美日城鄉(xiāng)資源配置制度經(jīng)驗與啟.doc

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美日城鄉(xiāng)資源配置制度經(jīng)驗與啟示 王勝利等: 【摘要】我國在公共資源的配置上采取了以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，將優(yōu)質(zhì)資源大量投向城市，導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展落后，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重失衡。文章在分析我國公共資源城鄉(xiāng)配置的歷史演進(jìn)與現(xiàn)狀以及美日城鄉(xiāng)資源配置制度的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，總結(jié)了美日城鄉(xiāng)公共資源均衡配置對我國城鄉(xiāng)公共資源配置制度設(shè)計的啟示，以期對中國城鄉(xiāng)發(fā)展提供一些理論幫助。 　　【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)資源配置；制度；經(jīng)驗；啟示 【中圖分類號】F290【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 我國公共資源城鄉(xiāng)配置的歷史演進(jìn)與現(xiàn)狀 　　自新中國成立后我國在城鄉(xiāng)建設(shè)上一直是重城市而輕鄉(xiāng)村，這就導(dǎo)致國家在公共資源分配上的不公，相較于農(nóng)村，長期以來城市享有較多的公共資源，并具有優(yōu)先的使用權(quán)，這也導(dǎo)致在發(fā)展過程中，農(nóng)村所占公共資源較為貧瘠，進(jìn)一步加劇了我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，造成社會發(fā)展兩極分化嚴(yán)重。近年來，隨著國家對農(nóng)村建設(shè)重視程度的提高，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展問題也被提上日程，2013年中央政府在一號文件中指出，要將推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源平衡配置作為農(nóng)村建設(shè)和改革的重要任務(wù)和目標(biāo)。良好的制度是改革任務(wù)實現(xiàn)的重要保證，因而要想實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)資源的均衡配置，就必須對我國公共資源的配給制度進(jìn)行調(diào)整與改革，這是保證城鄉(xiāng)資源均衡供給以及縮小我國城鄉(xiāng)差距的必然選擇。 　　我國城鄉(xiāng)公共資源配置制度的歷史演進(jìn)。社會公共資源主要包括社會醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，自新中國成立后我國有關(guān)社會公共資源配置的方案隨著時代的發(fā)展而不斷變化。 　　第一階段，計劃經(jīng)濟(jì)時期。在新中國成立之初，經(jīng)過十幾年戰(zhàn)爭的中國社會千瘡百孔，百業(yè)待興，而當(dāng)時的國際形勢也十分嚴(yán)峻。綜合國內(nèi)國際形勢，新中國的發(fā)展選擇以城市建設(shè)和發(fā)展為中心，政府將大量的公共資源投放到城市，并制定了農(nóng)村支持城市發(fā)展的政策。1949年到1956年的三大改造時期，在社會保障福利方面，我國修訂了《中華人民共和國勞動保險條例》、《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》等法規(guī)條例，這基本形成了完善的城鎮(zhèn)勞動者以及國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的社會保障制度，而農(nóng)村方面，國家主要是針對農(nóng)村的孤老殘幼制定了“五?！敝贫?，覆蓋面有限。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，國家把大量的資源都集中在進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村則除了基本的水利建設(shè)外，其它公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒有多大改善。在教育方面，國家將教育資源集中投放到城市進(jìn)行中專教育與高等教育建設(shè)，而農(nóng)村教育并沒有多大的投入。1957年到1966年的社會主義全面建設(shè)時期，在社會福利上，國家又通過了一系列法規(guī)政策，提高了城鎮(zhèn)居民的社會保障和福利水平。而在農(nóng)村，國家雖然推行了縣、鄉(xiāng)、村的三級醫(yī)療保險制度，但投入不大，農(nóng)民并沒有享受到這一醫(yī)療制度的實惠。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，為了進(jìn)一步適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展，政府開始對城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了大量的資源投入，而在農(nóng)村進(jìn)行人民公社運作，農(nóng)村開始自己修建一些簡單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在教育上，城市的教師文化水平較高，而農(nóng)村的師資質(zhì)量差。此時雖然農(nóng)村的公共建設(shè)有了一定的發(fā)展，但由于國家的建設(shè)重心仍然在城市，農(nóng)村發(fā)展依然較為落后。在文革期間，國家的工作重心由社會建設(shè)轉(zhuǎn)為階級斗爭，無論在城市還是農(nóng)村不僅在公共資源配置上沒有發(fā)展和進(jìn)步反而都產(chǎn)生了倒退現(xiàn)象。 　　第二階段，改革開放以后至今，可以將其分為改革初期、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)一體發(fā)展三個時期。首先，在改革初期（1978年~1988年），由于在改革開放之前，長期的公共資源配置不公致使我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。