關(guān)于依法治稅的若干問(wèn)題的探討.doc

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工作報(bào)告/調(diào)研報(bào)告 關(guān)于依法治稅的若干問(wèn)題的探討 一、依法治稅的內(nèi)涵 總體來(lái)說(shuō)，依法治稅是指依照稅收法律來(lái)管理稅收，達(dá)到依法征稅、依法納稅和依法管稅。依法治稅的內(nèi)涵可以從兩個(gè)角度來(lái)理解，一個(gè)角度是把依法治稅看作是治稅的思想體系，一個(gè)角度是把依法治稅看作是一套治稅的方式、原則和制度。我們理解，依法治稅具體應(yīng)包括以下五層意思： 1、法律至上。即在思想觀念上，承認(rèn)法律具有至高無(wú)上的地位，把法律看作是開(kāi)展稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的依據(jù)和評(píng)判稅務(wù)工作的核心標(biāo)準(zhǔn)；任何稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部，不論級(jí)別高低，都必須服從法律的權(quán)威，而不能凌駕法律之上。要指出的是，這里所講的法律，不僅僅指稅法，而是泛指一切與稅務(wù)相關(guān)的法律。 2、職權(quán)法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的行使國(guó)家稅收征收管理的職權(quán)是由法律授予或設(shè)定的，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。非經(jīng)法律或法規(guī)授權(quán)，不能具有并行使某項(xiàng)稅收職權(quán)。這一點(diǎn)與公民私權(quán)明顯不同，對(duì)于公民私權(quán)而言，凡是沒(méi)有禁止的，公民皆可為之（當(dāng)然也要受道德、紀(jì)律的約束）。稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的權(quán)力是公共權(quán)力，對(duì)于公權(quán)而言，凡是法律法規(guī)沒(méi)有授予的，行政機(jī)關(guān)不得為之；當(dāng)然法律法規(guī)禁止的，更不得為之。否則，就是超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)，必然要負(fù)法律責(zé)任。 3、義務(wù)法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和納稅人所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都是由法律規(guī)定的，而不是由哪級(jí)組織規(guī)定的，更不是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定的。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人所承擔(dān)的義務(wù)，與其他組織和個(gè)人承擔(dān)的義務(wù)有所區(qū)別，其他組織和個(gè)人對(duì)于自身所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，往往既可以履行，也可以不履行，但都不算違法。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人對(duì)于法律賦予的義務(wù)，則必須履行，而且要全面履行到位；稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人如果沒(méi)有全面履行法律所賦予的義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，更不用說(shuō)不履行義務(wù)了。 4、程序法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法所應(yīng)遵循的程序是由法律規(guī)定的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得違反；納稅人履行納稅義務(wù)的程序也是由法律規(guī)定，納稅人也不得違反。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)違反法律程序執(zhí)法，即使稅務(wù)機(jī)關(guān)所依據(jù)的實(shí)體法依據(jù)是正確的，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。如果納稅人沒(méi)有按照法律程序履行法律義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法處理，并要求納稅人承擔(dān)因此而引起的一切法律后果。 5、作為法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的作為方式、作為手段和作為后果都是由法律規(guī)定的。（1）作為方式法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人在選擇作為或不作為時(shí)，不是由稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人根據(jù)自身的主觀意志來(lái)決定，而是由法律來(lái)規(guī)定；法律要求其作為時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人不能選擇不作為的方式，相反，法律要求其不作為時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人也不能選擇作為的方式，否則，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都必須承擔(dān)由此而引起的法律后果。（2）作為手段法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人不能自行選擇作為的手段，而必須根據(jù)法律賦予或設(shè)定的手段作為；稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人必須根據(jù)法律的規(guī)定，在不同條件下采取不同的作為手段。