構(gòu)建符合公共財政要求的預(yù)算支出管理制度.doc

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天馬行空官方博客：http:/t.qq.com/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632我國正在進行建立公共財政基本框架的改革，這是完善社會主義市場經(jīng)濟的“攻堅戰(zhàn)”，其中關(guān)鍵之處是確立我國的公共預(yù)算制度，形成正常的市場和政府的關(guān)系。財政部部長項懷誠在2001年4月11日舉行的“政府預(yù)算管理與會計改革國際研討會”上說,改革開放以來，我國財政體制進行了重大改革,前一段的改革重點集中在財政收入管理方面，今后將轉(zhuǎn)移到財政支出管理方面來，政府預(yù)算編制、國庫管理制度和預(yù)算科目體系等基礎(chǔ)性管理制度的改革是改革的重點。財政部樓繼偉副部長在1998年地方財政決算匯審會廳局長座談會上指出：與財政收入管理相比，我國支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購制度，國庫支付制度和預(yù)算科目分類體系的改革是加強支出管理的基礎(chǔ)。從實際情況看，我國財政支出由于改革滯后，在支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國的預(yù)算支出制度，用預(yù)算來規(guī)范政府的收支行為、提高財政支出的效益，因為政府預(yù)算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財政活動的基本制度和手段。 構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟下的預(yù)算支出體系，本人認為應(yīng)以合理界定支出范圍為前提，完善部門預(yù)算、逐步推行零基預(yù)算和績效預(yù)算為基礎(chǔ)，以國庫集中收付制度、政府采購和規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度及現(xiàn)代化的財、稅、庫計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為配合，形成一個相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成的有機系統(tǒng)。 一、構(gòu)建公共預(yù)算支出體系的前提：調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。 公共支出預(yù)算范圍是指公共預(yù)算下資金分配使用的領(lǐng)域，它是由政府職能的范圍決定的。我國是發(fā)展中的社會主義大國，市場經(jīng)濟下的政府職能應(yīng)由市場經(jīng)濟的共性和中國的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場干不好但政府可以做得更好的領(lǐng)域，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時培育和完善市場的任務(wù)和中國國情決定的特定任務(wù)。據(jù)此，公共預(yù)算支出的范圍可以界定為以下四個領(lǐng)域： 1、公共服務(wù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域重要包括政權(quán)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展兩部分：國家政權(quán)機關(guān)包括國家立法、司法、行政管理、國防等部門和機構(gòu)，由于國家政權(quán)機關(guān)提供的公共服務(wù)屬于純公共商品，無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須以公共預(yù)算撥款的形式來保障其正常運轉(zhuǎn)的資金需要。在我國現(xiàn)行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協(xié)常設(shè)機構(gòu)及部分人民團體等，也由公共預(yù)算撥付資金來保證其開展活動所需的必要財力。 由公共預(yù)算供給資金的事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護單位、公共圖書館和博物館等。純公共商品具有很強的收益外部性，私人不愿或無力承擔，只有政府出面組織，并由公共預(yù)算保證其合理的經(jīng)費需要：另一類是提供混合商品的事業(yè)單位，如高等院校、應(yīng)用基礎(chǔ)研究單位、保護和弘揚民族文化遺產(chǎn)的特殊藝術(shù)團體等，它們提供的產(chǎn)品雖具有公共商品的部分性質(zhì)，但其發(fā)生的耗費也可以通過向消費者收費獲得部分補償。公共預(yù)算對這類單位只是撥補其正常收入不能抵補支出的資金差額。 2、經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域。