詳解政府采購(gòu)法

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1、 政 府 采 購(gòu) 法 解 釋 　　序 　　政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政的重要組成部分，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效措施。我國(guó)自1996年開(kāi)展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作以來(lái)，推行政府采購(gòu)在加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政支出使用效益以及促進(jìn)廉政建設(shè)等方面均起到了積極作用，取得較好效果。隨著政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展、迫切需要通過(guò)立法予以進(jìn)一步推動(dòng)和規(guī)范。眾所期盼的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》于2002年6月29日由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，自2003年1月1日起施行。該法的頒布，是我國(guó)財(cái)政體制改革和財(cái)政法制建設(shè)的一件大事，是政

2、府采購(gòu)工作法制改革和財(cái)政法制建設(shè)的一件大事，是政府采購(gòu)工作法制化建設(shè)所取得的重要成果，對(duì)于更好地貫徹落實(shí)黨的十五屆六中全會(huì)決定精神和中紀(jì)委確定的反腐倡廉措施，全面提高依法行政水平，開(kāi)創(chuàng)政府采購(gòu)工作新局面，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。 　　法律重在實(shí)施。實(shí)施的前提是知法，只有知法才能更好地執(zhí)法和守法。知法必須先學(xué)好法，準(zhǔn)確地掌握法律的精神及各項(xiàng)規(guī)定。因此，在政府采購(gòu)法施行以前，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，積極開(kāi)展宣傳培訓(xùn)活動(dòng)，提高自身的思想認(rèn)識(shí)水平和管理能力，加強(qiáng)政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，并將實(shí)行規(guī)范的政府采購(gòu)變成社會(huì)各界的自覺(jué)行動(dòng)。政府采購(gòu)的各當(dāng)事人也要認(rèn)真學(xué)習(xí)政府采購(gòu)法，增強(qiáng)依法參加政府

3、采購(gòu)和依法保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)。 　　政府采購(gòu)法對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立以及政府采購(gòu)工作作出了比較全面的規(guī)定，但這些規(guī)定主要是框架性和原則性的，必須準(zhǔn)確把握其精神和具體含義才能正確地貫徹實(shí)施。為了幫助社會(huì)各界更好地了解政府采購(gòu)法，指導(dǎo)政府采購(gòu)法的宣傳培訓(xùn)活動(dòng)，本網(wǎng)特推出了“采購(gòu)法專(zhuān)欄”，并以最大篇幅開(kāi)設(shè)了"中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法知識(shí)問(wèn)答"專(zhuān)題。該專(zhuān)題分別按照"立法目的"、"本法規(guī)定的含義"、"執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題"這一基本體例對(duì)政府采購(gòu)法九章八十八條進(jìn)行了逐條闡釋?zhuān)⑶昂笳諔?yīng)，融會(huì)貫通。同時(shí)，為了使讀者進(jìn)一步了解和認(rèn)識(shí)有關(guān)規(guī)定，還將立法過(guò)程中遇到的不同觀(guān)點(diǎn)和認(rèn)識(shí)作了介紹。著眼于政府采購(gòu)的本

4、質(zhì)意義并結(jié)合不斷發(fā)展的實(shí)踐，盡可能準(zhǔn)確、全面地解釋立法宗旨和含義，并針對(duì)具體實(shí)施提供可供借鑒的國(guó)際國(guó)內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)。還確立了對(duì)有關(guān)規(guī)定的處理方式和應(yīng)該把握的"分寸"或"底限"，以此來(lái)指導(dǎo)社會(huì)各界學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)政府采購(gòu)法并指導(dǎo)其實(shí)踐工作。 　　 立法宗旨 　　本法第一條對(duì)此作出了規(guī)定，即為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。 　　立法目的 　　明確制定本法的目的。 　　規(guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采購(gòu)因其采購(gòu)主體和采購(gòu)資金來(lái)源都具有特殊性，采購(gòu)主體

5、的行為對(duì)采購(gòu)資金的使用狀況以及政府采購(gòu)現(xiàn)象等方面都具有強(qiáng)烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。 　　政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理、規(guī)范政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)行為、發(fā)揮對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控作用的一項(xiàng)制度。從國(guó)際上看，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府采購(gòu)的歷史就比較悠久，法律和制度就比較完善。雖然在政府采購(gòu)立法宗旨的表述上不盡相同，但基本精神和內(nèi)容是一致的。主要有：加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)范化管理，提高政府采購(gòu)活動(dòng)的透明度，努力節(jié)約采購(gòu)支出，提高效率；鼓勵(lì)供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)；保證給予供應(yīng)商公平和平等的待遇，政府采購(gòu)要保護(hù)社會(huì)公共利益，做到誠(chéng)實(shí)守信，提高公眾對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的信任度。

6、　　當(dāng)前，政府采購(gòu)法的出臺(tái)和實(shí)施將有效推動(dòng)政府采購(gòu)制度向廣度和深度發(fā)展。我國(guó)與世界其他各國(guó)一樣，歷來(lái)就存在政府采購(gòu)行為。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府采購(gòu)是通過(guò)計(jì)劃進(jìn)行管理。改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷改革，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，但由于沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的政府采購(gòu)制度改革，政府采購(gòu)行為缺乏相應(yīng)的約束，采購(gòu)活動(dòng)基本處于分散、自由狀態(tài)，政策目標(biāo)單一，采購(gòu)資金使用效益不高，采購(gòu)活動(dòng)中行為不規(guī)范甚至行賄索賄等腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制改革的不斷深入，迫切需要國(guó)家加強(qiáng)財(cái)政支出管理，規(guī)范政府采購(gòu)行為，并在此基礎(chǔ)上，建立和實(shí)行政府采購(gòu)制度。為此，從19

7、96年起，一些地區(qū)開(kāi)始按照國(guó)際上通行做法開(kāi)展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，財(cái)政部也陸續(xù)頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》等規(guī)章制度，以推動(dòng)和規(guī)范政府采購(gòu)試點(diǎn)工作。實(shí)踐表明，推行政府采購(gòu)制度在提高財(cái)政支出管理水平、節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范政府采購(gòu)行為、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面效果比較顯著。隨著政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展，政府部門(mén)的規(guī)章制度層次較低、約束力不強(qiáng)，再加上制度本身也存在許多不完善的地方，政府采購(gòu)工作遇到了許多難以有效克服和解決的困難和問(wèn)題，在一定程度上阻礙了政府采購(gòu)制度的進(jìn)一步發(fā)展。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，我國(guó)所面臨的開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的壓力越來(lái)越大，必須盡快建立起與國(guó)際慣例接軌的政府采購(gòu)制度。因此，迫切需要

