó)證券機(jī)構(gòu)直接從事B股交易，等等。中國(guó)的證券市場(chǎng)在中國(guó)參加WTO之后，按照WTO規(guī)那么的要求將逐步對(duì)外開(kāi)放，而證券市場(chǎng)的開(kāi)放程度那么取決于證券監(jiān)管能力。市場(chǎng)的成熟和標(biāo)準(zhǔn)是我們承受開(kāi)放以后劇烈競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)，中國(guó)首先應(yīng)當(dāng)建立健全的監(jiān)管體制，建立有序、多層次的監(jiān)管體系。在此情況下，證券監(jiān)管再次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，2001年也被稱(chēng)為中國(guó)證券市場(chǎng)的“監(jiān)管年〞。國(guó)家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)監(jiān)管工作的同時(shí)，提出樹(shù)立正確的證券監(jiān)管理念。證券監(jiān)管理念的提出，是對(duì)近幾年來(lái)證券監(jiān)管工作的一次全面的思考。 一、證券監(jiān)管理念的提出 理念一詞是法理學(xué)、法哲學(xué)上的用語(yǔ)，與思想、精神詞義

3、相近。一般理解，理念是一種理性的認(rèn)識(shí)，是上升到一定理論高度的的觀念。也可以說(shuō)，理念就是一種指導(dǎo)思想、目標(biāo)或原那么。在日語(yǔ)里，理念一詞被運(yùn)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)也廣泛使用該詞，而在內(nèi)地，理念過(guò)去往往作為法學(xué)理論研究的書(shū)面用語(yǔ)。但是，隨著我們的對(duì)外開(kāi)放和語(yǔ)言的廣泛交流，“理念〞在我們的生活中的使用頻率也越來(lái)越高，這是我們對(duì)各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行深層次思考的表現(xiàn)。 證券市場(chǎng)對(duì)理念一詞的應(yīng)用十分普遍，市場(chǎng)理念、投資理念、經(jīng)營(yíng)理念監(jiān)管理念等等。而監(jiān)管理念那么是最受重視的概念。監(jiān)管理念是監(jiān)管者開(kāi)展監(jiān)管工作的目的、要求和行動(dòng)指南，是證券監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想。證券市場(chǎng)國(guó)際上一些證監(jiān)會(huì)每年都要出一個(gè)年

4、度報(bào)告闡述其理念，在香港，對(duì)每個(gè)進(jìn)證監(jiān)會(huì)工作的人都要作一個(gè)關(guān)于“理念〞的報(bào)告。正是基于共同的監(jiān)管理念，1998年9月證監(jiān)會(huì)國(guó)際組織在內(nèi)羅畢會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)國(guó)際監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)-?證券監(jiān)管的目標(biāo)與原那么?。 在原來(lái)的監(jiān)管模式下，證券監(jiān)管作為一種運(yùn)用法律對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控和維護(hù)的手段，往往更多地被理解為國(guó)家權(quán)力在證券市場(chǎng)的行使，更側(cè)重于監(jiān)管的具體措施，而無(wú)視對(duì)監(jiān)管的目標(biāo)、功能、體系等深層次的思考?，F(xiàn)在，我們的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開(kāi)始使用“監(jiān)管理念〞來(lái)審視我們的監(jiān)管工作?！氨O(jiān)管理念〞的提出，讓我們對(duì)證券監(jiān)管有一次全面、系統(tǒng)的審視和剖析。這對(duì)證券監(jiān)管大有裨益，有利于證券市場(chǎng)真正走上標(biāo)準(zhǔn)和健康開(kāi)展的道路。 二、證

5、券監(jiān)管理念的運(yùn)用 監(jiān)管一般被認(rèn)為是監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而利用各種監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象所采取的一種有意識(shí)和主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)。監(jiān)管主要包括四方面的要素，監(jiān)管主體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管手段。由此可見(jiàn)，監(jiān)管理念并沒(méi)有被看作監(jiān)管的要素，但是，每一監(jiān)管要素都受到監(jiān)管理念的影響，監(jiān)管理念滲透在每一個(gè)監(jiān)管要素之中，并且自始至終貫徹在整個(gè)監(jiān)管的過(guò)程。 證券監(jiān)管具體主要是從以下幾方面來(lái)理解：〔一〕監(jiān)管的主體，即誰(shuí)監(jiān)管。在一國(guó)中，往往有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管。例如，美國(guó)是證券交易委員會(huì)〔SEC〕，香港是證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)，我國(guó)是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。每一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管規(guī)那么的制定者