公共預(yù)算安排的投資支出主要針對非經(jīng)營性、非競爭性以及對國家經(jīng)濟發(fā)展有戰(zhàn)略影響的項目。它由以下基本方面構(gòu)成：一是公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、機場、碼頭、水利設(shè)施、污染治理、環(huán)保工程等：這類項目具有公用和公益性質(zhì)，難以產(chǎn)生直接收益。二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。這類產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模收益遞增和成本遞減的特征，難以實現(xiàn)競爭性經(jīng)營，若由市場調(diào)節(jié)，就會降低乃至喪失配置效率：三是高風險、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，主要是重大的技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如航天、新能源、新材料等，政府應(yīng)保證對這類產(chǎn)業(yè)的誘致性投資。此外，農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中屬于弱質(zhì)和有風險的產(chǎn)業(yè)，并且農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況對經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定有重大影響，因而農(nóng)業(yè)投資也是公共投資的重要內(nèi)容。 3、轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。通過公共預(yù)算支出進行的收入分配調(diào)節(jié)，通常以財政轉(zhuǎn)移支付的形式安排。與收入分配調(diào)節(jié)有關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付，包括兩個基本層次：(1)公共財政體系內(nèi)各級政府間轉(zhuǎn)移支付。它著重解決各地方政府財政能力均等化，以及促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題，如對收入水平較低地方的財政補助，對貧困地區(qū)的資金援助等。這類轉(zhuǎn)移支付是合理配置公共資金，實現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展的重要手段。(2)公共預(yù)算對企業(yè)和居民的轉(zhuǎn)移支付。對企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付主要是為了扶持和鼓勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及彌補因公共定價政策造成的部分公共企業(yè)的虧損。對居民的轉(zhuǎn)移支付以社會保障為主，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低收入保證、災(zāi)害救濟等。通過社會保障使社會成員享有基本的生活權(quán)利和收入來源，有利于實現(xiàn)收入公平分配，從而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的正常發(fā)展。 4、培育和完善市場的任務(wù)。我國的市場經(jīng)濟不是自發(fā)產(chǎn)生的，政府是市場制度的主要提供者。政府進行的每一項制度創(chuàng)新，即政府從外部將新的制度引入市場時，與自然演變的市場經(jīng)濟相比較，具有相對的突然性和利益重新分配的激烈性。雖然符合市場發(fā)展要求的制度最終會在市場經(jīng)濟下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激發(fā)起重重社會矛盾而使新的制度無法引入市場。財政在新制度引入市場而尚未形成均衡時的任務(wù)是充分調(diào)整支出方向，緩解社會矛盾，一旦新的制度均衡形成，則可以從該支出項目下抽身而退。財政對以前的價格機制改革和目前的稅費改革所做的支持，就是培育和完善市場方面的特定支出，事實證明，財政在發(fā)展市場經(jīng)濟中扮演著重要的角色。 二、構(gòu)建預(yù)算支出體系的基礎(chǔ)：完善部門預(yù)算、逐步實行零基預(yù)算和績效預(yù)算。 我國過去的財政資金按功能歸口管理，即將同一性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到預(yù)算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個部門對應(yīng)著多個功能性預(yù)算，所以產(chǎn)生了多頭要錢，預(yù)算管理混亂的問題，也不利于考核各部門的業(yè)績和提高財政資金的效益。