8、加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)的立法工作。 　　我國(guó)要通過(guò)政府采購(gòu)的立法，將政府采購(gòu)納入法制化管理，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，并依法實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的各項(xiàng)目標(biāo)，最終建立起適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要并與國(guó)際慣例接軌的政府采購(gòu)制度。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第一條規(guī)定是整個(gè)法律的綱，法律的所有條款都是圍繞著這個(gè)綱制定的。本法第一條從五個(gè)方面提出了立法目的。 　　1、 規(guī)范政府采購(gòu)行為。 　　規(guī)范政府采購(gòu)行為是建立我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法行政機(jī)制的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征之一是公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和依法行政。在政府采購(gòu)制度運(yùn)行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時(shí)，是

9、代表國(guó)家履行管理職責(zé)，而在采購(gòu)交易時(shí)，作為采購(gòu)的一方，又是市場(chǎng)的參與者。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束，則這種雙重性在實(shí)際采購(gòu)中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門(mén)憑借手中的權(quán)利，凌駕于市場(chǎng)規(guī)則之上，從而損害了正常的市場(chǎng)秩序和政府采購(gòu)制度。正因如此，政府的采購(gòu)行為對(duì)市場(chǎng)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著舉足輕重的影響，與單純的商業(yè)行為是有本質(zhì)區(qū)別的。政府采購(gòu)法的建立，可以明晰管理職能與采購(gòu)職能，一方面要使政府采購(gòu)受市場(chǎng)規(guī)則和法律的約束，實(shí)現(xiàn)交易行為平等；另一方面又要保證政府通過(guò)采購(gòu)政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，真正形成管理職能與采購(gòu)職能相分離的管理機(jī)制。 　　規(guī)范政府采購(gòu)行為也是提高依法理財(cái)水平的客觀(guān)要求。政府采購(gòu)資

10、金都是財(cái)政性資金，采購(gòu)過(guò)程實(shí)際上是財(cái)政支出的使用過(guò)程，從硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益的要求出發(fā)，必然要求采購(gòu)行為規(guī)范。采購(gòu)行為規(guī)范化管理，體現(xiàn)了依法理財(cái)?shù)囊螅欣谝婪ɡ碡?cái)水平的提高。 　　本法將規(guī)范政府采購(gòu)行為作為立法的首要目標(biāo)，目的是要求適用本法調(diào)整范圍的政府采購(gòu)主體在采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)時(shí)，必須按照本法制定的規(guī)則，即政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序等開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。要通過(guò)這些規(guī)則，將政府采購(gòu)納入法制化軌道，實(shí)行政府采購(gòu)的法制化和規(guī)范化管理，改變?cè)瓉?lái)政府采購(gòu)行為無(wú)法可依、自由、分散、隨意采購(gòu)的局面，有效解決或抑制現(xiàn)行采購(gòu)中存在的各種問(wèn)題和弊端，維護(hù)

11、政府形象。 　　2、 提高政府采購(gòu)資金的使用效益。 　　政府采購(gòu)資金主要是指財(cái)政性資金，通俗地講就是預(yù)算資金。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制制約，在財(cái)政管理中存在重預(yù)算安排、輕支出管理，重貨幣分配、輕實(shí)物購(gòu)買(mǎi)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了財(cái)政管理的均衡發(fā)展。推行政府采購(gòu)制度，制定法律規(guī)范，就是使財(cái)政管理不僅重預(yù)算，也要重視支出分配及其使用，將財(cái)政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，從貨幣形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，增強(qiáng)財(cái)政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購(gòu)資金按預(yù)算目標(biāo)使用，做到少花錢(qián)，多辦事，辦好事，從而降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金的使用效益。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行政府采購(gòu)后，采購(gòu)資金的節(jié)約率一般都在10%以上，其中工程項(xiàng)目

12、的節(jié)支幅度最高，有的項(xiàng)目達(dá)到了50%。2001年全國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算資金為731億元，實(shí)際采購(gòu)資金為653億元，資金節(jié)約率為11%左右，基本上與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)吻合。如果按照國(guó)際上政府采購(gòu)一般占GDP10%的口徑計(jì)算，2001年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模應(yīng)該達(dá)到9000多億元。因此可見(jiàn)，我國(guó)政府采購(gòu)的潛力非常大，建立健全政府采購(gòu)法制，可以充分發(fā)揮政府采購(gòu)的積極效應(yīng)，有利于提高財(cái)政資金的使用效益。 　　3、 維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。 　　政府采購(gòu)的一個(gè)重要特征，就是它不同于一般商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)，也不同于企業(yè)和個(gè)人采購(gòu)，是政府行為，要體現(xiàn)國(guó)家利益和政策要求；同時(shí)，一個(gè)國(guó)家和政府可以通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)

13、控作用。換句話(huà)說(shuō)，就是政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，其行為要符合人民大眾的意愿，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家利益和和社會(huì)公共利益方面作出貢獻(xiàn)。因此，要通過(guò)制定本法，將政府采購(gòu)的政策性作用法律化，為政府發(fā)揮政府采購(gòu)的宏觀(guān)調(diào)控作用、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益提供法律依據(jù)和保障。 　　4、政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。 　　按照本法規(guī)定，政府采購(gòu)的當(dāng)事人包括各級(jí)政府的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、供應(yīng)商以及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理公司等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）。政府采購(gòu)活動(dòng)在進(jìn)入采購(gòu)交易時(shí)，政府和供應(yīng)商都是市場(chǎng)參與者，其行為屬于商業(yè)性行為，并且各當(dāng)事人之間是平等的。但是，在實(shí)際工作中，由于

14、采購(gòu)人都是政府采購(gòu)單位，處于強(qiáng)勢(shì)，容易出現(xiàn)政府采購(gòu)人將政府行為和行政權(quán)限帶到交易活動(dòng)中，個(gè)別采購(gòu)人甚至受利益的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)欺詐、錢(qián)權(quán)交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當(dāng)事人造成損失，造成事實(shí)上的不平等。而其他當(dāng)事人因有求于采購(gòu)機(jī)構(gòu)，處于被動(dòng)地位。制定本法的目的之一，就是要規(guī)定政府采購(gòu)必須遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，建立政府采購(gòu)各當(dāng)事人之間平等互利的關(guān)系和按規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)則。從保護(hù)弱者角度考慮，還特別賦予供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)活動(dòng)投訴的權(quán)利，加強(qiáng)監(jiān)督和制約，在保護(hù)采購(gòu)機(jī)構(gòu)合法權(quán)益的同時(shí)，也要保護(hù)供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。 　　5、促進(jìn)廉政建設(shè)。 　

15、　由于政府采購(gòu)項(xiàng)目多，規(guī)模大，其采購(gòu)合同成為各供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，所以，在具體采購(gòu)活動(dòng)中，經(jīng)常出現(xiàn)采購(gòu)人將政府行為與商業(yè)行為混淆的現(xiàn)象。如果缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，就極容易出現(xiàn)索賄、行賄、錢(qián)權(quán)交易等貪污腐敗問(wèn)題。從1999年開(kāi)始，中央紀(jì)委就把推行政府采購(gòu)制度作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一加以執(zhí)行，黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中明確提出，推行政府采購(gòu)制度是黨風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府采購(gòu)納入法制范圍內(nèi)后，強(qiáng)化了對(duì)采購(gòu)行為的約束力，增強(qiáng)了有效地抑制政府采購(gòu)中各種腐敗現(xiàn)象滋生的可行性，進(jìn)而有助于上述措施和決定的落實(shí)，凈化交易環(huán)境，使政府采購(gòu)成為名副其實(shí)的“

