從檢察權(quán)的定位談?wù)劮杀O(jiān)督的加強(qiáng).doc

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工作報(bào)告/調(diào)研報(bào)告 從檢察權(quán)的定位談?wù)劮杀O(jiān)督的加強(qiáng) 　　長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于我國(guó)檢察權(quán)的界定，可謂眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。對(duì)于檢察權(quán)的模糊認(rèn)識(shí)已經(jīng)影響到檢察工作的開(kāi)展，如果檢察權(quán)的定位尚存在模糊認(rèn)識(shí)，檢察工作就會(huì)缺乏力度，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性也會(huì)受到質(zhì)疑。檢察權(quán)的定位尤其關(guān)系到當(dāng)前的檢察改革工作，可以說(shuō)，檢察權(quán)的定位問(wèn)題是解決檢察權(quán)怎么改，方向如何，關(guān)鍵在哪等一系列問(wèn)題的前提所在。目前對(duì)于檢察權(quán)的定位主要有以下幾種觀點(diǎn)：（1）檢察權(quán)是一種行政權(quán)；（2）檢察權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性；（3）檢察權(quán)是一種司法權(quán)；（4）檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)；（5）直接用“檢察權(quán)”予以定位。筆者仍然較為贊同第四種觀點(diǎn)。 一、檢察權(quán)定位于法律監(jiān)督權(quán)的理由 1、一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)所具有的性質(zhì)、地位、職能作用決定了這個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)和權(quán)力的性質(zhì)。每一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)都有它特定的職能、作用、職權(quán)，各不相同。檢察權(quán)應(yīng)該受制于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是通過(guò)檢察活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的使命，這種職權(quán)性質(zhì)必然是法律監(jiān)督權(quán)。 2、司法行、行政權(quán)、檢察權(quán)均無(wú)法準(zhǔn)確定義檢察權(quán)的性質(zhì)。檢察權(quán)定位問(wèn)題是將何種法律職能作為檢察權(quán)的基本職能或本質(zhì)屬性并以此為根本構(gòu)建檢察權(quán)體系的問(wèn)題，也就是檢察權(quán)究竟是什么性質(zhì)？性質(zhì)是一個(gè)事物所特有的質(zhì)，那么，什么是檢察機(jī)關(guān)所特有的質(zhì)呢？司法性、行政性均不能作為檢察院的性質(zhì)，從整個(gè)檢察活動(dòng)看，不能否認(rèn)帶有司法性、行政性的活動(dòng)，但這是實(shí)施檢察權(quán)力的一種方式、方法，不能界定為職權(quán)的基本性質(zhì)，法院在組織體制上同樣存在行政化的影響，難道審判權(quán)應(yīng)該定位于行政權(quán)？同時(shí)，檢察權(quán)也不享有完整的獨(dú)立性、終局性，我國(guó)也不是實(shí)行的三權(quán)分立的國(guó)家制度，顯然不可以簡(jiǎn)單地將檢察權(quán)劃入司法權(quán)與審判權(quán)相提并論，它應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)之外的權(quán)利。而用檢察權(quán)簡(jiǎn)單作為檢察權(quán)的性質(zhì)，將檢察職權(quán)的概念與本質(zhì)混為一談，放棄了檢察權(quán)的準(zhǔn)確定位，更是犯了一種循環(huán)論證的邏輯錯(cuò)誤，不利于檢察權(quán)的發(fā)展。 3、法律監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的核心。概括地說(shuō)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是有四大權(quán)能，即監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、另外最高人民檢察院還有一項(xiàng)司法解釋權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)是核心，貫穿于一切檢察活動(dòng)之中，如偵查權(quán)不僅僅是對(duì)犯罪的偵查，主要是對(duì)國(guó)家工作人員執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中的合法性或犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督，而且在行使這種偵查權(quán)力的過(guò)程中，具有司法～性，即對(duì)不稱職的國(guó)家官員監(jiān)督、～，實(shí)際上是以法律制約權(quán)力，是保障法律在國(guó)家公職人員的職務(wù)活動(dòng)中的實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)的這種偵查就是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段；批捕權(quán)的行使，從它的本質(zhì)屬性來(lái)說(shuō)是為了更好地控制偵查權(quán)或偵查行為，在偵查過(guò)程中保障～，而公訴權(quán)更是檢察機(jī)關(guān)站在國(guó)家的立場(chǎng)上維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)，是對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行追訴、具有國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)法活動(dòng)，這種追訴活動(dòng)本身就是監(jiān)督國(guó)家法律實(shí)施的行為，同時(shí)公訴權(quán)的行使突出地表現(xiàn)為對(duì)偵查權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督，具有維護(hù)國(guó)家法律的嚴(yán)格遵守與正確適用的作用。 二、檢察權(quán)定位于法律監(jiān)督權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ) 1、憲政基礎(chǔ) 任何一個(gè)法治國(guó)家在設(shè)計(jì)自己的政治制度時(shí)，都不能不考慮如何建立一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制，都必須考慮如何防止國(guó)家權(quán)力被濫用的可能性，西方國(guó)家的“三權(quán)分立”的理論構(gòu)筑了自己的分權(quán)制約監(jiān)督體系，我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，法律監(jiān)督權(quán)與行政、審判權(quán)一起作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中彼此獨(dú)立的組成部分，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，是我國(guó)憲政制度的特色。