（3）作為責(zé)任法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人在作為時(shí)，應(yīng)對(duì)由其作為引起的法律后果負(fù)責(zé)。法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人應(yīng)作為的，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人就必須作為，否則，必須承擔(dān)應(yīng)不作為而引起的法律責(zé)任。法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)不能作為的，稅務(wù)機(jī)關(guān)就不能作為，否則，也必須承擔(dān)因作為而引起的法律責(zé)任。 二、依法治稅的地位 在治稅指導(dǎo)思想問(wèn)題上，實(shí)際上存在兩種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，各項(xiàng)稅收工作都要圍繞組織收入這個(gè)中心來(lái)展開(kāi)，稅收收入完成情況是衡量稅務(wù)部門工作績(jī)效的首要標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點(diǎn)不妨稱之為組織收入中心論。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，各項(xiàng)稅收工作都要圍繞依法治稅來(lái)展開(kāi)，依法治稅是衡量稅收工作績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)稅收各項(xiàng)職能的核心途徑，這種觀點(diǎn)不妨稱之為依法治稅核心論。具體來(lái)說(shuō)，依法治稅核心論包括以下論點(diǎn)：（1）依法治稅是指導(dǎo)稅收工作的核心理念。實(shí)行依法治稅，提高法治化水平是指導(dǎo)各項(xiàng)稅務(wù)工作的根本指導(dǎo)思想，是評(píng)價(jià)稅務(wù)部門工作思路和稅務(wù)干部思想觀念的核心標(biāo)準(zhǔn)。（2）依法治稅是衡量各項(xiàng)稅收工作績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)。衡量各項(xiàng)稅務(wù)工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)可能很多，比如收入完成情況就是一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，但是，在所有這些標(biāo)準(zhǔn)中，依法治稅占據(jù)核心地位，其他各項(xiàng)衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)都要服從服務(wù)于依法治稅這一標(biāo)準(zhǔn)。（3）依法治稅是實(shí)現(xiàn)稅收各項(xiàng)職能的核心途徑。要實(shí)現(xiàn)稅收的各項(xiàng)職能，必須充分依靠依法治稅；只有通過(guò)依法治稅，實(shí)現(xiàn)稅收的各項(xiàng)職能，才是最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的途徑，才是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成損失最小的最優(yōu)途徑。（4）依法治稅是完成稅收收入任務(wù)的核心手段。組織稅收收入，必須建立在依法治稅的基礎(chǔ)上，必須把依法治稅作為完成稅收收入的核心手段；只有以依法治稅為手段，完成稅收收入任務(wù)，才是可靠的、真實(shí)的，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的。 我們認(rèn)為，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，治稅指導(dǎo)思想必然會(huì)由組織收入中心論轉(zhuǎn)向依法治稅核心論。理由如次： 1、稅收的本質(zhì)特征決定了依法治稅的核心地位。從稅收的本質(zhì)特征看，稅收具有強(qiáng)制性、固定性、無(wú)償性，強(qiáng)制性又是這三種特征中最根本的特征。稅收的本質(zhì)特征，特別是強(qiáng)制性特征表明，稅收以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力也就沒(méi)有稅收。在現(xiàn)代法治條件下，法律是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家強(qiáng)制力的重要手段，而且是最重要的手段，因而法律是稅收的生命線所在，沒(méi)有法律作后盾也就沒(méi)有稅收，所以，依法治稅在各項(xiàng)稅收工作居于核心地位。 2、稅收在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要地位決定了依法治稅的核心地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，而要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于法治的內(nèi)在要求，稅收是極其重要的手段。在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治秩序的各種手段中，稅收占有突出的位置，因?yàn)槠渌鞣N手段最終往往都要落實(shí)到稅收手段上，稅收是各種手段中最具實(shí)質(zhì)意義的手段。稅收具有財(cái)政、配置、調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理等多項(xiàng)職能，歸結(jié)起來(lái)，這四項(xiàng)職能的核心就是通過(guò)依法治稅，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治秩序。