16、陽(yáng)光下的交易”，從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)廉政建設(shè)。同時(shí)，為懲處腐敗提供了法律依據(jù)和手段。 　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　立法宗旨看似比較原則，但其內(nèi)涵非常豐富，每一條立法宗旨的重要性與本法中其他任何條款都同等重要。它簡(jiǎn)明扼要地闡述了本法立法的原因和目的，指出了建立我國(guó)政府采購(gòu)制度的方向，其他各條款都是圍繞實(shí)現(xiàn)這些目的而制定。在實(shí)踐中，各個(gè)方面的行為必須做到有利于立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時(shí)不得違背立法宗旨的規(guī)定。 　　 　　適用范圍 　　本法第二條對(duì)此作出了規(guī)定，即在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法

17、。本法所稱(chēng)政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱(chēng)采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。本法所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。 　　立法目的 　　規(guī)定本法的適用范圍。 　　明確法律的調(diào)整范圍，是本法最基本、最重要，也

18、是最核心的內(nèi)容，它直接涉及本法的適用范圍和管理力度。 　　在立法期間，政府采購(gòu)范圍始終是重點(diǎn)研究和討論的問(wèn)題之一。各有關(guān)方面從不同角度對(duì)政府采購(gòu)范圍提出了各種建議和意見(jiàn)，有的提出，工程不應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍；還有的提出，應(yīng)當(dāng)以資金性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，只要是使用財(cái)政性資金，不管采購(gòu)主體是誰(shuí)，都要進(jìn)行政府采購(gòu)。總的來(lái)看，這些意見(jiàn)分為兩種情況：一種是適用范圍要寬；另一種是適用范圍要小。持寬范圍的意見(jiàn)是，不僅包括貨物和服務(wù)采購(gòu)，還要包括工程采購(gòu)。認(rèn)為本法的適用范圍寬，規(guī)范面越廣，發(fā)揮政府采購(gòu)政策性作用的力度就越大，在加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判時(shí)也更加有利。如果適用范圍小，大量應(yīng)當(dāng)受到約束的采購(gòu)行為就得

19、不到規(guī)范，國(guó)內(nèi)企業(yè)也得不到應(yīng)有保護(hù)。本法適用范圍定寬一些，可以全面封閉國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)，增加談判籌碼，爭(zhēng)取主動(dòng)。同時(shí)可以延長(zhǎng)利用采購(gòu)手段保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的時(shí)間。這是國(guó)際上通行的談判策略。持小范圍的意見(jiàn)是，在我國(guó)目前市場(chǎng)條件不成熟、管理環(huán)境還未完全改善的條件下，范圍不宜過(guò)寬，應(yīng)當(dāng)先小后大，逐步實(shí)施，隨著改革的深入，逐步放寬采購(gòu)范圍；適用范圍小容易實(shí)施。 　　國(guó)際法及有關(guān)國(guó)家和地區(qū)對(duì)采購(gòu)范圍的規(guī)定。從國(guó)際通行規(guī)定看，對(duì)政府采購(gòu)一直沒(méi)有一個(gè)通用的定義，通常是用法律形式確定依法規(guī)范的范圍。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》中規(guī)定，采購(gòu)是以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)的行為。而采購(gòu)實(shí)體一是

20、本國(guó)從事采購(gòu)的任何政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)或其他單位或其他任何下屬機(jī)構(gòu)；二是本國(guó)認(rèn)為有必要，也可以增加企業(yè)等其他類(lèi)別的實(shí)體。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定的適用范圍是通過(guò)列出清單的方式確定的，其采購(gòu)不僅指購(gòu)買(mǎi)，還包括租賃、委托、雇用等。歐盟《政府采購(gòu)指令》規(guī)定的適用實(shí)體范圍是指各成員的政府機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)公司。臺(tái)灣省《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)的范圍為政府機(jī)關(guān)、公立學(xué)校、公營(yíng)事業(yè)辦理的采購(gòu)。上述這些法律對(duì)政府采購(gòu)范圍的建議或規(guī)定有兩個(gè)共同特點(diǎn)：一是在確定政府采購(gòu)的范圍時(shí)都未涉及資金問(wèn)題，也就是說(shuō)，只要屬于政府采購(gòu)事權(quán)范圍內(nèi)的采購(gòu)，不論資金和來(lái)源，一律實(shí)行政府采購(gòu)。二是政府采購(gòu)的范圍由三個(gè)要素構(gòu)成：采購(gòu)實(shí)

21、體范圍、采購(gòu)行為范圍及采購(gòu)對(duì)象范圍。采購(gòu)實(shí)體范圍主要指公共部門(mén)，這是確定政府采購(gòu)范圍的前提條件。采購(gòu)實(shí)體既有政府機(jī)構(gòu)又有公用事業(yè)單位；采購(gòu)行為既包括購(gòu)買(mǎi)，還有租賃等方式；采購(gòu)對(duì)象既有貨物和服務(wù)，也包括工程。國(guó)外法律不涉及資金來(lái)源的主要原因：一是政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理范圍，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)主要是公共部門(mén)，而公共部門(mén)的資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，不需要另行規(guī)定。二是有時(shí)公共部門(mén)雖然不直接使用財(cái)政性資金而獲得采購(gòu)對(duì)象，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、政府擔(dān)保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購(gòu)活動(dòng)自然要受到法律約束。 　　本法在確定適用范圍時(shí)，充分借鑒了國(guó)際法有關(guān)規(guī)

22、定，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際作了研究。如果完全按照國(guó)際通行做法，將凡是用政府財(cái)政支出中的政府消費(fèi)支出和投資支出項(xiàng)目，具體地講，就是用財(cái)政性資金安排或者含部分財(cái)政性資金的所有采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府單位還是國(guó)有企業(yè)或者民營(yíng)企業(yè)，都要納入本法適用范圍，開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)范圍定得過(guò)寬。尤其是將企業(yè)等市場(chǎng)主體的采購(gòu)行為納入政府采購(gòu)，在現(xiàn)階段不利于企業(yè)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。再有，政府采購(gòu)制度在西方國(guó)家已經(jīng)有200多年的歷史，而在我國(guó)是一項(xiàng)新制度，適用范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)目前的條件，按照循序漸進(jìn)、逐步規(guī)范的原則確定。本法適用范圍排除了企業(yè)采購(gòu)，但今后的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是與國(guó)際慣例相銜接。 　

