公共財(cái)政體制改革問題.ppt

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第四講、政府職能轉(zhuǎn)變與 公共財(cái)政體制改革問題,教學(xué)目的和要求： 公共財(cái)政是政府履行其職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解我國政府職能轉(zhuǎn)變與公共財(cái)政管理體制改革和發(fā)展的歷程，明確當(dāng)前我國公共財(cái)政管理體制仍然存在的主要問題，并思考我國公共財(cái)政管理體制改革的思路和發(fā)展方向。,一、建立公共財(cái)政管理 體制的理論依據(jù),、財(cái)政、公共財(cái)政和公共財(cái)政管理體制: 財(cái)政是國家為實(shí)現(xiàn)其職能而參與社會(huì)總產(chǎn)值分配的過程。 公共財(cái)政所謂公共財(cái)政（ublic finance）是指以提供社會(huì)公共物品、管理社會(huì)公共事務(wù)、謀求社會(huì)公共利益為主要內(nèi)容的國家財(cái)政。,財(cái)政部長金人慶,公共財(cái)政的主要特點(diǎn),第一、公共性。 第二、非盈利性。 第三、公平性。 第四、公開性。 第五、法治性。,公共財(cái)政管理體制,財(cái)政管理體制又稱財(cái)政體制，是國家管理財(cái)政收支的組織體系、管理制度和管理方法、形式的統(tǒng)稱。 從廣義的角度看，財(cái)政管理體制包括國家預(yù)算管理體制、稅收管理體制、企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、基建財(cái)務(wù)管理體制和行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理體制等內(nèi)容。而狹義的財(cái)政管理體制就是指國家預(yù)算管理體制。,、市場失靈論,市場失靈：所謂市場失靈，是指市場機(jī)制在充分發(fā)揮作用的過程中，由于種種原因而引發(fā)資源不能得到有效配置和效率下降的現(xiàn)象。其明顯表現(xiàn)是：按市場規(guī)律運(yùn)行難免會(huì)導(dǎo)致漠視社會(huì)公共物品的提供、環(huán)境污染的惡化、收入分配的不公以及各種社會(huì)矛盾激化等。,造成市場失靈的主要原因,第一、公共物品的提供。 第二、經(jīng)濟(jì)外部性。 第三、信息不對(duì)稱。 第四、壟斷。,經(jīng)濟(jì)外部性環(huán)境污染,市場失靈壟斷,、政府失靈論,政府失靈：政府在行使職權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，由于種種原因難免會(huì)造成政府的干預(yù)活動(dòng)也會(huì)引起資源配置的失誤和效率的下降，這種現(xiàn)象就是政府失靈。,政府失靈,引起政府失靈的主要原因和表現(xiàn) ：,第一、政府自身的管理體制和機(jī)制存在問題。一是機(jī)構(gòu)雍腫，人浮于事；二是權(quán)責(zé)不清，賞罰不明；三是上下信息溝通不靈，反應(yīng)遲鈍；四是暗箱操作，違背民意。 第二、政府與民眾之間的信息不對(duì)稱性。 第三、政府的權(quán)力尋租行為。,、公共經(jīng)濟(jì)學(xué),公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的含義：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是主要研究政府公共部門（有時(shí)也包括一些非政府的公共組織）的經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律，以提高公共部門運(yùn)行效率的科學(xué)，它是經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支學(xué)科。,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本特征,第一、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的經(jīng)濟(jì)行為主體主要是政府公共部門，有時(shí)也包括一些非政府的公共組織。 第二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象主要是政府（有時(shí)包括非政府的公共組織）的經(jīng)濟(jì)行為。 第三、在研究方法上，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)可參考運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些研究方法，但更多方面應(yīng)側(cè)重政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究方法。,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本特征,第四、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究任務(wù)在于揭示政府公共部門的經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律，以更好地為社會(huì)公共利益服務(wù)。,5、公共選擇理論,公共選擇理論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展過程中所形成的一種新理論。公共選擇理論對(duì)政府的民主化、規(guī)范化和科學(xué)化決策，從而對(duì)公共財(cái)政收支政策的制定具有重要的借鑒作用 。 布坎南和圖洛克把經(jīng)濟(jì)分析工具運(yùn)用于政治領(lǐng)域的研究，探討了政府公共政策決策的過程和方法，從而開辟了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的新視野 。年，公共選擇理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人布坎南獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，,二、我國財(cái)政管理體制的歷史沿革,（一）我國財(cái)政管理體制的形成和發(fā)展 、供給型財(cái)政向生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變的階段（年），基本上是一種高度集權(quán)型的財(cái)政體制。 