6、和實(shí)施者，都會(huì)確定自己的監(jiān)管理念。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體開(kāi)展監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想，是所有監(jiān)管活動(dòng)的前提和基?！捕潮O(jiān)管的目標(biāo)，即為什么監(jiān)管，明確的目標(biāo)是監(jiān)管得以開(kāi)展的前提。一般對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)主要是兩個(gè)方面：1、保護(hù)投資者的合法權(quán)益；2、維護(hù)市場(chǎng)系統(tǒng)的穩(wěn)定、有序和效率。監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)常常被等同看待。在通常意義上，監(jiān)管的目標(biāo)和監(jiān)管理念十分相似，通用也不會(huì)引起歧義或曲解。當(dāng)然，在我們上面的論述中提到，理念是一種思想，一種精神，更具有抽象意義，而目標(biāo)那么往往指明實(shí)現(xiàn)的具體內(nèi)容。因此，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)其實(shí)不是同一層面的用語(yǔ)。監(jiān)管理念指引監(jiān)管目標(biāo)的制定，監(jiān)管目標(biāo)是監(jiān)管理念在監(jiān)管活動(dòng)

7、中的具體表現(xiàn)?！踩潮O(jiān)管的對(duì)象、即監(jiān)管什么。證券監(jiān)管的對(duì)象主要包含以下兩方面。一是對(duì)證券市場(chǎng)參與者：包括發(fā)行人及上市公司，投資者，證券交易所，證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、證券效勞機(jī)構(gòu)〔包括證券投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)〕，以及為證券的發(fā)行、上市或者證券交易提供效勞的法律效勞機(jī)構(gòu)、審計(jì)效勞機(jī)構(gòu)和評(píng)估效勞機(jī)構(gòu)等。一是證券市場(chǎng)發(fā)生的行為和活動(dòng)，包括證券發(fā)行、上市、交易、退市、信息披露、收購(gòu)，等等。證券參與者在證券市場(chǎng)所采取的行為及活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管的對(duì)象。監(jiān)管理念是監(jiān)管主體對(duì)整個(gè)監(jiān)管活動(dòng)的認(rèn)識(shí)和安排。監(jiān)管對(duì)象就是依據(jù)監(jiān)管理念來(lái)確定的。證券監(jiān)管對(duì)象中的市場(chǎng)參與者雖然也會(huì)受證券監(jiān)管理念的影響而受到的關(guān)注程

8、度會(huì)有不同，但是往往相對(duì)固定。而對(duì)于證券市場(chǎng)發(fā)生的行為和活動(dòng)而言，不同的監(jiān)管理念卻可能決定它們作為或不作為監(jiān)管的對(duì)象?！菜摹潮O(jiān)管的方式，即怎么監(jiān)管。主要應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一方面是監(jiān)管制度的建設(shè)，證券監(jiān)管制度主要以?xún)煞N形式存在，具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)和行業(yè)的自我約束規(guī)那么；另一方面是采取監(jiān)管的具體手段，法律手段和行政手段是證券監(jiān)管的主要方式。證券監(jiān)管理念直接決定證券監(jiān)管的方式，監(jiān)管理念在證券制度上會(huì)得到充分的表達(dá)，每一個(gè)條文都滲透著監(jiān)管理念，是以法律的形式確立監(jiān)管者的地位，保障監(jiān)管行為的實(shí)施。并且監(jiān)管主體在制定法律法規(guī)的同時(shí)，也確立了監(jiān)管的模式，從世界各國(guó)來(lái)看，證券監(jiān)管的模式，無(wú)外乎是政府主