因此，改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)的改革首先從農(nóng)村開始，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這極大地促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，相應(yīng)的也改變了農(nóng)村公共資源的配置情況。農(nóng)村的水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療等公共服務(wù)建設(shè)等有了較大發(fā)展。農(nóng)村改革取得的成效帶動了城市經(jīng)濟(jì)的改革。1984年我國又將改革重點轉(zhuǎn)移到城市，為促進(jìn)城市的進(jìn)一步發(fā)展，政府加大了對城市的公共資源投入。其次，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期（1989年~2009年），在改革開放的30年里，中國經(jīng)濟(jì)一直以較快的速度發(fā)展，但與此同時，我國在發(fā)展上一直過于追求速度和效率，在社會建設(shè)上仍然以城市工業(yè)建設(shè)為主，中國城鄉(xiāng)失衡發(fā)展的情況進(jìn)一步加劇。雖然農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也獲得了較大發(fā)展，但相對于城市來說依然差距較大。最后，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展時期（2010年至今），隨著國家社會的進(jìn)步，我國開始主張科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大明確提出要推進(jìn)我國的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，強調(diào)要加大對農(nóng)村公共資源的投入，力求實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的供給平衡。我國社會基尼系數(shù)在不斷增大、城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，不利于社會的穩(wěn)定和進(jìn)步，也成為中國進(jìn)一步發(fā)展的阻礙，因而中國要想進(jìn)一步有更高水平的發(fā)展，必須注重社會資源分配的公平和公正。我國在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，不斷提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村等發(fā)展策略。 　　中國公共資源城鄉(xiāng)配置的狀況。雖然政府開始注意到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展對中國未來持續(xù)發(fā)展的重要性，也逐漸加大了對三農(nóng)建設(shè)與發(fā)展的投資力度，但中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式固化已久，目前的農(nóng)村建設(shè)仍然與城鎮(zhèn)有著較大差距，在公共資源配給方面失衡的狀況依然存在，這主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利以及社會保障等幾個方面。 　　從教育上來看，在義務(wù)教育階段，我國城市人均義務(wù)經(jīng)費為1300元，而同類經(jīng)費農(nóng)村為450元，僅為城市的1/3左右；在高等教育階段，農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入國家重點大學(xué)的幾率相對較低，在985和211高校中，農(nóng)村與城市學(xué)生生源比率為1：4，由此可見農(nóng)村教育的質(zhì)量水平不高，且我國在高等教育制度上存在偏向城市學(xué)生生源的現(xiàn)象，這就造成了教育資源的分配不公。由于享受不到同等的教育資源與受教育機(jī)會，許多農(nóng)村學(xué)生開始逐漸放棄高考，這就壓縮了其向上層社會游動的通道，導(dǎo)致中國社會階層的固化，造成農(nóng)村家庭貧窮的代際傳遞，不利于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)。 　　在醫(yī)療衛(wèi)生上，我國的城鄉(xiāng)資源失衡現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。有關(guān)調(diào)查顯示，我國近80%的醫(yī)療資源集中于城市，而這部分醫(yī)療衛(wèi)生資源又集中在城市的大型醫(yī)療集團(tuán)和大醫(yī)院手中，而廣大的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重匱乏。在人均醫(yī)療衛(wèi)生資源占有方面，城市人均醫(yī)療資源占有量是農(nóng)村的3倍之多，這對農(nóng)民的醫(yī)療就醫(yī)帶來極大不便，直接降低了農(nóng)民的生存質(zhì)量。 　　在社會保障方面，早在改革開放之前，城市就具備了完善的城市居民保障制度，而在改革開放之后，城市居民的社會保障制度更加完善且保障水平不斷提高，但我國的農(nóng)村保障制度近幾年才真正有所發(fā)展，國家加大了農(nóng)村保障制度的建設(shè)與資源投入，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與合作醫(yī)療制度有了較大的完善和推廣，這是農(nóng)村社會保障的一個巨大進(jìn)步。但從整體來看，農(nóng)村保障制度的覆蓋率不高，且保障水平較低。而在社會福利上，我國的社會福利制度與居民戶籍、單位掛鉤，在住房、養(yǎng)老以及退休金等方面都把農(nóng)民排除在福利體系之外，農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的差異也讓農(nóng)民難以與城市居民獲得同等的福利待遇。 除此之外，我國在其他公共資源的配置上也同樣存在失衡的問題。由于城市—尤其是大型城市，往往是一定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，因而在公共資源配給制度的設(shè)計過程中，政府都是首先考慮大城市的公共資源配給問題，這導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。而且與發(fā)達(dá)國家相比，我國公共資源配置制度在推進(jìn)城鄉(xiāng)資源配給平衡方面所起的作用也并不顯著。