正是從這個(gè)意義上講，依法治稅是稅收工作的核心。 3、稅收與稅法的關(guān)系決定了依法治稅的核心地位。稅收與稅法相互依存，相互聯(lián)系。稅收決定稅法，既決定稅法的內(nèi)容，又決定稅法的性質(zhì)和形式，但稅法不是被動(dòng)地服從和從屬于稅收，而是能動(dòng)地規(guī)定和影響稅收。因?yàn)槎愂帐且試?guó)家為主體的分配方式，國(guó)家意志在稅收分配中起著特殊作用。這種國(guó)家意志始于立法程序，體現(xiàn)于稅法之中，完成于征收管理過(guò)程。國(guó)家組織稅收收入，調(diào)整稅收關(guān)系，運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，都必須以稅法為根據(jù)。稅收與稅法之間的這種關(guān)系，決定了一切稅收活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。 4、稅收工作的主要矛盾決定了依法治稅的核心地位。稅收工作的主要矛盾就是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的征收管理與逃避征收管理、偷逃稅與反偷逃稅的矛盾，稅收工作中的其他矛盾都是圍繞這一矛盾展開(kāi)的。解決這一矛盾的方式、方法或手段，就是該項(xiàng)工作的核心。綜觀古今中外，解決征納之間矛盾的根本方法和途徑就是依法治稅，因此，依法治稅是正確處理征納雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的總樞紐，在稅收工作中具有核心地位。 三、當(dāng)前依法治稅存在的問(wèn)題 客觀地講，當(dāng)前我國(guó)依法治稅工作中還存在著許多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在阻礙了推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。這些問(wèn)題歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)在： 1、立法方面的問(wèn)題。（1）立法層次較低?，F(xiàn)行稅法中，以稅收條例和暫行規(guī)定出臺(tái)的稅收法規(guī)所占比例過(guò)大，許多稅種尚未完成全部立法程序，致使其缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，實(shí)際執(zhí)行中也往往受到來(lái)自各方面的沖擊和干擾，使依法治稅不能落到實(shí)處。（2）稅收法律體系不健全。我國(guó)現(xiàn)有的稅收法律對(duì)有關(guān)稅收基本的、共同的法律問(wèn)題缺少明文規(guī)定，缺少統(tǒng)領(lǐng)稅收法律法規(guī)的母法稅收基本法，致使依法治稅的法律依據(jù)不足。(3)稅法與稅法之間存在矛盾。在制定稅法時(shí)，往往就某個(gè)法律談某個(gè)法律，較少考慮不同稅法之間的銜接，特別是一些相關(guān)聯(lián)的稅法之間尚存在著少數(shù)矛盾沖突的地方，造成稅法執(zhí)行上的困難與偏差。(4)立法技術(shù)水平較低。主要表現(xiàn)在法律法規(guī)的內(nèi)容，或不夠完善或重疊交錯(cuò)，法律用語(yǔ)過(guò)于簡(jiǎn)單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成稅法修改補(bǔ)充頻繁、穩(wěn)定性較差。 2、執(zhí)法方面的問(wèn)題。（1）重實(shí)體法輕程序法。稅務(wù)干部在執(zhí)法過(guò)程中往往忽視稅收征管法、行政處罰法、行政復(fù)議法等程序法，而往往只注重從各稅種條例或?qū)嵤┘?xì)則以及其他相關(guān)法律法規(guī)中查找依據(jù)，導(dǎo)致量刑的法律效力偏低。（2）執(zhí)法隨意性較大。以權(quán)代法、以情代法、以言代法的行為，重習(xí)慣輕法律、重權(quán)力輕責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重干擾了正常的稅收秩序，造成了惡劣的影響。(3)執(zhí)法力度不夠。在實(shí)際工作中不敢或不善于運(yùn)用法律手段維護(hù)正常的征納秩序，一些重要指標(biāo)如處罰率、查補(bǔ)率、入庫(kù)率明顯偏低。(4)執(zhí)法監(jiān)督不力。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)干部執(zhí)法行為的監(jiān)督較薄弱，內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法督查制等監(jiān)控制度不夠完善，對(duì)稅務(wù)干部違法行為追究不力，導(dǎo)致稅務(wù)干部違法違紀(jì)現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。 3、依法治稅環(huán)境方面。（1）納稅人依法納稅意識(shí)較差。由于全社會(huì)尚未形成依法治稅的道德氛圍，相當(dāng)多的納稅人尚未樹(shù)立起“納稅光榮、偷稅可恥”的道德觀念，缺少自覺(jué)守法的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，偷逃稅現(xiàn)象大量存在，抗稅、騙稅等嚴(yán)重違法犯罪案件不斷滋生，依法治稅的良好氛圍尚未形成。(2)部門配合不力。一些部門往往從部門利益出發(fā)，不能認(rèn)真履行稅收征管法已經(jīng)明確規(guī)定的法律義務(wù)，對(duì)稅收工作配合不力。如工商部門不能按時(shí)為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供工商登記信息，銀行不能按規(guī)定在稅務(wù)機(jī)關(guān)采取稅收保全措施時(shí)給予配合等。(3)地方政府干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法。有的地方政府受地方利益的驅(qū)動(dòng)，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法干預(yù)嚴(yán)重，或有稅不收，或寅吃卯糧，或擅自變通國(guó)家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩欠稅，影響稅法的貫徹執(zhí)行。 