9、 導(dǎo)型、行業(yè)自律型以及政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的中間型三種。各國(guó)監(jiān)管理念的差異決定監(jiān)管模式的不同，而上述的監(jiān)管模式也表達(dá)了各自的監(jiān)管理念。 因此，證券監(jiān)管理念并不是單一的要素，而是證券監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管活動(dòng)全面的認(rèn)識(shí)和對(duì)監(jiān)管其他要素的系統(tǒng)安排，滲透到證券監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)角落。證券監(jiān)管理念是證券監(jiān)管成敗的關(guān)鍵，是證券市場(chǎng)開(kāi)展的基石。 三、我國(guó)證券監(jiān)管理念的沿革 監(jiān)管是市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)中開(kāi)展、開(kāi)展中標(biāo)準(zhǔn)的保障，如果沒(méi)有監(jiān)管就沒(méi)有今天繁榮的證券市場(chǎng)，因此，我們的證券監(jiān)管功不可沒(méi)。但是，我們也看到，證券市場(chǎng)存在種種令人堪憂(yōu)的問(wèn)題。違規(guī)行為充滿(mǎn)市場(chǎng)，信息披露不真實(shí)普遍存在，上市公司治理結(jié)構(gòu)不完善，券商

10、挪用客戶(hù)保證金，機(jī)構(gòu)操縱市場(chǎng)證券中介機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德與上市公司共同作弊，嚴(yán)重侵害中小投資者的利益；證券監(jiān)管力度不夠，對(duì)違規(guī)行為的查處滯后而無(wú)力，這些問(wèn)題和缺陷的存在原因是多方面的，但是其中重要的一點(diǎn)就是，我國(guó)的證券監(jiān)管理念一直處于不確定之中。似乎，我們的監(jiān)管理念是：證券監(jiān)管更多偏向于為搞活國(guó)有大中型企業(yè)效勞；證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段；證券監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的直接控制等等。 1、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能定位-證券監(jiān)管為搞活國(guó)有大中型企業(yè)效勞； 上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始探索建立證券市場(chǎng)，建立證券市場(chǎng)的初衷主要是為國(guó)有企業(yè)改革而考慮的，“試圖通過(guò)發(fā)行股票、債券使國(guó)有企業(yè)獲得開(kāi)展所

11、需的資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)脫困，調(diào)整國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，〞國(guó)有企業(yè)在證券市場(chǎng)中受到政策的傾斜和特殊的照顧，證券市場(chǎng)成為國(guó)有企業(yè)脫貧解困的重要渠道。因此，“為國(guó)有企業(yè)保駕護(hù)航〞曾經(jīng)是我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能。證券監(jiān)管的目的不僅僅是維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序，而更重要的是為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造更好的環(huán)境，而主要是為國(guó)有企業(yè)效勞。但是，我們知道，健康的市場(chǎng)不僅要求制度完善、行為透明，而且必須作到參與主體平等、監(jiān)管機(jī)關(guān)公正。而我國(guó)這段時(shí)期政策的傾斜使得國(guó)有企業(yè)獲得優(yōu)先的市場(chǎng)地位，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)特殊的職責(zé)要求使之根本不能保持其獨(dú)立的地位，不僅不能保持市場(chǎng)的公平，而且往往可能通過(guò)“合

12、法〞履行職責(zé)的行為損害其他市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益，造成對(duì)整個(gè)市場(chǎng)開(kāi)展的障礙或破壞。 監(jiān)管機(jī)關(guān)職能的特殊要求導(dǎo)致監(jiān)管的獨(dú)立性不能保證，監(jiān)管的公信力受到疑心，正如有些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)證監(jiān)會(huì)既是教練員又是裁判員，這種監(jiān)管體制帶有太多的行政色彩，對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策傾斜使得即使監(jiān)管機(jī)關(guān)努力想當(dāng)好裁判，也難于在市場(chǎng)中保持其獨(dú)立和公正。 2、行政主導(dǎo)市場(chǎng)-證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段； 建立和開(kāi)展證券市場(chǎng)正是中國(guó)從方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，因此證券監(jiān)管具有濃厚行政特色。尤其是在發(fā)行監(jiān)管方面。證券發(fā)行實(shí)行行政審批制，以行政手段來(lái)主導(dǎo)和分割市常證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人坦言，“證券市場(chǎng)開(kāi)展初期，過(guò)分強(qiáng)調(diào)為國(guó)