對市場經(jīng)濟下的公共預(yù)算，國際上主要有“費用論”和“報酬論”兩種觀點，前者是傳統(tǒng)的預(yù)算理論，它認為公共預(yù)算是維持行政事業(yè)單位存在的撥款，至于它們提供什么服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量如何，則不屬于財政的范圍；后者是80年代發(fā)展起來的新興預(yù)算理論，它認為公共預(yù)算是政府支付給行政事業(yè)單位的公共服務(wù)價格和報酬，預(yù)算撥款多少取決于其服務(wù)的質(zhì)和量而不是“養(yǎng)人”多少。根據(jù)“費用論”編制的公共預(yù)算稱為部門預(yù)算或單位預(yù)算，它以部門或單位作為預(yù)算對象，按人頭費和事業(yè)費分開核算的原則進行編制。根據(jù)“報酬論”編制的公共預(yù)算稱為績效預(yù)算，是90年代初出現(xiàn)的預(yù)算模式。它按“部門十業(yè)績指標”公式來確定預(yù)算，分為三個環(huán)節(jié)：(1)績：即部門應(yīng)達到的業(yè)績指標。(2)預(yù)算：達到這一指標應(yīng)當花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費在內(nèi)的全部預(yù)算。(3)效：通過對上述績效指標的考核，決定實際預(yù)算撥款額度。對于達不到指標要求的應(yīng)當減少撥款。績效預(yù)算是比較科學(xué)的預(yù)算，它解決了過去難以解決的對行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)和量的評價問題，也有利于及時停止對“過時機構(gòu)”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標的確定和成本計算標準。據(jù)有關(guān)文獻，世界上目前有近50個國家使用或者部分使用績效預(yù)算。 介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預(yù)算”。美國70年代末提出的“零基預(yù)算”就屬此類。顧名思義，零基預(yù)算為支出基數(shù)為零的預(yù)算，就是說，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內(nèi)容，即“事件”來編制預(yù)算。假如政府今年計劃做100件事，則先編制出各自預(yù)算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預(yù)算，若另一個部門一件事也沒有，則其基數(shù)就是零，只能關(guān)門解散。實踐中，零基預(yù)算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預(yù)算；第二種是“改良的零基預(yù)算”，即只對辦事經(jīng)費部分實行零基預(yù)算。人頭費部分則按編制和人頭來確定。我國目前的零基預(yù)算，對工程項目來說是指前者，對于行政事業(yè)單位來說是指后者。然而，改良的零基預(yù)算很難說能夠提高支出效率。因為，只要公共預(yù)算中仍保留著“養(yǎng)人”部分，則無論采取何種預(yù)算，對于行政事業(yè)單位來說，就永遠有人員膨脹的可能。零基預(yù)算的缺點是編制過程過于復(fù)雜，工作量過大，編制時間過長；有時還會出現(xiàn)“打井列入預(yù)算，填井也列入預(yù)算”，而總效果為零的荒唐現(xiàn)象。 針對功能性預(yù)算的缺陷，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，考慮到實際情況，我國公共支出的預(yù)算改革目前應(yīng)以完善部門預(yù)算為主，創(chuàng)造條件逐步推行零基預(yù)算，最終實現(xiàn)績效預(yù)算。2000預(yù)算年度的部門預(yù)算編制改革，所有中央一級預(yù)算單位都試編了部門預(yù)算，但只選擇了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部四個部門上報全國人大審議。按照全國人大預(yù)算工作委員會的要求，2001預(yù)算年度要編制27個部門的部門預(yù)算，并上報全國人大審議。上報內(nèi)容、上報形式也要改進，要在上報原有功能預(yù)算的同時，將27個部門做成一個匯編本的部門預(yù)算一并上報，并力爭在優(yōu)化報送質(zhì)量上更進一步。2001年向全國人大報送的部門預(yù)算，力爭做到既能反映27個部門的預(yù)算全貌，又能反映出各部門不同的特點，既包括中央財政安排的預(yù)算撥款安排的項目，又包括部門用預(yù)算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項目，在規(guī)范和細化預(yù)算編制上做更大的努力。同時，要加緊進行定員定額和項目預(yù)算試點的工作，科學(xué)合理地確定各部門的定員和經(jīng)費定額，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，為實行零基預(yù)算創(chuàng)造條件。