因而要促進(jìn)我國的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，需要對我國的城鄉(xiāng)資源配置制度進(jìn)行調(diào)整，并發(fā)揮其在促進(jìn)城鄉(xiāng)資源配給公平方面的作用。 美國、日本的城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度 　　美國城鄉(xiāng)公共資源配置制度。美國在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展上，基本實現(xiàn)了城市和農(nóng)村的同步發(fā)展，其在發(fā)展中主要有以下幾個方面的經(jīng)驗： 　　一是城鄉(xiāng)相互促進(jìn)發(fā)展，注重城鄉(xiāng)公共資源配置的協(xié)調(diào)。首先，美國制定了土地激勵制度，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行西部土地開發(fā)，這為美國工業(yè)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而工業(yè)化帶來農(nóng)業(yè)機(jī)械制造的發(fā)展，又反過來促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)村與城市相互發(fā)展。其次，政府加大對農(nóng)村公共資源的配置，其在財政上極大的支持了水利、農(nóng)村教育、電力等方面的建設(shè)，并且極力讓農(nóng)村嘗到工業(yè)化的成果，這使得農(nóng)村生產(chǎn)水平極大提高。再次，美國的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都被納入政府的公共基礎(chǔ)建設(shè)之中，因而農(nóng)村也獲取了大量的公共資源配給，促進(jìn)自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，美國實行了農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策，其通過提高農(nóng)業(yè)關(guān)稅來保護(hù)本國農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展，并且提供補貼來鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口，美國還制定了糧價穩(wěn)定措施，保護(hù)農(nóng)民利益。這一系列政策促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得農(nóng)民自身有了剩余資金進(jìn)行農(nóng)村公共資源建設(shè)。 　　二是制定了兼顧城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共資源配置制度。首先，政府在農(nóng)村公共資源配置上實行積極的財政政策，聯(lián)邦和地方政府對農(nóng)村公共資源建設(shè)的財政投入都是不斷增加的。在20世紀(jì)50年代，美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)投資約為50億美元，90年代為200億美元，到2001年達(dá)到359億美元，加之地方政府的財政投入，美國對于農(nóng)村的建設(shè)投資總量僅次于國防投入，農(nóng)村的資源配置基本與城市持平。其次，在稅收上，美國對農(nóng)村投資進(jìn)行免稅或稅收優(yōu)惠，這帶動了農(nóng)村投資的發(fā)展，也間接增加了對農(nóng)村公共資源的投入。再次，政府還為農(nóng)村公共資源投入制定了融資政策，以此保證農(nóng)村公共資源建設(shè)的資金充足。最后，農(nóng)村還制定了一系列法律來保證農(nóng)村公共資源建設(shè)的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。 　　日本城鄉(xiāng)公共資源配置制度。日本工業(yè)化較晚，但其工業(yè)化速度較快，在快速的工業(yè)化過程中，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共資源供給不平衡的問題，但通過一系列干預(yù)政策，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。 　　一是通過財政轉(zhuǎn)移制度增加對農(nóng)村發(fā)展的投資。1980年日本的農(nóng)業(yè)財政預(yù)算是1960年的20多倍。首先其將財政轉(zhuǎn)移用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其次對農(nóng)民進(jìn)行財政補貼，以此來提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，最后政府運用財政投入來發(fā)展農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及福利保障方面。這些財政投入極大的解決了農(nóng)村公共資源供給不足的問題。 　　二是日本也通過制定法律來保證城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。日本制定了《農(nóng)振法》等一系列法律來保證對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，這些法律涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、商業(yè)、社會保障與福利等各個方面，實現(xiàn)了農(nóng)村公共資源配置的完善與發(fā)展。 三是日本還通過吸收社會資金來促進(jìn)農(nóng)村公共資源的發(fā)展。農(nóng)村通過免稅、利息補貼等方式來吸引社會資金進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行投資，這些措施一方面會促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村公共資源建設(shè)提供資金，另一方面企業(yè)資金進(jìn)入農(nóng)村，其為了自身的發(fā)展會積極在農(nóng)村進(jìn)行配套設(shè)施建設(shè)，這也促進(jìn)了農(nóng)村公共資源的發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置平衡。 