13、有企業(yè)效勞，籌資功能具有明顯的方案分配色彩〞.正是由于行政審批制度帶有強(qiáng)烈的方案色彩，其缺陷顯而易見(jiàn)：首先，規(guī)模控制和實(shí)質(zhì)審批使得證券發(fā)行行為難以市場(chǎng)化，從而扭曲了優(yōu)化資源配置的市場(chǎng)根本功能。其次，地方和部門(mén)的額度分配明顯是一種部門(mén)利益的行政分配，并且地方政府在行使選擇權(quán)時(shí)往往受到地方利益的影響而不能確保公正。第三，行政審批制使得投資者利益保障機(jī)制低效運(yùn)作。實(shí)質(zhì)審批中，證券的發(fā)行上市是經(jīng)過(guò)政府部門(mén)的批準(zhǔn)，政府對(duì)企業(yè)完全進(jìn)行實(shí)質(zhì)的判斷，在某種意義上，能夠發(fā)行上市的企業(yè)都是獲得了政府的擔(dān)保。一旦發(fā)行出現(xiàn)嚴(yán)重的欺詐行為，政府那么應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的審批的責(zé)任，但是，實(shí)際上，政府在以往發(fā)生的證券欺詐事件中，

14、并不承當(dāng)什么責(zé)任。另外，發(fā)行額度的限制人為地劃定市場(chǎng)擴(kuò)展的速度，違背市場(chǎng)規(guī)律，滋生腐敗。額度使得發(fā)行上市成為稀缺資源，導(dǎo)致“尋租行為〞和腐敗的產(chǎn)生。 3、重視政府監(jiān)管，無(wú)視自律作用-證券監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的直接控制。 我國(guó)的證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了從多頭到統(tǒng)一、從分散到集中的過(guò)程。目前是以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為監(jiān)管機(jī)關(guān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。政府統(tǒng)一監(jiān)管具有表達(dá)監(jiān)管權(quán)威、防止相互扯皮的作用。但是，由于在證券市場(chǎng)創(chuàng)設(shè)之初就帶有濃厚的行政色彩，政府統(tǒng)一監(jiān)管往往表達(dá)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行全面而直接的控制。由此，一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在擁有職權(quán)的同時(shí)，也承當(dāng)了太多的責(zé)任，涉及市場(chǎng)的方方面面。

15、從而，無(wú)視了證券市場(chǎng)的自律監(jiān)管作用。比方，我國(guó)對(duì)證券的發(fā)行和上市實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，證券交易所僅是依照程序要求安排企業(yè)上市的時(shí)間和具體方式，甚至沒(méi)有得到對(duì)企業(yè)的上市發(fā)表意見(jiàn)的授權(quán)，忽略了證券交易所的自律管理功能。而證券業(yè)協(xié)會(huì)作為法定的自律組織，在市場(chǎng)上也少有發(fā)言的時(shí)機(jī)。至于證券公司的和其他中介機(jī)構(gòu)的自我風(fēng)險(xiǎn)控制作用，就更缺乏提了。但事實(shí)上，證券市場(chǎng)卻存在政府監(jiān)管所不能夠及的“死角〞，政府監(jiān)管不能解決所有的市場(chǎng)問(wèn)題。另一方面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)變化迅速的市場(chǎng)而設(shè)立自主裁量權(quán)，但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在沒(méi)有既定標(biāo)準(zhǔn)的制裁中，往往出現(xiàn)過(guò)多的隨機(jī)式懲辦，這不但沒(méi)有表達(dá)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威，反而破壞了法律的嚴(yán)肅性。 證券監(jiān)