23、　本法規(guī)定的含義 　　本法第二條從地域、采購(gòu)人、采購(gòu)資金、采購(gòu)形式、采購(gòu)項(xiàng)目以及采購(gòu)對(duì)象等方面，確定了本法的適用范圍。凡是同時(shí)符合這些要素的采購(gòu)項(xiàng)目，都屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須依照本法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。 　　1、 地域范圍。 　　根據(jù)第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的政府采購(gòu)活動(dòng)，統(tǒng)一按照本法規(guī)定進(jìn)行。 　　除此之外，本條還有一個(gè)含義，就是在全國(guó)境內(nèi)政府采購(gòu)政策和市場(chǎng)是統(tǒng)一的。在本法起草期間，社會(huì)上有一種意見(jiàn)認(rèn)為，政府采購(gòu)資金來(lái)源于各級(jí)政府的預(yù)算資金，主張分級(jí)立法，但這種意見(jiàn)最終被建立全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)和政策的意見(jiàn)所取代。主要原因：一是政府采購(gòu)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是全國(guó)統(tǒng)一的，分級(jí)立法容易造成市場(chǎng)

24、分割，不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，障礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。二是政府采購(gòu)政策必須統(tǒng)一。政府采購(gòu)是一種宏觀(guān)調(diào)控手段，各級(jí)政府都必須圍繞調(diào)控對(duì)象通力合作，實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。如果分級(jí)立法，不僅難以形成合力，而且造成政策不統(tǒng)一、政出多門(mén)，降低政府采購(gòu)制度效力。三是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)遲早要開(kāi)放，而且開(kāi)放是以全國(guó)為基礎(chǔ)的，不可能以地區(qū)為單位開(kāi)放。所以，一旦開(kāi)放，其影響是全國(guó)性的，因此，必須統(tǒng)一規(guī)則，并適用于各級(jí)政府的政府采購(gòu)當(dāng)事人。但統(tǒng)一立法并不是搞一刀切，既要有統(tǒng)一性，還要有靈活性。根據(jù)本法規(guī)定，政府采購(gòu)的目標(biāo)、范圍、政策、方式、程序等都是統(tǒng)一的，但有關(guān)的具體實(shí)施方法如限額標(biāo)準(zhǔn)的制定、集中采購(gòu)目錄的確定等，由不

25、同級(jí)次的政府因地制宜地作出規(guī)定。當(dāng)然，地方政府在作出這些規(guī)定時(shí)，不能與本法的有關(guān)規(guī)定相違背。 　　2、 例外規(guī)定 　　鑒于政府采購(gòu)客觀(guān)上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時(shí)，在其他條款中作了必要的例外規(guī)定。一是軍事采購(gòu)。按照有關(guān)規(guī)定，軍隊(duì)也屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但本法考慮到我國(guó)軍事采購(gòu)的特殊性，在附則中規(guī)定，“軍事采購(gòu)法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定”，表明軍事采購(gòu)要根據(jù)本法有關(guān)原則性規(guī)定另行制定管理和實(shí)施辦法。二是采購(gòu)人使用國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款進(jìn)行的政府采購(gòu)，貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議對(duì)采購(gòu)的具體條件另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定。三是對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉

26、及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。四是我國(guó)的香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)的政府采購(gòu)不適用本法。由于我國(guó)的香港和澳門(mén)地區(qū)實(shí)行的是“一國(guó)兩制”，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第十八條、《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第十八條規(guī)定，全國(guó)性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特別行政區(qū)實(shí)施。 　　3、采購(gòu)人范圍。 　　本法規(guī)定的采購(gòu)人是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國(guó)有企業(yè)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。事業(yè)單位是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的而批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)法人。團(tuán)體組織是指各黨派及政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體。本法規(guī)定的采購(gòu)人不包括國(guó)有企業(yè)，主

27、要是考慮到企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，其購(gòu)買(mǎi)行為在某種意義上屬于生產(chǎn)行為（為制造某產(chǎn)品而購(gòu)買(mǎi)，不是消費(fèi)性的），其資金來(lái)源多元化，企業(yè)作為市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)，所以，無(wú)論從理論上還是實(shí)際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購(gòu)范圍。同時(shí)，我國(guó)政府采購(gòu)工作還處于起步階段，將企業(yè)公益性采購(gòu)和投資性采購(gòu)全面納入政府采購(gòu)范圍的條件還不成熟。因此，本法確定的采購(gòu)人，都是采購(gòu)資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金的預(yù)算單位。 　　4、 采購(gòu)資金范圍 　　明確采購(gòu)人，并非說(shuō)明只要是采購(gòu)人，其采購(gòu)活動(dòng)都要執(zhí)行本法，是否適用本法還要看采購(gòu)項(xiàng)目的資金來(lái)源。按照本法規(guī)定，采購(gòu)人按照本法規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)項(xiàng)目，其項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)為財(cái)

28、政性資金。 　　根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理制度，財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財(cái)政預(yù)算資金是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政追加的資金。預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的各類(lèi)收費(fèi)或基金等。本法所稱(chēng)的使用財(cái)政性資金的含義是“全部或部分用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的”，即采購(gòu)人的采購(gòu)項(xiàng)目只要含財(cái)政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。采購(gòu)人全部用非財(cái)政性資金開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)，不受本法約束。非財(cái)政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)體組織的自有收入，包括經(jīng)營(yíng)收入、捐助收入、不用財(cái)政性資金償還的借款等。 　　5、 采購(gòu)項(xiàng)目范圍。 　　按照本法規(guī)定，采購(gòu)人用財(cái)政性資金組織采購(gòu)活動(dòng)，是否適用本法，還要視具體項(xiàng)目而定。只有納入了集中采購(gòu)目

29、錄以?xún)?nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才要求按照本法規(guī)定執(zhí)行。 　　由于政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目品種很多，性質(zhì)各異，數(shù)額大到工程項(xiàng)目，小到鉛筆，既有采購(gòu)公務(wù)用車(chē)，又有因公臨時(shí)和隨時(shí)購(gòu)買(mǎi)支出，在當(dāng)前情況下，本法不可能將所有購(gòu)買(mǎi)性支出項(xiàng)目列入政府采購(gòu)法適用范圍，要通過(guò)設(shè)定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)予以界定。本法規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；一是納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目；二是排除在集中采購(gòu)目錄之外，但在規(guī)定的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目。前者實(shí)行集中采購(gòu)，后者實(shí)行分散采購(gòu)。集中采購(gòu)目錄的確定方法在本法第七條中作了規(guī)定，其中，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)和直

30、轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。本法第八條規(guī)定了限額標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，即屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院確定并頒布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。 　　按照本條規(guī)定，采購(gòu)人用財(cái)政性資金采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目，可以不執(zhí)行本法規(guī)定。 　　6、 采購(gòu)形式范圍。 　　本法所稱(chēng)采購(gòu)是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。此規(guī)定有三個(gè)要點(diǎn)：一是采購(gòu)活動(dòng)必須是能夠以簽訂的合同形式來(lái)體現(xiàn)。二是采購(gòu)活動(dòng)必須是有償?shù)?，確切地講就是實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換原則的所有方式，不包括贈(zèng)送、采購(gòu)人之間無(wú)償調(diào)劑等行為。三是采購(gòu)的