4、執(zhí)法干部隊(duì)伍方面。（1）部分稅務(wù)干部法治觀念淡薄。人治、特權(quán)思想十分嚴(yán)重，“官本位”觀念和舊的習(xí)慣觀念至今依然存在，對(duì)法的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有從工具層次上升到價(jià)值層次，依法治稅意識(shí)淡薄。(2)是部分稅務(wù)干部法律素質(zhì)較差。往往只重視學(xué)習(xí)和掌握稅收稅種知識(shí)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，而不重視法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和掌握，從而使其法律知識(shí)，特別是法律基礎(chǔ)知識(shí)以及同經(jīng)濟(jì)管理密切相關(guān)的法律知識(shí)欠缺，以致使執(zhí)法權(quán)發(fā)生異化或弱化現(xiàn)象。(3)部分稅務(wù)干部執(zhí)法能力較差。在執(zhí)法過(guò)程中，不會(huì)應(yīng)用法律武器，正確行使依法治稅的權(quán)力，從而造成執(zhí)法偏差，破壞了法律的權(quán)威性。 四、推進(jìn)依法治稅的措施 當(dāng)前，要把依法治稅作為稅務(wù)系統(tǒng)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工作，針對(duì)依法治稅工作中存在的突出問(wèn)題，加快推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。 1、以提高法律級(jí)次為核心，完善稅收立法體系。當(dāng)前，要通過(guò)人大立法，進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)有的稅收法律法規(guī)，使主要稅收法律上升為法律級(jí)次，增強(qiáng)其剛性和權(quán)威。同時(shí)，立足我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際慣例，應(yīng)盡快制訂稅收基本法，稅收立法原則、執(zhí)法原則、管轄原則以及其他稅收共性問(wèn)題作出明確界定；加快稅改費(fèi)改革步伐，完善稅收程序法，出臺(tái)遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等新稅種，填補(bǔ)目前稅收法律的空白點(diǎn)。通過(guò)“十五”以至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的努力，逐步構(gòu)建一個(gè)以稅收基本法為基礎(chǔ)，各單行稅收法律為主干，程序法與實(shí)體法并重，不同位階稅法相協(xié)調(diào)，不同法律相配套，完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的稅法規(guī)范體系。 2、以重在治權(quán)為核心，完善稅收?qǐng)?zhí)法體系。完善執(zhí)法體系重點(diǎn)在于，建立并完善重在制約權(quán)力的稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)制。（1）建立完善的執(zhí)法工作機(jī)制。結(jié)合稅收征管改革，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)和執(zhí)法崗位的范圍，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的上收和分解；加快現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用步伐，建立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部法制工作機(jī)構(gòu)，完善各項(xiàng)稅收征管制度，建立以機(jī)構(gòu)制權(quán)、技術(shù)制權(quán)和制度制權(quán)為重要內(nèi)容的稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)制。（2）完善稅收?qǐng)?zhí)法的監(jiān)督檢查機(jī)制。在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，做到責(zé)任、崗位、考核、獎(jiǎng)懲等“四個(gè)明確”，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的事前、事中、事后的全方位監(jiān)督檢查。在稅務(wù)機(jī)關(guān)外部，建立外部日常監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化人大代表、政協(xié)委員、新聞媒介及社會(huì)等對(duì)稅務(wù)執(zhí)法的監(jiān)督和評(píng)議，保障依法治稅目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（3）完善稅務(wù)經(jīng)費(fèi)法律保障機(jī)制。從法律上明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)*渠道，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)有法定的、可靠的*，為依法治稅創(chuàng)造良好的條件。 3、以強(qiáng)化組織職能為核心，完善依法治稅領(lǐng)導(dǎo)體制。依法治稅是稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，貫穿于稅收各項(xiàng)工作中，必須加強(qiáng)對(duì)依法治稅的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要形成一把手總負(fù)責(zé)，班子成員對(duì)口*