全國(guó)人民代表大會(huì)作為統(tǒng)一的最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有廣泛的權(quán)力，這就決定了人民代表大會(huì)對(duì)于由它產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是宏觀的監(jiān)督，而不可能是一種經(jīng)常性的具體的監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并直接對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，這些國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間互不隸屬，又沒(méi)有相互制約的機(jī)制，不可能通過(guò)相互制約來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，檢察機(jī)關(guān)行使的法律監(jiān)督權(quán)，是我國(guó)憲政制度下權(quán)力制衡的必然要求。 2、法理基礎(chǔ) 法律本身所具有的普適性、統(tǒng)一性和強(qiáng)制性決定了法律監(jiān)督權(quán)存在的價(jià)值合理性。立法者制定法律的目的，是希望在其權(quán)力所及的范圍內(nèi)把法律的規(guī)定適用于所有對(duì)象，為人們的行為提供統(tǒng)一的規(guī)則和界碑，并且具有強(qiáng)制個(gè)人服從的本性。但在事實(shí)上，法律作為凝結(jié)在規(guī)則中的統(tǒng)一國(guó)家意志，與個(gè)人意志追求自在，不愿服從他人意志特性之間就存在矛盾與沖突，這種矛盾和沖突，在客觀上就決定了國(guó)家只有通過(guò)強(qiáng)有力的檢查督促手段來(lái)保證法律的統(tǒng)一遵守，從這個(gè)意義講，法律監(jiān)督是法律存在的基礎(chǔ)和保障，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)法律強(qiáng)制力的手段。 3、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) 從我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)狀看存在三大問(wèn)題：首先，從法律本身的情況看，我國(guó)法律留下太多的可以任意解釋的空間。我國(guó)的許多法律規(guī)范都是彈性條款，以致就同一問(wèn)題作出的相去甚遠(yuǎn)的決定，都不違反法律的規(guī)定，就刑事法律這種制裁性質(zhì)非常嚴(yán)厲的法律，仍有許多條款把行為是否構(gòu)成犯罪標(biāo)準(zhǔn)留給了執(zhí)法者；其二是我國(guó)現(xiàn)行的司法制度難以保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，司法過(guò)程中人為的因素對(duì)法律的適用影響太大，尤其是司法機(jī)關(guān)在內(nèi)部管理上長(zhǎng)期的行政化管理模式，給我國(guó)的司法制度打上了深深的行政烙??；其三，我國(guó)的司法～和執(zhí)法不公現(xiàn)象還將長(zhǎng)期存在，司法隊(duì)伍的現(xiàn)狀在短期內(nèi)無(wú)法徹底改善。以上三個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，決定了必須有一個(gè)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，充分地行使法律監(jiān)督權(quán)，去發(fā)現(xiàn)存在的違法問(wèn)題，督促司法機(jī)關(guān)正確地適用法律，這是我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)際需要。 三、關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的建議 綜上，檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是一種法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的存在價(jià)值與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但遺憾的是在檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際工作中，相對(duì)于偵查、批捕、公訴權(quán)的先使，恰恰是這一最為核心的基本職能成為最為薄弱的環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的獨(dú)立性與存在價(jià)值都受到了質(zhì)疑，可以說(shuō)，法律監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)已經(jīng)成為關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)存在與發(fā)展的首要問(wèn)題，筆者就此問(wèn)題提出以下幾點(diǎn)建議： 1、增加檢察機(jī)關(guān)立法層面上的統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)。 從我國(guó)憲法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的定位直觀地理解，我國(guó)檢察權(quán)所實(shí)施的法律監(jiān)督是一種國(guó)家監(jiān)督，其職責(zé)在于保障國(guó)家憲法與法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施，屬于普遍意義上的法律監(jiān)督，包括立法、執(zhí)法、司法的全面監(jiān)督，但在實(shí)際中檢 　　察權(quán)的法律監(jiān)督僅局限于訴訟監(jiān)督與職務(wù)犯罪監(jiān)督，尤其是立法層面的監(jiān)督更是一片空白。國(guó)家立法的統(tǒng)一上法律得以統(tǒng)一正確實(shí)施的前提，國(guó)家專門的實(shí)施法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。首先建議通過(guò)立法增加規(guī)定檢察機(jī)關(guān)法律統(tǒng)一監(jiān)督職權(quán)，特別是對(duì)地方立法機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門制定的文件、決定、地方法規(guī)等是否與國(guó)家憲法和法律相統(tǒng)一有權(quán)監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋監(jiān)督權(quán)。多年來(lái)，最高人民法院、最高人民檢察院和xx及其主管部門進(jìn)行了諸多的司法解釋，各級(jí)司法機(jī)關(guān)都遵照適用，它對(duì)協(xié)調(diào)全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)和正確執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)也起重要作用。但是，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，尤其司法解釋內(nèi)容不一致給司法機(jī)關(guān)適用法律造成了混亂，而在檢察實(shí)踐中以高法解釋為辦案依據(jù)來(lái)避免案件改判的現(xiàn)狀更是與我國(guó)憲法專設(shè)檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位極不相稱，也嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。