31、方式不僅是購(gòu)買(mǎi)，還包括租賃、委托、雇用等。 　　按照本法規(guī)定，采購(gòu)人接受贈(zèng)送、采購(gòu)人之間無(wú)償調(diào)劑等無(wú)償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，不受本法規(guī)范。 　　7、 采購(gòu)對(duì)象范圍 　　采購(gòu)對(duì)象是指采購(gòu)人無(wú)論是采購(gòu)貨物還是工程或者是服務(wù)，都要執(zhí)行本法規(guī)定。也就是說(shuō)，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)都是該法的采購(gòu)對(duì)象范圍。 　　本條所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和各種類(lèi)型的物品，包括有形和無(wú)形物品（如專(zhuān)利），固體、液體或氣體物體，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。 　　本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，專(zhuān)指由財(cái)政性資金安排的建設(shè)工程，不包括網(wǎng)絡(luò)工程、信息工程等與土建無(wú)關(guān)的工程項(xiàng)目。工程的范圍很廣，涉及采購(gòu)人因自身工作以及提供社會(huì)公共

32、服務(wù)需要而采購(gòu)的各類(lèi)建設(shè)工程，包括適合人類(lèi)居住的工程項(xiàng)目，即建筑物，以及非人類(lèi)居住需要而建造的公共工程項(xiàng)目，即構(gòu)筑物。工程的采購(gòu)行為不僅僅指新建，還包括改建、擴(kuò)建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。 　　本法所稱(chēng)服務(wù)，是指貨物和工程之外的采購(gòu)項(xiàng)目。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方式，主要考慮到服務(wù)的內(nèi)容繁多，很難用簡(jiǎn)要的法律語(yǔ)句表述，這是國(guó)際通行做法。按本法規(guī)定，采購(gòu)人采購(gòu)的服務(wù)包括專(zhuān)業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、課題研究、運(yùn)輸、維修、培訓(xùn)、勞力等。 　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　本法關(guān)于適用范圍的規(guī)定，在理論上、認(rèn)識(shí)上至今尚未達(dá)成共識(shí)。由于我國(guó)還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)完善階段，政府職能事權(quán)劃分尚不清晰

33、，政府行為和市場(chǎng)行為界定不清，適用范圍也就難以明確界定。因此，在執(zhí)行中肯定會(huì)遇到這樣或者那樣的問(wèn)題。為了更好地依法開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，各有關(guān)方面在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)： 　　1、要注意本法規(guī)定的適用范圍與國(guó)際慣例的區(qū)別。 　?、?資金來(lái)源是界定政府采購(gòu)項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。國(guó)際慣例中資金來(lái)源不作為標(biāo)準(zhǔn)。之所以要把資金作為標(biāo)準(zhǔn)之一，主要考慮是，實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場(chǎng)行為界定嚴(yán)格，財(cái)政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對(duì)應(yīng)緊密。因此，只對(duì)采購(gòu)主體作出規(guī)定，也就對(duì)資金作了規(guī)定，不需要再?gòu)?qiáng)調(diào)資金來(lái)源。我國(guó)情況則不一樣。 　?、?采購(gòu)項(xiàng)

34、目的金額是界定政府采購(gòu)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)之一。國(guó)際慣例在確定政府采購(gòu)適用范圍時(shí)不涉及金額大小，而是確定采購(gòu)人，無(wú)論采購(gòu)項(xiàng)目大小都要按政府采購(gòu)法的規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，同時(shí)對(duì)小額采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)方式及要求作出規(guī)定。本法中提出了金額要求，主要是考慮到這次立法的總體思路是抓大放小，逐步規(guī)范。隨著政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展，逐步進(jìn)行全面規(guī)范。 　　⑶ 在國(guó)際慣例中，限額標(biāo)準(zhǔn)的功能不是確定法律適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)，通常是用來(lái)區(qū)分招標(biāo)與不招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。本法規(guī)定符合我國(guó)現(xiàn)行管理水平和體制，便于理解和操作。 　　⑷ 合同方式作為界定政府采購(gòu)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)之一。在國(guó)際慣例中，合同不作為采購(gòu)方式，而是視為采購(gòu)方式執(zhí)行的結(jié)果，并且，也不規(guī)定

35、“有償問(wèn)題”。國(guó)際慣例中的采購(gòu)方式更為豐富，包括BOT等。 　?、?對(duì)復(fù)合型采購(gòu)項(xiàng)目沒(méi)有作出規(guī)定。在國(guó)際慣例中，對(duì)復(fù)合型采購(gòu)項(xiàng)目，即一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中同時(shí)含貨物、工程和服務(wù)兩個(gè)或者三個(gè)對(duì)象時(shí)，通常是以所占資金比重最大的對(duì)象，確定其對(duì)象屬性。本法對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定，但在實(shí)施中可以通過(guò)具體辦法加以明確。 　　2、 要依法界定政府采購(gòu)項(xiàng)目。 　　按照本法規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照第二條規(guī)定予以界定。但在實(shí)踐中，政府采購(gòu)的形式是多種多樣的，有的是由采購(gòu)人直接組織采購(gòu)活動(dòng)，有的是由采購(gòu)人委托其他機(jī)構(gòu)承辦等。無(wú)論是哪種形式，其項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定進(jìn)行判別。如政府采購(gòu)工程，原來(lái)都是由有關(guān)部門(mén)自行采購(gòu)，自規(guī)

36、定工程項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制后，大多數(shù)政府工程項(xiàng)目改由法人承辦。例如，國(guó)家大劇院，屬于文化部的工程，工程預(yù)算列在文化部的部門(mén)預(yù)算中，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)都要實(shí)行法人制，于是文化部不能直接開(kāi)展建設(shè)活動(dòng)，而是委托給企業(yè)承建，承建企業(yè)要向文化部負(fù)責(zé)。這類(lèi)形式的政府工程建設(shè)項(xiàng)目，雖然具體承建單位發(fā)生了變化，但工程建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金，工程的所有權(quán)沒(méi)有變，采購(gòu)主體仍然是建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)單位。因此，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目不能因?yàn)閷?shí)行法人制改變實(shí)施主體從而改變政府采購(gòu)的性質(zhì)。還有些項(xiàng)目如課題研究等，采購(gòu)主體是政府機(jī)構(gòu)，但由企業(yè)承辦，也應(yīng)當(dāng)受本法規(guī)范。 　　3、各級(jí)人民政府及財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)要對(duì)