、集權(quán)與分權(quán)的財(cái)政體制反復(fù)無常的階段（年），這一階段經(jīng)歷了從財(cái)政管理權(quán)力下放到重新集中，又適當(dāng)下放權(quán)力的反復(fù)無常。,（一）我國財(cái)政管理體制 的形成和發(fā)展,、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的財(cái)政管理體制逐步形成階段（8年）,基本形成“劃分收支、分級(jí)包干”的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的財(cái)政管理體制。 、開始實(shí)行分稅制階段（年后）。,（二）分稅制的含義和內(nèi)容,、分稅制的含義 所謂分稅制，是指在劃分中央與地方的事權(quán)基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的稅種，成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，以正確處理中央與地方政府之間的財(cái)政預(yù)算分配關(guān)系的財(cái)政管理體制。,、分稅制的主要內(nèi)容,（）分權(quán)。劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，中央財(cái)政預(yù)算主要承擔(dān)國防、外交、宏觀調(diào)控、中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直管的事業(yè)發(fā)展支出，所以中央預(yù)算支出項(xiàng)目有：國防費(fèi)、外交和援助支出費(fèi)、中央行政管理費(fèi)、中央直管的基本建設(shè)支出費(fèi)。 地方預(yù)算主要承擔(dān)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出、本地行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用支出，其具體開支項(xiàng)目有：地方行政管理費(fèi)、部分武警經(jīng)費(fèi)、社會(huì)治安管理費(fèi)用、文教衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展費(fèi)用、城市建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用、地方基建投資費(fèi)用、地方公益性活動(dòng)費(fèi)用等。,、分稅制的主要內(nèi)容,（）分稅。為了確保中央和地方的財(cái)政支出，按事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，合理劃分中央與地方的稅種，確保中央與地方的收入。具體分為： 第一、中央固定收入。應(yīng)歸入中央財(cái)政收入的稅種包括：關(guān)稅、海關(guān)代征的增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、外資企業(yè)的出口退稅。 第二、地方固定收入。歸地方財(cái)政收入的稅種有：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、地方企業(yè)上繳利潤、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、土地增值稅、屠宰稅等。 第三、中央與地方共享收入。包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。,、分稅制的主要內(nèi)容,（）分管。通過建立中央和地方的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央稅和地方稅兩套稅收體系。中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)，也就是國稅局主要負(fù)責(zé)中央稅和中央與地方共享稅的征管；地稅局則負(fù)責(zé)征管地方稅。,國稅局與地稅局,三、當(dāng)前我國財(cái)政管理體制 存在的主要問題,（一）分稅制方面所存在的問題 、中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分不是很清楚。 、缺乏規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。 、地方稅制建設(shè)相對(duì)滯后。,分稅制方面存在的問題,用稅收杠桿調(diào)節(jié)市場失靈,（二）財(cái)政決策和運(yùn)行 方面存在的主要問題,、還沒有真正形成民主化、規(guī)范化和科學(xué)化的財(cái)政決策機(jī)制。 、財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不合理。 、財(cái)政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,第一、政府的行政事業(yè)費(fèi)用支出增長過快，而真正用于提供公共物品和公共服務(wù)的國防建設(shè)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等方面的支出增長緩慢。 第二、城鄉(xiāng)財(cái)政支出安排不合理。 “城市像歐洲，鄉(xiāng)村像非洲” 第三、同一系統(tǒng)內(nèi)的財(cái)政支出安排不合理。,年一些省市 行政費(fèi)用開支,年一些省市公車使用情況,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,二OO六年上半年，全國三十一個(gè)省區(qū)、直轄市黨政國家機(jī)關(guān)的行政開支，超支30%至160%，超預(yù)算達(dá)50877億元。 據(jù)中央聯(lián)合調(diào)查組復(fù)核調(diào)查報(bào)告披露：經(jīng)復(fù)核后，全國三十一個(gè)省級(jí)行政區(qū)行政開支，上半年超預(yù)算50877億多元，相等于全年的教育、國防經(jīng)費(fèi)開支的總和。