我國現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的基本框架，是建國初期適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制下財政預(yù)算管理要求建立的。幾十年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，這種分類已越來越不能適應(yīng)財政管理與改革的需要。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加強預(yù)算的需要，需要改革現(xiàn)行政府預(yù)算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應(yīng)包括部門分類、功能分類、經(jīng)濟分類三個部分。部門分類主要明確資金管理責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經(jīng)濟分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟性質(zhì)，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。初步的收支分類改革應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)收支，積累經(jīng)驗和時機成熟后將預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支及政府行政事業(yè)單位的自有收支等都納入政府收支分類范圍。根據(jù)政府職能進行的功能分類，反映政府一般公共服務(wù)、國防、公共安全、教育、社會保障、等政府職能，體現(xiàn)政府一定時期內(nèi)的方針政策、支出結(jié)構(gòu)和資金的使用方向、。按經(jīng)濟性質(zhì)設(shè)置政府收入經(jīng)濟分類和政府支出經(jīng)濟分類，并將各類收支充分細化，以反映政府收入和支出經(jīng)濟要素的構(gòu)成情況。這項改革是規(guī)范財政預(yù)算管理的一項重要基礎(chǔ)性工作，它不僅為預(yù)算編制進一步細化，零基預(yù)算、綜合財政預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度等一系列財政預(yù)算改革的順利推行創(chuàng)造有利條件，而且也為依法治國、強化預(yù)算監(jiān)督、有效實施宏觀調(diào)控打下良好基礎(chǔ)?？紤]到我國的具體情況，在人員、技術(shù)和思想觀念轉(zhuǎn)化方面尚不具備全面實行績效預(yù)算的條件，現(xiàn)實可行的是在公共投資領(lǐng)域選擇試點，為最終實現(xiàn)績效預(yù)算創(chuàng)造條件。 三、構(gòu)建公共支出預(yù)算體系的條件：完善國庫集中支付制度，健全政府采購制度和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。 1、完善國庫集中支付制度。國庫集中支付制度就是將現(xiàn)行的國庫分散支付制度改為國庫集中支付制度,其核心是實行國庫單一賬戶，取消各預(yù)算單位在銀行多頭開立的帳戶,即實行”零戶統(tǒng)管”,只有財政代表國庫的賬戶與單位對口。國庫集中收付制度分為集中收入和集中支付：集中收入就是單位的預(yù)算內(nèi)收入直達國庫，預(yù)算外收入直達財政專戶：集中支付就是單位需要的錢由國庫直接撥付，人員經(jīng)費（工資費用）委托銀行支付，所需的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)，由政府集中采購進行分配。集中收入是統(tǒng)一預(yù)算編制的要求，集中支付是嚴格預(yù)算執(zhí)行的要求。長期以來，吃皇糧的人的工資發(fā)放是采取“年初預(yù)算切塊，資金層層下?lián)埽瑔挝话l(fā)放到人”的松散管理方式，在這種方式下，一方面造成吃空頭現(xiàn)象，亂增加發(fā)放項目，擅自提高標準：另一方面存在工資發(fā)放不及時，甚至被擠占挪用的問題：還由于行政事業(yè)單位賬戶過于分散，加上層層下?lián)?，占用了大量的資金，產(chǎn)生使用效益差的問題，因此有必要推進工資發(fā)放銀行化，由財政部門根據(jù)各單位人員編制和工資發(fā)放標準，將工資劃轉(zhuǎn)到銀行統(tǒng)一發(fā)放，從而有利于實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進一步規(guī)范財政支出管理，強化預(yù)算約束，切實提高財政的宏觀調(diào)控能力。適應(yīng)改革需要，財政部已經(jīng)成立了國庫司和支付局，一些地方也進行了國庫集中支付的改革試點并取得了許多寶貴的經(jīng)驗，但國庫集中支付改革是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地進行完善，既要大膽吸收國際經(jīng)驗，又要充分考慮中國的國情。這項改革最大的難點就是要觸動一些部門的現(xiàn)有權(quán)益。為保證改革順利進行，可采取“先試點，后推廣；先預(yù)算內(nèi)，后預(yù)算外”等辦法。