37、有關(guān)問(wèn)題作具體研究和處理。 　　一是列入政府序列的行政機(jī)構(gòu)，但采購(gòu)資金全部為自籌資金時(shí)，原則上也應(yīng)按本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，具體規(guī)定由省級(jí)以上人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定。二是本法對(duì)財(cái)政性資金的具體內(nèi)容沒(méi)有作出具體規(guī)定，雖然主要是預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，但還有一些其他資金也屬于財(cái)政性資金。因此，除預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金外，還有哪些資金屬于財(cái)政性資金，可由省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和財(cái)政管理體制作出具體規(guī)定。 　　4、發(fā)揮政府采購(gòu)的示范作用，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍。 　　各級(jí)財(cái)政部門(mén)要依法推動(dòng)政府采購(gòu)工作，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理。各級(jí)采購(gòu)人要依法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，充分體現(xiàn)政府采購(gòu)的優(yōu)越性。要通過(guò)實(shí)際效果

38、，增強(qiáng)推行政府采購(gòu)的吸引力，帶動(dòng)其他采購(gòu)機(jī)構(gòu)尤其是國(guó)有企業(yè)自覺(jué)按照本法精神開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，為盡快修改本法、全面規(guī)范政府采購(gòu)行為創(chuàng)造條件。 　　 政府采購(gòu)的原則 　　本法第三條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。 　　立法目的 　　明確政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。 　　規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。 　　在法律中明確政府采購(gòu)的原則是國(guó)際慣例。在國(guó)際上，政府采購(gòu)的原則表述方式很多，大致分為三個(gè)方面：一是核心原則，即公平競(jìng)爭(zhēng)，它是建立政府采購(gòu)制度的基石。二是通用原則，主要是透明度原則、公平

39、交易原則、物有所值原則、公正原則等。三是涉外原則，即開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)后應(yīng)當(dāng)遵循的原則，主要是國(guó)民待遇和非歧視性原則。其中，國(guó)民待遇原則是指締約國(guó)之間相互保證給以對(duì)方的自然人（公民）、法人（企業(yè)）在本國(guó)境內(nèi)享有與本國(guó)自然人、法人同等的待遇。通俗地講，就是外國(guó)供應(yīng)商與本國(guó)供應(yīng)商享受同等待遇，即把外國(guó)的商品當(dāng)作本國(guó)商品對(duì)待，把外國(guó)企業(yè)當(dāng)作本國(guó)企業(yè)對(duì)待。非歧視性原則，也就是無(wú)歧視待遇原則。 　　政府采購(gòu)的涉外性原則，只有在本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放后才應(yīng)當(dāng)遵循。目前我國(guó)尚未簽署WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》，也未與其他任何國(guó)際組織或國(guó)家簽署有關(guān)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的多邊或雙邊協(xié)議、協(xié)定或條約。因此，本法是在我國(guó)政府

40、采購(gòu)市場(chǎng)尚未對(duì)外開(kāi)放的形勢(shì)下制定的，其立法思路是以封閉政府采購(gòu)市場(chǎng)為前提確定我國(guó)政府采購(gòu)工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，因此，沒(méi)有規(guī)定涉外原則。這樣規(guī)定符合WTO規(guī)則，符合國(guó)際通行做法。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第三條規(guī)定了政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則，是本法的重要內(nèi)容，其精神貫穿全法。在這些原則中，公平競(jìng)爭(zhēng)是核心，公開(kāi)透明是體現(xiàn)，公正和誠(chéng)實(shí)信用是保障。 　　1、 公開(kāi)透明原則。 　　公開(kāi)透明是政府采購(gòu)必須遵循的基本原則之一，政府采購(gòu)被譽(yù)為"陽(yáng)光下的交易"，即源于此。政府采購(gòu)的資金來(lái)源于納稅人繳納的各種稅金，只有堅(jiān)持公開(kāi)透明，才能為供應(yīng)商參加政府采購(gòu)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，為公眾對(duì)政府采購(gòu)資

41、金的使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)督創(chuàng)造條件。公開(kāi)透明要求政府采購(gòu)的信息和行為不僅要全面公開(kāi)，而且要完全透明。僅公開(kāi)信息但仍搞暗箱操作屬于違法行為。依本法精神，公開(kāi)透明要求做到政府采購(gòu)的法規(guī)和規(guī)章制度要公開(kāi)，招標(biāo)信息及中標(biāo)或成交結(jié)果要公開(kāi)，開(kāi)標(biāo)活動(dòng)要公開(kāi)，投訴處理結(jié)果或司法裁減決定等都要公開(kāi)，使政府采購(gòu)活動(dòng)在完全透明的狀態(tài)下運(yùn)作，全面、廣泛地接受監(jiān)督。 　　2、 公平競(jìng)爭(zhēng)原則。 　　公平原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法則，是政府采購(gòu)的基本規(guī)則。公平競(jìng)爭(zhēng)要求在競(jìng)爭(zhēng)的前提下公平地開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。首先，要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入采購(gòu)活動(dòng)中，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，讓采購(gòu)人通過(guò)優(yōu)中選優(yōu)的方式，獲得價(jià)廉物美的貨物、工程或者服務(wù)，提高

42、財(cái)政性資金的使用效益。其次，競(jìng)爭(zhēng)必須公平，不能設(shè)置妨礙充分競(jìng)爭(zhēng)的不正當(dāng)條件。公平競(jìng)爭(zhēng)是指政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)是有序競(jìng)爭(zhēng)，要公平地對(duì)待每一個(gè)供應(yīng)商，不能有歧視某些潛在的符合條件的供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的現(xiàn)象，而且采購(gòu)信息要在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上公平地披露。本法有關(guān)這方面的規(guī)定將推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)向競(jìng)爭(zhēng)更為充分、運(yùn)行更為規(guī)范、交易更為公平的方向發(fā)展，不僅使采購(gòu)人獲得價(jià)格低廉、質(zhì)量有保證的貨物、工程和服務(wù)，同時(shí)還有利于提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和自我發(fā)展能力。 　　3、公正原則。 　　公正原則是為采購(gòu)人與供應(yīng)商之間在政府采購(gòu)活動(dòng)中處于平等地位而確立的。公正原則要求政府采購(gòu)要按照事先約定的條件和程

43、序進(jìn)行，對(duì)所有供應(yīng)商一視同仁，不得有歧視條件和行為，任何單位或個(gè)人無(wú)權(quán)干預(yù)采購(gòu)活動(dòng)的正常開(kāi)展。尤其是在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中，要嚴(yán)格按照統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，不得存在任何主觀(guān)傾向。為了實(shí)現(xiàn)公正，本法提出了評(píng)標(biāo)委員會(huì)以及有關(guān)的小組人員必須要有一定數(shù)量的要求，要有各方面代表，而且人數(shù)必須為單數(shù)，相關(guān)人員要回避，同時(shí)規(guī)定了保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益及方式。這些規(guī)定都有利于實(shí)現(xiàn)公正原則。 　　4、誠(chéng)實(shí)信用原則。 　　誠(chéng)實(shí)信用原則是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期向成熟時(shí)期過(guò)渡階段，尤其要大力推崇這一原則。誠(chéng)實(shí)信用原則要求政府采購(gòu)當(dāng)事人在政府采購(gòu)活動(dòng)中，本著誠(chéng)實(shí)、守信的態(tài)度履行各自的權(quán)利和義務(wù)