16、管理念的模糊使得我們的證券法規(guī)或者不完善或者朝令夕改，同時(shí)也使我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)的定位、監(jiān)管方式等都處于不確定狀態(tài)。這也是監(jiān)管機(jī)關(guān)受到多方面的批評(píng)和指責(zé)，監(jiān)管權(quán)威受到挑戰(zhàn)的重要原因。不能確立正確的證券監(jiān)管理念是構(gòu)成證券市場(chǎng)開(kāi)展的潛在障礙和威脅。一旦證券市場(chǎng)問(wèn)題的積累而引起矛盾的激化，那將對(duì)我們市場(chǎng)造成重大打擊，其破壞和損失難以估量。 四、我國(guó)證券監(jiān)管理念之重塑 監(jiān)管理念對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的意義如此重要，因此樹(shù)立正確的證券監(jiān)管理念應(yīng)當(dāng)是我們理論界和實(shí)踐界共同的追求?！岸潭淌畮啄?，中國(guó)證券市場(chǎng)在艱苦的探索 中取得了重要的進(jìn)展，伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，證券市場(chǎng)體制在變，觀念也在變。〞證券監(jiān)管的作用也受到越

17、來(lái)越多的重視，同時(shí)“監(jiān)管機(jī)構(gòu)也逐漸體會(huì)到自己應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么〞。證券監(jiān)管理念也隨著市場(chǎng)的迅速開(kāi)展和問(wèn)題的不斷得到顯現(xiàn)而受到更多的關(guān)注。樹(shù)立正確的監(jiān)管理念是我國(guó)證券市場(chǎng)健康開(kāi)展首要條件，也是監(jiān)管工作的重中之重。筆者僅就監(jiān)管理念提出一些觀點(diǎn)，以期引起更多的關(guān)注和討論。 1、保護(hù)投資者的合法權(quán)益。 一方面，證券市場(chǎng)投資者是證券市場(chǎng)得以建立和維持的資金來(lái)源，是證券市場(chǎng)的重要參與者，只有保護(hù)投資者的合法權(quán)益，樹(shù)立投資者對(duì)市場(chǎng)的信心，證券市場(chǎng)才有源源不斷的資金進(jìn)入，有了資金來(lái)源，證券市場(chǎng)才能發(fā)揮籌資和資源配置的成效，才能繁榮與開(kāi)展。因此投資者的合法利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。另一方面，積極參與證券市場(chǎng)的

18、投資者、特別是中小投資者往往是分散的個(gè)體，在市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，是市場(chǎng)的弱者。因此，在市場(chǎng)失靈或失控的時(shí)候，守法的投資者特別是中小投資者市場(chǎng)中常常是最大的受害者。通過(guò)監(jiān)管的手段使得投資者能夠平等地獲得信息，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)違法違規(guī)行為的查處，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，也表達(dá)了對(duì)投資者的保護(hù)。為了維護(hù)真正意義的公平，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)投資者的合法權(quán)益是完全必要的，保護(hù)投資者的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管的主要目的和最終目標(biāo)。 2、明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，保證證券監(jiān)管的獨(dú)立性 由于我們對(duì)監(jiān)管理念的理解錯(cuò)位，使得我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)職能定位模糊，從而導(dǎo)致證券市場(chǎng)諸多問(wèn)題的產(chǎn)生等。并且成為我國(guó)證券市場(chǎng)開(kāi)展的瓶頸問(wèn)題之一。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為是

19、規(guī)那么的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保證市場(chǎng)的平等、公開(kāi)以及公正地對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的裁判員，而不能兼任教練員，也不應(yīng)當(dāng)帶有任何傾向，袒護(hù)某些市場(chǎng)參與者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有保持其獨(dú)立，才能以樹(shù)立其權(quán)威，才能公正地監(jiān)督市場(chǎng)參與者及其行為，才能真正表達(dá)“公平、公正、公開(kāi)〞的三公原那么；才能真正建立公平、有效的市場(chǎng)機(jī)制。因此，我們必須改變?cè)械男姓芾眢w制和模式，尊重和維護(hù)市場(chǎng)的內(nèi)在機(jī)制，真正做到保持證券監(jiān)管的獨(dú)立性，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為證券市場(chǎng)的公正“裁判員〞。 有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)證券市場(chǎng)設(shè)立的初衷就是為國(guó)有企業(yè)的改革效勞，而且國(guó)有企業(yè)改革是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心，因此，我國(guó)證券