,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,據(jù)統(tǒng)計(jì),行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重從“五五”時(shí)期的4.9%上升到“九五”時(shí)期11.94%,到2000年占17.4%,2002年占18.6%。 國防費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重“五五”時(shí)期為16.4%,此后一直下降,“九五”時(shí)期為8.3%,2000年為7.6%,2002年為7.7%。2002年占的比重為1.6%,低于世界3%的平均水平。我國的國防支出相當(dāng)于美國國防費(fèi)的5%,美國人均國防費(fèi)達(dá)到2000美元左右,而我國只有6美元左右。,鄭州惠濟(jì)區(qū)政府大樓,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,2002年政府教育支出占的比重為3.41%,低于世界5.1%的平均水平及發(fā)展中國家4.0%的水平。 2001年國家財(cái)政用于衛(wèi)生的預(yù)算支出占總支出的4.2%,占0.84%,而美國公共衛(wèi)生支出占13.9%,波蘭占6.3%,相差甚遠(yuǎn)。,財(cái)政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,目前，我國的稅收總額占的比重約，加上一些預(yù)算外資金收入，稅負(fù)已超過。在我國的經(jīng)濟(jì)增量中被稅收拿走的部分，從 年，年均，年高達(dá)，幾乎的經(jīng)濟(jì)增量被稅收拿走，而與此同時(shí)的居民收入增長率只有。,財(cái)政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,據(jù)公開的數(shù)據(jù)，1987年，政府總收入為3316.58億元，政府稅外收費(fèi)為1176.22億元，政府總收入對(duì)非稅收的依存度為35.46。到1996年，政府總收入為16708.28億元，政府稅外收費(fèi)收入高達(dá)9798.46億元，依存度為58.64。,（三）財(cái)政運(yùn)行過程中的管理和監(jiān)督方面存在的問題,、在財(cái)政支出中出現(xiàn)一些嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)資金 、財(cái)政預(yù)算收支內(nèi)容模糊、項(xiàng)目過粗。 、缺乏一套對(duì)財(cái)政運(yùn)行績效的評(píng)價(jià)體系。,年國家審計(jì)局 審出違紀(jì)違規(guī)部門和資金：,國資委(挪用國家建設(shè)資金960萬) 1998至2005年，國資委所屬5家單位挪用國家建設(shè)資金共960.73萬元。 農(nóng)業(yè)部(研究院私設(shè)1800萬小金庫) 2001至2005年，中國水產(chǎn)科學(xué)研究院截留系統(tǒng)科學(xué)事業(yè)費(fèi)預(yù)算資金1849.75萬元，隱匿于所屬漁業(yè)工程研究所，形成賬外資金，用于該院自籌基本建設(shè)等。 國家郵政局(超范圍運(yùn)用儲(chǔ)蓄金20億) 郵政儲(chǔ)匯局未經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，分別于2004年3月和5月運(yùn)用郵政儲(chǔ)蓄資金向某基金管理有限公司認(rèn)購南方現(xiàn)金增利基金10億元和南方避險(xiǎn)增值基金10億元。,年國家審計(jì)局 審出違紀(jì)違規(guī)部門和資金：,文化部(防偽標(biāo)識(shí)違規(guī)收費(fèi)1.08億) 自1996年起，文化市場發(fā)展中心受文化部委托，在未報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審核批準(zhǔn)的情況下，向音像企業(yè)收取音像制品統(tǒng)一防偽標(biāo)識(shí)費(fèi)用，截至2005年底，累計(jì)收費(fèi)1.08億元，支出8842萬元，結(jié)余2013萬元。 教育部(多領(lǐng)560萬政府特殊津貼) 截至2005年末，教育部多報(bào)領(lǐng)政府特殊津貼561.55萬元。主要原因是未定期核對(duì)享受政府特殊津貼人員的變化情況，也未及時(shí)上報(bào)人事部，形成長期多報(bào)多領(lǐng)該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。,年國家審計(jì)局 審出違紀(jì)違規(guī)部門和資金：,民政部(5000萬福彩金“蒸發(fā)”) 福彩中心于1996年5月存入某財(cái)務(wù)公司一年期定期存款5000萬元。因該公司未如期兌付存款本息，且已進(jìn)入破產(chǎn)清算，上述存款本息面臨損失風(fēng)險(xiǎn)。 中國貿(mào)促會(huì)(截留7401萬政府非稅收入) 2004至2005年，法律部門在為國內(nèi)進(jìn)出口企業(yè)代辦領(lǐng)事認(rèn)證業(yè)務(wù)過程中，通過轉(zhuǎn)移收入和改變收費(fèi)性質(zhì)的方式，截留領(lǐng)事認(rèn)證收入7401.59萬元。,年國家審計(jì)局 審出違紀(jì)違規(guī)部門和資金：,財(cái)政部(隱瞞23.6億個(gè)別基金收支) 財(cái)政部2006年3月受國務(wù)院委托向十屆全國人大四次會(huì)議報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，未報(bào)告一項(xiàng)基金收支情況。該項(xiàng)基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。 衛(wèi)生部(閑置財(cái)政專項(xiàng)款6.12億元) 截至2005年底，衛(wèi)生部本級(jí)累計(jì)閑置衛(wèi)生專項(xiàng)資金2.84億元，中國疾病預(yù)防控制中心閑置2003至2005年衛(wèi)生專項(xiàng)項(xiàng)目資金3.28億元，不符合規(guī)定。