44、，講究信譽(yù)，兌現(xiàn)承諾，不得散布虛假信息，不得有欺詐、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變?cè)?、隱匿、銷(xiāo)毀需要依法保存的文件，不得規(guī)避法律法規(guī)，不得損害第三人的利益。本法對(duì)此以及違法后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了相應(yīng)規(guī)定。堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則，能夠增強(qiáng)公眾對(duì)采購(gòu)過(guò)程的信任。 　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　本法規(guī)定的政府采購(gòu)原則，除涉外性原則外，基本上涵蓋了國(guó)際上通行的基本原則，充分體現(xiàn)了本法立法宗旨的要求，在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循。 　　總結(jié)我國(guó)政府采購(gòu)試點(diǎn)情況的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在本法執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題： 　　1、 不得擅自使用涉外性原則。 　　如前所述，政府采購(gòu)的涉外性原則，是政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放后

45、應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原則。根據(jù)WTO的規(guī)則以及國(guó)際慣例，政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放是對(duì)等的，不是單邊開(kāi)放。由于社會(huì)各界對(duì)政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)則了解不夠，造成了我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的單邊開(kāi)放，采購(gòu)人采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品的現(xiàn)象非常普遍，外國(guó)產(chǎn)品和外國(guó)供應(yīng)商大量進(jìn)入了我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，而我國(guó)的產(chǎn)品和供應(yīng)商卻無(wú)法也無(wú)權(quán)進(jìn)入外國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。這種現(xiàn)象擠占了我國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商應(yīng)有的市場(chǎng)，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和國(guó)家利益。 　　按照本法的規(guī)定，政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)是指國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，公正是指采購(gòu)人與國(guó)內(nèi)供應(yīng)商之間的交易要做到公正，都不涉及外國(guó)產(chǎn)品和外國(guó)供應(yīng)商。本法實(shí)施后，采購(gòu)人要嚴(yán)格按照本法規(guī)定，采購(gòu)國(guó)內(nèi)貨物、工程和服務(wù)。

46、否則，擅自采購(gòu)?fù)鈬?guó)貨物、工程和服務(wù)的行為，屬于違法行為，要受到嚴(yán)肅處理。 　　2、 要消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)。 　　目前，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷現(xiàn)象較為普遍，分割了政府采購(gòu)市場(chǎng)，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。這種格局難以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，也妨礙了充分競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了全國(guó)政府采購(gòu)大市場(chǎng)的形成和發(fā)展，限制了政府采購(gòu)制度優(yōu)越性的發(fā)揮。因此，要從全局和大局出發(fā)，破除壁壘，為政府采購(gòu)營(yíng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。 　　3、 要提高政府采購(gòu)的透明度。 　　政府采購(gòu)信息必須按照本法規(guī)定，在財(cái)政部指定的媒體上全面、及時(shí)地公布。要將公開(kāi)招標(biāo)作為主要采購(gòu)方式，采購(gòu)過(guò)程和各項(xiàng)采購(gòu)決定都要做到公開(kāi)透明，從根本上消除暗

47、箱操作行為。 　　4、要抑制個(gè)人偏好，避免因干預(yù)正常采購(gòu)活動(dòng)而影響政府采購(gòu)原則貫徹落實(shí)。 　　 政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)適用招標(biāo)投標(biāo)法 　　本法第四條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。 　　立法目的 　　按照本法規(guī)定，工程屬于政府采購(gòu)范圍，但已經(jīng)頒布實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法又對(duì)工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)作了具體規(guī)定，所以，政府采購(gòu)工程將受到招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的雙重約束。為了避免在招標(biāo)投標(biāo)上發(fā)生矛盾和不銜接，有必要在本法中對(duì)此作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。 　　在本法起草期間，本條原本是要解決政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)采取招標(biāo)采購(gòu)方式時(shí)，如何與招標(biāo)投標(biāo)法銜接的問(wèn)題?？紤]

48、到招標(biāo)投標(biāo)法主要是適用工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，沒(méi)有將貨物和服務(wù)納入強(qiáng)制招投標(biāo)范圍。而且，政府采購(gòu)工程只有在采取招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，才涉及招標(biāo)投標(biāo)法。因此，本條的立法目的是專(zhuān)門(mén)解決政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)與招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系。 　　在本法起草和審議期間，關(guān)于政府采購(gòu)工程應(yīng)當(dāng)受本法還是受招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范的問(wèn)題，始終是討論的焦點(diǎn)之一。一種意見(jiàn)認(rèn)為，工程已由招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范，不應(yīng)當(dāng)再納入本法調(diào)整范圍，否則會(huì)導(dǎo)致對(duì)工程的重復(fù)管理，造成管理上的混亂。一種意見(jiàn)認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)法不能對(duì)政府采購(gòu)工程實(shí)行全過(guò)程的規(guī)范，將工程納入本法適用范圍，有助于加強(qiáng)工程采購(gòu)管理。按照我國(guó)的立法慣例，關(guān)于政府采購(gòu)工程，本法有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)

49、定，本法沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。本法規(guī)定采納了后一種意見(jiàn)。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第四條的主要含義是，只有達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的招標(biāo)限額以上的工程項(xiàng)目在采取招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，才執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，同時(shí)，本法對(duì)工程采購(gòu)有規(guī)定的，還要執(zhí)行本法規(guī)定。對(duì)于招標(biāo)限額以下的工程項(xiàng)目，本身不適用招標(biāo)投標(biāo)法，應(yīng)當(dāng)按照本法有關(guān)規(guī)定開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。具體含義如下： 　　1、 政府采購(gòu)工程首先要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定。 　　為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，我國(guó)于1999年8月頒布了招標(biāo)投標(biāo)法。招標(biāo)投標(biāo)法的適用范圍原則上是中華人民共和國(guó)境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)行為，強(qiáng)制適用范圍是建設(shè)工程。由于建設(shè)工程既有政府采購(gòu)工程又有民間

50、工程，其中的政府采購(gòu)工程采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，也要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。 　　2、 政府采購(gòu)工程還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。 　　政府采購(gòu)工程達(dá)到國(guó)務(wù)院招標(biāo)限額的，只有在采用招標(biāo)方式時(shí)，按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定執(zhí)行，除此之外，本法有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。 　　招標(biāo)投標(biāo)是一種采購(gòu)方法，是工程實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的具體形式之一，政府采購(gòu)工程在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定，如編制政府采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)資金實(shí)行財(cái)政直接撥付等。另外，不適用招標(biāo)投標(biāo)法的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定執(zhí)行。 　　按照政府采購(gòu)制度的要求，對(duì)政府采購(gòu)工程的規(guī)范，還要考慮到下列情況：一是工程采購(gòu)項(xiàng)目全部采用招標(biāo)方式有困難，客