20、市場(chǎng)的上市公司也必然一國(guó)有企業(yè)改制上市企業(yè)為主體。否那么，證券市場(chǎng)就沒(méi)有生存的根基。誠(chéng)然，證券市場(chǎng)客觀上是為國(guó)有企業(yè)的改革提供了舞臺(tái)和空間，其在以往和以后都將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但是，目前我國(guó)證券市場(chǎng)的開(kāi)展卻不應(yīng)仍然建立在為開(kāi)展國(guó)有企業(yè)的根基之上，它應(yīng)當(dāng)真正發(fā)揮其作為市場(chǎng)的正常功能，效勞于所有合法的市場(chǎng)參與者。監(jiān)管機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)公正地對(duì)待所有的參與者，維護(hù)和表達(dá)市場(chǎng)自由、平等的真正內(nèi)涵。事實(shí)上，我們的監(jiān)管機(jī)關(guān)也已深刻地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，提出“證監(jiān)會(huì)要‘回歸’監(jiān)管者的位置〞，“并且將積極穩(wěn)妥地推出一系列市場(chǎng)化取向的改革措施，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和科技進(jìn)步的潮流，在穩(wěn)妥和穩(wěn)健開(kāi)展的前提下，在適宜的時(shí)機(jī)用適宜的方

21、式解決好歷史遺留問(wèn)題. 3、建立完善的監(jiān)管體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)參與者的自律作用 完備而富有效率的市場(chǎng)監(jiān)管體系是證券市場(chǎng)迅速開(kāi)展和持續(xù)繁榮的重要因素。由于證券行業(yè)的復(fù)雜性，監(jiān)管主體過(guò)于單一，容易造成監(jiān)管本錢(qián)高、效率低。單一地依靠政府監(jiān)管或行業(yè)自律的監(jiān)管模式都存在一定的缺陷，因此，在各國(guó)實(shí)踐中，一些以前實(shí)行政府主導(dǎo)型和行業(yè)自律型監(jiān)管模式的國(guó)家逐步開(kāi)始重視綜合運(yùn)用兩種監(jiān)管模式，使之相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而使證券市場(chǎng)監(jiān)管更加完善、富有效率。 我國(guó)是實(shí)行由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，屬于政府主導(dǎo)監(jiān)管型。在開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境中，各國(guó)證券監(jiān)管相互借鑒，共同開(kāi)展。我國(guó)

22、也應(yīng)借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重視行業(yè)自律，發(fā)揮市場(chǎng)參與者的自律作用，完善整個(gè)監(jiān)管體系。這以引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)的足夠重視。中國(guó)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人表示，“在監(jiān)管和自律的框架里，自律將起到非常重要的作用。〞“證監(jiān)會(huì)將實(shí)行分層次監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會(huì)逐步承當(dāng)實(shí)質(zhì)性監(jiān)管任務(wù)〞。證券交易所作為證券自律組織，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其一線監(jiān)管的功能。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，任何完善的證券市場(chǎng)都要發(fā)揮證券交易所的監(jiān)管作用。上市公司的日常監(jiān)管主要是由交易所執(zhí)行。因此，在證券發(fā)行與上市的程序中，應(yīng)賦予證券交易所一定的審查職能，一方面充分發(fā)揮一線監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，另一方面使交易所在取得職權(quán)的同時(shí)也承當(dāng)了相應(yīng)的責(zé)任，克服政府直接承當(dāng)審核失誤的風(fēng)險(xiǎn)。而中