目前應(yīng)著重抓好以下幾個方面的工作：一是要加大宣傳力度，使這項改革成為人心所向，大勢所趨。不僅財、稅、庫三家的干部要充分認識到建立國庫單一賬戶的重要意義，更重要的是要取得各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持，還要使那些現(xiàn)有權(quán)益要相應(yīng)調(diào)整的部門和單位確立改革意識和全局觀念，接受這項改革。二是要在充分學(xué)習(xí)和消化國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快擬定符合中國國情的國庫單一賬戶管理辦法。我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加之社會經(jīng)濟各方面的改革都在進行之中，情況十分復(fù)雜。這就要求我們在充分學(xué)習(xí)和消化國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定具有中國特色的國庫單一賬戶制度。在統(tǒng)一的國庫單一賬戶框架下，因地制宜地處理某些特殊問題。三是要積極組織多層次試點，邊試點邊完善辦法，為全面推開創(chuàng)造條件。改革試點可采取自愿參與與重點選擇相結(jié)合的形式逐步推開，有條件的地方可先行一步?？稍谑校h）、中等城市或選擇某個部門和單位進行試點。為積累經(jīng)驗，減少震動，可采取先易后難的辦法。四是要妥善做好有關(guān)配套改革。從我國目前的情況看，需要進行兩方面的配套改革：一方面，要建立獨立的國庫會計核算體系和聯(lián)行制度；另一方面，要建立財、稅、庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財、稅庫和各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，共享資源，互相監(jiān)督，提高效率。此外，我們還要注意把國庫單一賬戶改革與財稅、金融其他方面的改革有機地結(jié)合起來，盡量增加合力，減少阻力。 2、健全政府采購制度。分散的政府采購方式削弱了支出政策效力，不利于發(fā)揮財政支出促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)，也增加了采購成本，而且使財政資金分配與使用相脫離，財政監(jiān)督形同虛設(shè)，為吃回扣、權(quán)錢交易的腐敗行為創(chuàng)造了條件，所以預(yù)算執(zhí)行中要強調(diào)辦公設(shè)備統(tǒng)一采購，由政府設(shè)立的采購中心采用公開招標等方式購買，再由國庫直接支付采購費用，實現(xiàn)預(yù)算管理和撥款兩分離的財政運行機制。 近幾年來，政府采購工作取得了很大的成效，一是強化了支出管理，提高了資金使用效益；二是提高了采購活動的透明度，有效地抑制了腐??；三是初步營造了一個公平交易的環(huán)境，為國內(nèi)優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了機會。但是，由于政府采購在我國實行的時間不長，下列問題需要逐步加以解決； 一是政府采購的規(guī)模小、范圍窄。根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或為財政支出的30%左右。目前，我國政府采購的規(guī)模明顯偏小，2000年初步統(tǒng)計僅占GDP的3%左右。所以我們要積極擴大政府采購的規(guī)模和范圍。認真編制政府采購預(yù)算和采購計劃，提高政府采購支出占財政支出的比重以及政府采購支出占部門經(jīng)費支出的比重 二是政府采購隊伍的專業(yè)水平不高。政府采購涉及到經(jīng)濟科學(xué)、自然科學(xué)等多學(xué)科知識，要求管理人員不僅要熟悉財政工作，還應(yīng)當掌握招標投標、合同管理、商品性能等多方面的知識和技能。目前，我國大部分機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體特別是基層單位缺少熟悉國際通行采購方式的采購管理干部和專業(yè)人員，采購活動中時常出現(xiàn)采購程序不規(guī)范等問題。我們應(yīng)該加強政府采購宣傳及培訓(xùn)工作。建立和完善政府采購宣傳的主渠道，進一步加大政府采購培訓(xùn)力度，特別是對地（市）、縣級管理人中的培訓(xùn)，不斷提高政府采購人員的業(yè)務(wù)素質(zhì) 三是在中央和地方的政府采購活動中，市場分割、歧視供應(yīng)商的現(xiàn)象還時有發(fā)生。有些地方通過地區(qū)封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應(yīng)商參與競標。 四是采購資金撥付辦法和管理程序不規(guī)范。今后應(yīng)加強對分散采購的監(jiān)督管理，積極試行政府采購卡支付制度。繼續(xù)搞好政府采購制度建設(shè)工作，重點研 究中介代理機構(gòu)和供應(yīng)商市場資格準入管理辦法等，積極做好政府采購法的有關(guān)研究起草工作。同時，對政府采購管理人員的行為規(guī)范等作出規(guī)定。 