美日城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度的啟示 　　發(fā)達(dá)資本主義國家工業(yè)化開始時間早、程度高，其在城鄉(xiāng)公共資源的配給上也有著較早的探索，如今已經(jīng)建立了較為完備的城鄉(xiāng)資源配給制度，基本實現(xiàn)了公共資源配置的平衡，實現(xiàn)了農(nóng)村和城市的共同發(fā)展，這其中的成功經(jīng)驗值得我們在進(jìn)行城鄉(xiāng)公共資源配置制度設(shè)計時進(jìn)行借鑒。 　　制度設(shè)計要兼顧公平和效率。一是注重城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。美國在進(jìn)行工業(yè)化發(fā)展的同時并沒有將發(fā)展重心完全放在城市上，而是在發(fā)展城市工業(yè)化的同時，也注意到鄉(xiāng)村的建設(shè)，其在城鄉(xiāng)之間建立了一種相互促進(jìn)的關(guān)系，美國鼓勵人們進(jìn)行西部移民來促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，為美國的城市工業(yè)化提供了糧食以及其他基礎(chǔ)材料，而工業(yè)化帶來了機(jī)械制造業(yè)的發(fā)展，其中農(nóng)業(yè)機(jī)械的發(fā)展又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高。農(nóng)村與城市在經(jīng)濟(jì)上的共同發(fā)展，是其進(jìn)行公共資源均衡配置的基礎(chǔ)。 　　二是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)的前提下，保證公共資源配置的公平。美日等發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化的過程中并非沒有遇到城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，但其一直在努力促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而公共資源配置則是其中的一個重要方面，美國在早期的發(fā)展中就逐步加大對農(nóng)村公共資源的投入，而日本雖然在早期的發(fā)展中以城市為中心，但之后其便意識到城鄉(xiāng)失衡發(fā)展的問題，對農(nóng)村的醫(yī)療、教育以及社會福利保障等方面加大了投入。 　　在我國的城鄉(xiāng)資源配置制度設(shè)計中，可以從美日的城鄉(xiāng)公共資源配置的設(shè)計中吸取經(jīng)驗。我國早期的社會發(fā)展將大部分社會資源都投入到城市之中且過于追求效率，如今城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)阻礙了我國的進(jìn)一步發(fā)展，因此要想平衡城鄉(xiāng)差距，政府也必須加大對農(nóng)村公共資源的投入，在公共資源配給制度上將公平放在首位，在財政政策上加大對農(nóng)村公共資源配給的支持，用以發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利保障、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生等。 　　在制度設(shè)計上要注重將個人責(zé)任與國家責(zé)任相結(jié)合。美國和日本在均衡城鄉(xiāng)公共資源的配給上，都積極制定各種免稅或稅收優(yōu)惠等政策來吸引社會資金進(jìn)入鄉(xiāng)村，以促進(jìn)農(nóng)村公共資源建設(shè)，其經(jīng)驗啟示我們社會的公共資源建設(shè)可以進(jìn)行責(zé)任的合理分配。雖然公共資源的性質(zhì)決定其必須由政府主導(dǎo)來進(jìn)行分配和建設(shè)，但長期以來我國在公共資源分配上過于依賴政府進(jìn)行配置，而政府也沒有適當(dāng)引導(dǎo)個體進(jìn)行公共資源建設(shè)。而實際上單獨的個體或政府都不可能完全擔(dān)任起公共資源配置的任務(wù)，因此國家必須在制度設(shè)計上確立個體和國家在公共資源配置上的責(zé)任。 　　首先，政府可以對公共資源配置進(jìn)行立法，保證公共資源分配的有法可依。其次，政府要制定合理的公共資源配置制度，將社會全體都納入公共資源配置范圍內(nèi)。再次，政府要合理引導(dǎo)個體參與到公共資源的配置中去，個體要積極為公共資源的配置制度提出建議政策，其也擔(dān)負(fù)著一定的繳費責(zé)任，因為許多社會公共資源建設(shè)需要政府和個體來共同完成。最后，政府在公共資源配給制度設(shè)計上要制定一系列吸引社會資金進(jìn)入農(nóng)村的政策，讓社會資金擔(dān)負(fù)起一部分農(nóng)村公共資源建設(shè)的任務(wù)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。 在城鄉(xiāng)公共資源分配制度上注入城鄉(xiāng)共同發(fā)展的理念。中國要想從世界大國走向世界強國，必然要改變當(dāng)前中國城鄉(xiāng)二元化的情況，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這也是中國未來社會發(fā)展的必然趨勢，因此我國在城鄉(xiāng)公共資源配置的制度設(shè)計上也要以城鄉(xiāng)共同發(fā)展為理念。首先，在城鄉(xiāng)公共資源分配制度上要以城鄉(xiāng)發(fā)展并重為準(zhǔn)則，改變重城市輕鄉(xiāng)村的政策，樹立在公共資源配置面前城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民平等的理念。其次，政府要強化自身在公共資源配置中的主導(dǎo)作用，建立起全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)公共資源配置體系，促進(jìn)公共資源配給的平衡，這能夠明確各級政府責(zé)任，減少資源分配中的權(quán)力尋租行為。最后，城鄉(xiāng)公共資源配置制度在推進(jìn)過程中要遵循循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥的原則。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化已久，而城鄉(xiāng)公共資源配置制度涉及范圍廣，因此其推行不可能一蹴而就，可以通過逐步推進(jìn)的方式，使得我國城鄉(xiāng)公共資源分配由失衡逐步走向平衡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。 王勝利系陜西科技大學(xué)管理學(xué)院教授，張敏系陜西科技大學(xué)思政部碩士研究生