23、國(guó)證監(jiān)會(huì)那么對(duì)證券交易所實(shí)行有效監(jiān)管。因此，我國(guó)證券監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)是：中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為全國(guó)性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，中國(guó)證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)、參與證券效勞中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及對(duì)各地的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；全國(guó)三十多個(gè)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)都直接歸屬中國(guó)證監(jiān)會(huì)，主要針對(duì)當(dāng)?shù)氐臄M上市公司進(jìn)行監(jiān)管；證券業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)作為成員的證券公司自律監(jiān)管；證券交易所對(duì)上市公司以及交易所的會(huì)員單位進(jìn)行實(shí)時(shí)自律監(jiān)管；證券公司對(duì)擬上市公司和上市公司再融資實(shí)行承當(dāng)內(nèi)部核查的職責(zé)；證券效勞機(jī)構(gòu)對(duì)所效勞的機(jī)構(gòu)和工程承當(dāng)核查的職責(zé)。形成全國(guó)統(tǒng)一，多層次，證券主體積極參與的證券監(jiān)管體系。 另外，證券監(jiān)管還應(yīng)針對(duì)

24、以前監(jiān)管存在的一些問(wèn)題，不失偏頗，平衡施力。堅(jiān)持做到：一、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制并重，強(qiáng)調(diào)持續(xù)監(jiān)管。2001年10月剛剛公布的?首次公開(kāi)發(fā)行股票輔導(dǎo)工作方法?，表達(dá)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視市場(chǎng)效勞機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制作用。要求證券公司加強(qiáng)對(duì)發(fā)行工程的審查和培育，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而200年1月1日將實(shí)施的?虧損上市公司暫停上市和終止上市實(shí)施方法〔修訂〕?那么是對(duì)上市公司退市作出詳細(xì)規(guī)定，形成了良好的市場(chǎng)退出機(jī)制。而對(duì)上市公司的持續(xù)監(jiān)管的重點(diǎn)是推行強(qiáng)制信息披露制度。二、加強(qiáng)程序要求，并重實(shí)質(zhì)審查，有條件逐步減少實(shí)質(zhì)審查。重視形式審查和標(biāo)準(zhǔn)程序要求是先進(jìn)國(guó)家證券監(jiān)管的的成功經(jīng)驗(yàn)，十分值得我們借鑒。但是，由于

25、我國(guó)的投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還有待提高，投資理念有待更新，投資者的素質(zhì)教育還是監(jiān)管部門(mén)的工作重點(diǎn)，因此，立即放棄實(shí)質(zhì)審查，完全采用形式審查和程序控制，往往造成風(fēng)險(xiǎn)累積，引起市場(chǎng)恐慌，因此目前的發(fā)行核準(zhǔn)制仍將采用，但應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)程序方面的要求，并逐步減少實(shí)質(zhì)審查。三、制度建設(shè)與司法執(zhí)法并重，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面要加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，堅(jiān)持程序公開(kāi)、市場(chǎng)主體平等，建立中小股東訴訟和派生訴訟機(jī)制，完善民事賠償制度和懲戒制度。另一方面，也要重視人員培訓(xùn)，素質(zhì)提高，建立完善的執(zhí)法體系，或者賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多的行政調(diào)查權(quán)力；或者建立由證券監(jiān)管部門(mén)和我國(guó)司法機(jī)構(gòu)全面合作的機(jī)制，真正能及時(shí)有效地查處市場(chǎng)違規(guī)行為。四、事前指導(dǎo)與事

26、后處分并舉。我國(guó)證券市場(chǎng)處于開(kāi)展初期階段，參與主體逐步走向成熟，但是整體素質(zhì)有待提高，如果一味強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管的重罰懲戒作用而放棄監(jiān)管機(jī)關(guān)引導(dǎo)和提高市場(chǎng)參與者的素質(zhì)，勢(shì)必可能造成違規(guī)行為的普遍存在，而不能表達(dá)事后重罰的威懾警示成效。當(dāng)然，上述市場(chǎng)退出機(jī)制的形成有有利于事后審查的實(shí)施。 我國(guó)的證券市場(chǎng)剛剛起步，在應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)管理和市場(chǎng)監(jiān)管能力與國(guó)際化要求還有很大的差距。因此，只有認(rèn)清中國(guó)證券市場(chǎng)開(kāi)展的缺乏，正確樹(shù)立監(jiān)管理念，秉承“公開(kāi)、公平、公正〞的三公原那么，敢于監(jiān)管、善于監(jiān)管，依法監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)，才能促進(jìn)證券市場(chǎng)逐步壯大開(kāi)展，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，更好地迎接新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。