,年審計(jì)出違紀(jì)資金,預(yù)算收支內(nèi)容模糊、項(xiàng)目過粗,在編制財(cái)政預(yù)算收支時(shí)，其內(nèi)容較粗略、款項(xiàng)不清、項(xiàng)目省略、透明度低，造成“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的現(xiàn)象，在一般的財(cái)政預(yù)算草案中，要求列出類、款、項(xiàng)、目四級(jí)科目，然而，很多預(yù)算案只列出類和款，沒有具體的項(xiàng)和目，這樣的財(cái)政預(yù)算案一方面極容易引發(fā)挪用、擠占財(cái)政資金的行為;另一方面不利于人大或?qū)徲?jì)部門對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況的有效監(jiān)督。,缺乏一套對(duì)財(cái)政運(yùn)行 績效的評(píng)價(jià)體系,由于缺乏一套財(cái)政運(yùn)行的績效評(píng)價(jià)體系，不僅容易滋生政府部門濫用職權(quán)和貪污腐化，影響公共管理效率的提高，而且增加納稅人的痛苦指數(shù)，使納稅人交了稅卻得不到應(yīng)有的公共物品和公共服務(wù)。,四、建立和完善我國的 公共財(cái)政管理體制,建立和完善我國的公共財(cái)政管理體制的主要措施： 、以高度的政治民主化和社會(huì)法治化為前提。 、轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新財(cái)政部門的理財(cái)理念。 、建立科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的公共財(cái)政決策機(jī)制。 、建立對(duì)公共財(cái)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制。,、政治民主化和 社會(huì)法治化為前提,公共財(cái)政最基本的職能在于為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)，其運(yùn)行過程絕對(duì)不能忽視社會(huì)公眾的參與，違背公眾的意愿，因此，只有在政治民主化，實(shí)現(xiàn)政治文明的條件下，才能充分反映民眾的公共訴求，使公共財(cái)力資源真正用于社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。同時(shí)，公共財(cái)政本身是一種高度法治化的財(cái)政，只有良好的法治環(huán)境，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，才能確保公共財(cái)政的正常運(yùn)行秩序。所以，要建立我國的公共財(cái)政體制，首先必須以高度的政治民主化和社會(huì)法治化為前提。,、轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新 財(cái)政部門的理財(cái)理念。,必須時(shí)刻反思：“財(cái)政部門應(yīng)該干什么？不應(yīng)該干什么？”的問題 第一、從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。樹立起為滿足社會(huì)公共需要，提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)為宗旨。 第二、在此理財(cái)實(shí)踐中大膽探索有效的理財(cái)模式，用有限的公共財(cái)力資源辦人民滿意的公共事業(yè)。,、轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新 財(cái)政部門的理財(cái)理念,第三、公共財(cái)力資源的配套，要按“有所為，有所不為”的原則，分輕重緩急安排好公共財(cái)政支出，切實(shí)解決老百姓所關(guān)心的實(shí)際問題。如：“三農(nóng)”問題、醫(yī)療和教育問題、社會(huì)保障問題等。,今后財(cái)政支出的重點(diǎn),、建立科學(xué)化、民主化、 規(guī)范化的公共財(cái)政決策機(jī)制,公共財(cái)政要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于建立科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的公共財(cái)政決策機(jī)制 。 第一、必須擴(kuò)大廣大人民群眾參與公共財(cái)政收支的決策權(quán) 。 第二、必須建立由民眾參與、專家學(xué)者論證、主管部門陳述和答辯的公共財(cái)政決策方式 。,、建立科學(xué)化、民主化、 規(guī)范化的公共財(cái)政決策機(jī)制,第三、必須加強(qiáng)公共財(cái)政方面的立法工作，依法理財(cái)，依法管理公共財(cái)政，確保公共財(cái)政決策的規(guī)范化。,、建立對(duì)公共財(cái)力 運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制。,第一、發(fā)揮財(cái)政部門的財(cái)政監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)任地管好每一筆公共財(cái)力資源 。 第二、發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用，有效審核各個(gè)公共部門的財(cái)政收支狀況，糾正違法違紀(jì)的行為。近幾年來，審計(jì)署刮起的“審計(jì)風(fēng)暴”，對(duì)有些公共部門的影響很大。,財(cái)政監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督,、建立對(duì)公共財(cái)力 運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制,第三、發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，利用各種大眾傳媒，監(jiān)督各個(gè)公共部門在公共財(cái)力運(yùn)行方面所存在的問題。 第四、動(dòng)員群眾監(jiān)督的力量，為廣大人民群眾提供舉報(bào)、監(jiān)督的方便措施和途徑。,輿論監(jiān)督,群眾監(jiān)督,思考題,、當(dāng)前我國的財(cái)政管理體制存在哪些方面的問題？ 、如何構(gòu)建我國的公共財(cái)政體制，以真正體現(xiàn)社會(huì)主義公共財(cái)政為人民謀福利的精神。,