鑒于此，筆者建議通過(guò)立法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋實(shí)行監(jiān)督，對(duì)不符合法律規(guī)定的司法解釋，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)停止執(zhí)行，保證司法解釋的準(zhǔn)確性和正確有效適用。 2、對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定應(yīng)更加明確具體。 檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是代表國(guó)家對(duì)各種違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，其權(quán)利應(yīng)當(dāng)是具有強(qiáng)制性的，因此對(duì)于監(jiān)督權(quán)應(yīng)有具體的規(guī)定。但從我國(guó)目前涉及檢察監(jiān)督的法律規(guī)定看，不僅立法內(nèi)容少，而且有關(guān)立法也過(guò)于原則、空泛，沒(méi)有規(guī)定具體措施，缺乏可操作性。如目前對(duì)于公安機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督，在立案監(jiān)督中，對(duì)有案不立享有監(jiān)督權(quán)，但對(duì)有案不立者應(yīng)當(dāng)如何辦，則缺乏規(guī)定。同時(shí)對(duì)于不該立案而立案的監(jiān)督也缺乏力度，而對(duì)于公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持不采納檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查過(guò)程中的糾違建議更是束手無(wú)策，缺乏具體解決措施。對(duì)于審判機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督更是難以進(jìn)行，抗訴是最主要的手段，然而抗訴的成功率令人尷尬。在民事、行政法律監(jiān)督上的問(wèn)題就更多。監(jiān)督手段單一、渠道不暢通等問(wèn)題一直困擾著工作的開(kāi)展。 3、增加檢察機(jī)關(guān)參與民事、行政訴訟的司法權(quán)。 我國(guó)民事訴訟和行政訴訟法都原則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已生效的民事、行政判決、裁定可以提出抗訴權(quán)。實(shí)踐證明：檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)參與民事、行政訴訟活動(dòng)權(quán)，就很難發(fā)現(xiàn)民事、行政訴訟中不執(zhí)行國(guó)家法律的行為，即使是通過(guò)其他途徑發(fā)現(xiàn)了，由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要的司法權(quán)力進(jìn)行權(quán)力制約，也不能有效的制止住不執(zhí)行國(guó)家民事、行政法律行為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的效力不大。民事、行政檢察監(jiān)督手段過(guò)于單一，與檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟的監(jiān)督關(guān)系失衡，不利于我國(guó)法律的全面正確實(shí)施。針對(duì)這一情況，筆者建議是否可以通過(guò)立法增加檢察機(jī)關(guān)關(guān)于民事、行政訴訟司法職權(quán)，如增加檢察機(jī)關(guān)參與民事、行政訴訟案件的途徑與權(quán)力；增加對(duì)已生效的民事、行政判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督；增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大民事、行政案件起訴權(quán)，對(duì)于重大危害國(guó)家、公共利益的違法行為，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和公眾可以提起民事、行政訴訟，追究當(dāng)事人的民事、行政責(zé)任。 4、減弱檢察機(jī)關(guān)的行政化色彩，保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立有效行使。 我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。即上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委共同領(lǐng)導(dǎo)，檢察長(zhǎng)由黨的組織部門管理，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)“協(xié)管”，同級(jí)人大任命。副檢察長(zhǎng)和中層干部由同級(jí)黨政部門按照行政模式進(jìn)行管理，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部長(zhǎng)期以來(lái)也采取的行政機(jī)關(guān)那一套指令性管理模式，也導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)從里到外的行政化色彩，使得檢察機(jī)關(guān)的工作受到各種因素的制約和影響，特別是涉及到地方一些重要利益或者主要領(lǐng)導(dǎo)的案件，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性往往無(wú)法保證。同樣檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政化使得檢察官缺乏司法人員相對(duì)獨(dú)立的地位，極大地降低了工作效率，影響了對(duì)案件客觀、公正、及時(shí)的處理。目前的當(dāng)務(wù)之急是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下探討如何建立一種科學(xué)的合理機(jī)制，來(lái)保證現(xiàn)有體制下的檢察權(quán)能夠依法獨(dú)立地運(yùn)行。 5、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性。 當(dāng)前對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的質(zhì)疑聲中，就包括“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”的疑問(wèn)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其權(quán)力也應(yīng)受到監(jiān)督和制約，這種監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中在機(jī)關(guān)外部有人大的監(jiān)督、社會(huì)～的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的黨員、干部還在接受紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督。內(nèi)部的監(jiān)督相對(duì)薄弱，如自偵部門，查處的都是國(guó)家工作人員的犯罪，在偵查過(guò)程中是否有非法取證、侵害犯罪嫌疑人的合法權(quán)益的行為；再如，對(duì)自偵部門應(yīng)當(dāng)立案而不立案的怎樣監(jiān)督？這些問(wèn)題都影響了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性與說(shuō)服力，必須認(rèn)真加以研究解決。 *