3、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。預(yù)算管理體制改革要求統(tǒng)一預(yù)算，推行零基預(yù)算，采取國庫集中收付制，這需要規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度相配合。統(tǒng)一預(yù)算要求擴大預(yù)算范圍，把預(yù)算外資金納入預(yù)算控制，還將取消一些不合理的收費和制度外的非法收費，這勢必減少各地所取得的總收人。零基預(yù)算要求“事事有預(yù)算，處處有預(yù)算”，雖說各地政府的事權(quán)可按輕重緩急進行排隊，預(yù)算先保證必要的事項開支，然后再安排其它開支，但有些地方的收入連基本的開支都難保證，在預(yù)算不規(guī)范的情況下，則可以通過截留、克扣或挪用甚至亂收費來勉強維持。國庫集中支付雖可提高資金效益，甚至減少一些虛假支出，但國庫集中支付要實行，應(yīng)該有按時支付、足額支付的保證。如果有些地區(qū)預(yù)算收入不及時或不足，將對國庫集中支付產(chǎn)生重大打擊。國家目前正大力推進西部開發(fā)戰(zhàn)略，一般的慣例是財政優(yōu)惠政策要先行，雖說長遠看來有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和增加財政收入，但目前意味著地方的預(yù)算收入要減少甚至預(yù)算支出還要增加，西部薄弱的財力能否承受得起呢？如果光有政策卻沒錢，要么西部的稅收優(yōu)惠落實不了，要么地方政府還得另外找錢，在轉(zhuǎn)移支付渠道不暢通時，另外找錢則意味著現(xiàn)在想推行的預(yù)算管理體制改革將遭到破壞，使其徒有形式而沒有實質(zhì)。適應(yīng)預(yù)算管理體制改革需要，也為了促進地區(qū)間的均衡發(fā)展，有必要結(jié)束“過渡性的轉(zhuǎn)移支付方法”，制定一套科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，它至少應(yīng)規(guī)范以下幾個方面： 首先要合理確定轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。在確定轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模時，國外一般都有可供參考的指標,如加拿大聯(lián)邦政府對財政均等化補助總額規(guī)定不得超過GDP的1.2%，否則要相應(yīng)地扣減對各省的轉(zhuǎn)移支付額；韓國規(guī)定要將國稅收入的13.27%作為地方交付稅轉(zhuǎn)移給地方使用。我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付額也應(yīng)確定一個相對指標，用法律的形式固定下來，從而在預(yù)算執(zhí)行中就可省掉一些不必要的討價還價，地方政府的預(yù)算由于中央補助規(guī)模有規(guī)律的變動也容易確定。 其次要合理確定轉(zhuǎn)移支付的分配方式。對于均等化的轉(zhuǎn)移支付分配，各國目前主要有兩種模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即綜合因素法） 收入能力法：即地區(qū)間財政收入能力的差異是中央政府對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，基本思路是把全國均等化的標準入均財政收入作為參考指標，只要人均財政收人能力低于該標準的地方，就可據(jù)此獲得中央的轉(zhuǎn)移支付。 綜合因素法：對轉(zhuǎn)移支付總額進行分配時，除考慮各地人均財政收入差異外，還需考慮各地財政支出需求和成本的差異，如由于地區(qū)條件差異過大，各地提供初等教育的人均成本可能大相徑庭，為保證各地居民能夠事受到與全國平均大體均衡公共服務(wù)水平，光在人均財政收入能力方面實現(xiàn)均等化是不夠的，必須增加對財政支出需求和成本高的地方的轉(zhuǎn)移支付額。基本思路是確定地區(qū)的人均標準化財政收人和人均標準化財政支出，收入大于支出的地區(qū)，不需進行一般性的轉(zhuǎn)移支付；支出大于收入的地方就其差額進行轉(zhuǎn)移支付，如果各地的差額總數(shù)超過轉(zhuǎn)移支付總額N，則按比例減少轉(zhuǎn)移支付額?；静襟E為： 步驟（1）計算出全國均等化的人均財政收入Y Y=RM Rtlr1t2r2tnrn T1T2Tn T R為全國的預(yù)算總收入，M為全國的總?cè)丝?。Tn為第n種稅的全國總額，tn為第n種稅的標準稅基（即為剔除了不正常的減免或故意少征、漏征等因素后的稅基），rn為第n種稅的全國平均有效稅率rnTn/tn （2）計算人均標準化支出Ci CiC1a1C2a2Cnan Cn為第n項考核指標的全國人均標準化支出（假設(shè)該考核指標為教育支出，則教育的全國人均標準化支出是教育總支出除全國總?cè)丝冢?。an為第n項考核指標在地方i的成本差異系數(shù)，即由于工資水平、自然條件差異等導(dǎo)致該地方提供相同公共服務(wù)的成本與全國標準成本的差異程度。 （3）計算出地方i可獲得的轉(zhuǎn)移支付額Ni。若Yi