51、觀(guān)上存在不必要招標(biāo)、來(lái)不及招標(biāo)、不能招標(biāo)等情況，但同樣應(yīng)有相應(yīng)的采購(gòu)方式予以規(guī)范。二是招標(biāo)投標(biāo)流程只是采購(gòu)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。招標(biāo)投標(biāo)流程始于招標(biāo)文件的制作，止于中標(biāo)供應(yīng)商的確定。采購(gòu)流程始于采購(gòu)預(yù)算的編制，止于采購(gòu)資金的支付，比招標(biāo)投標(biāo)流程長(zhǎng)得多。招標(biāo)投標(biāo)法只能規(guī)范部分采購(gòu)流程，不能規(guī)范其余環(huán)節(jié)，而其余環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。三是招標(biāo)投標(biāo)法屬于程序法，只能對(duì)招標(biāo)和投標(biāo)程序作出規(guī)范。要全面規(guī)范政府采購(gòu)工程的采購(gòu)行為，不僅要明確采購(gòu)方式和程序，還要從實(shí)體上予以規(guī)范，包括工程項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算編制要求、采購(gòu)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)接受的監(jiān)督管理、采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的政策取向、采購(gòu)合同的訂立、采購(gòu)資金的撥付等。本法延伸了工程

52、采購(gòu)流程，強(qiáng)化了工程采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，為實(shí)體法。因此，工程采購(gòu)在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的同時(shí)，還要按本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 　　3、貨物和服務(wù)采購(gòu)采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，是否執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法不是強(qiáng)制性的。 　　這是本法第四條規(guī)定的派生含義，但本法第三章包含了這一含義。 　　結(jié)合第三章的有關(guān)規(guī)定，表明招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)的方式，并且只有應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程適用招標(biāo)投標(biāo)法，并未規(guī)定貨物和服務(wù)采購(gòu)在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)也要適用招標(biāo)投標(biāo)法。這些規(guī)定說(shuō)明，貨物和服務(wù)采用招標(biāo)采購(gòu)方式的，可以執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，但不是強(qiáng)制性的。主要考慮是，招標(biāo)投標(biāo)法主要是針對(duì)工程采購(gòu)要求制定的，其許多規(guī)定不適合貨物和服務(wù)項(xiàng)目。貨物和服

53、務(wù)采購(gòu)的招投標(biāo)辦法，留待立法解釋或國(guó)務(wù)院制定辦法，或者在財(cái)政部有關(guān)規(guī)章中明確。針對(duì)工程、貨物和服務(wù)的特點(diǎn)制定不同的招標(biāo)投標(biāo)方法，也有國(guó)際慣例可循，如歐盟的《政府采購(gòu)指令》就是分門(mén)別類(lèi)確定招投標(biāo)方式的。 　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　自我國(guó)政府采購(gòu)開(kāi)始試點(diǎn)工作以來(lái)，政府采購(gòu)工程在推行政府采購(gòu)時(shí)，由于與招標(biāo)投標(biāo)法以及現(xiàn)行管理體制缺乏必要銜接，遇到的困難和問(wèn)題很多，工作難以開(kāi)展。本法實(shí)施后，如果有關(guān)方面處理不當(dāng)，本法的有關(guān)規(guī)定也難以得到貫徹實(shí)施。為了避免這類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生，在執(zhí)行中應(yīng)注意好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題： 　　1、 應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程項(xiàng)目適用招標(biāo)投標(biāo)法并不意味著不執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。 　　政府采購(gòu)

54、工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，要按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)，還要執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。具體講，政府采購(gòu)工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，在執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的同時(shí)，要按照本法規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)信息管理，如在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實(shí)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，采購(gòu)國(guó)內(nèi)貨物、工程和服務(wù)，加強(qiáng)采購(gòu)合同管理，如采購(gòu)合同按期提交政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)備案，支付采購(gòu)資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。此外，供應(yīng)商向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴的，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)處理。 　　2、 實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)不等于就實(shí)行了政府采購(gòu)。 　　政府采購(gòu)是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中預(yù)算編制、采購(gòu)方式、簽訂合同、資金支付、

55、驗(yàn)收等整個(gè)管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購(gòu)管理環(huán)節(jié)中采購(gòu)方式里的一種，具體規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。政府采購(gòu)的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過(guò)程要多于和寬于招標(biāo)投標(biāo)。 　　3、 有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)工程的采購(gòu)管理。 　　政府采購(gòu)工程的采購(gòu)管理涉及多個(gè)部門(mén)，但在管理上各有側(cè)重，不可相互替代。國(guó)家計(jì)劃部門(mén)要把項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃關(guān)。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)資金使用的管理，要利用預(yù)算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購(gòu)工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)法的貫徹實(shí)施。建設(shè)行政主管部門(mén)要在施工市場(chǎng)管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。概括起來(lái)就是立好項(xiàng)，辦好事，管好錢(qián)。 　　4、財(cái)政部門(mén)要積極配合有關(guān)部門(mén)，

56、明確政府采購(gòu)工程中采取非招標(biāo)采購(gòu)方式的條件。 　　可比照本法規(guī)定的貨物和服務(wù)的非招標(biāo)采購(gòu)方式，規(guī)定政府采購(gòu)工程實(shí)行非招標(biāo)的采購(gòu)方式、程序及管理要求，全面規(guī)范政府采購(gòu)工程的采購(gòu)行為。 　　5、在我國(guó)尚未明確貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)辦法之前，貨物和服務(wù)采購(gòu)在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，可按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定或其精神執(zhí)行。 　　 供應(yīng)商自由進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng) 　　本法第五條對(duì)此作出了規(guī)定，即任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。 　　立法目的 　　給予供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購(gòu)市場(chǎng)的權(quán)利，消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一政

57、府采購(gòu)市場(chǎng)的形成。 　　要理解本條的立法目的，首先要明確政府采購(gòu)市場(chǎng)的含義。政府采購(gòu)市場(chǎng)是指因政府消費(fèi)而形成的一個(gè)特殊市場(chǎng)，是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)模為政府財(cái)政支出中政府消費(fèi)和政府投資的總和，通常占一個(gè)國(guó)家或地區(qū)年度GDP的10%以上，發(fā)展中國(guó)家規(guī)模還要大一些，一般為20%-30%。政府采購(gòu)市場(chǎng)不同于民間市場(chǎng)，有特定的采購(gòu)主體，采購(gòu)資金為政府財(cái)政性資金，采購(gòu)的目的是為履行政府管理職能提供消費(fèi)品或?yàn)樯鐣?huì)提供公共品，沒(méi)有營(yíng)利動(dòng)機(jī)，不具有商業(yè)性。由于在這個(gè)市場(chǎng)里，采購(gòu)資金主要來(lái)自國(guó)家預(yù)算資金（納稅人繳納的稅金），按照財(cái)政收入取之于民、用之于民的原則，政府采購(gòu)活動(dòng)必須公開(kāi)、公正

58、、公平地開(kāi)展，將政府采購(gòu)形成的商業(yè)機(jī)會(huì)公平地給予每一個(gè)納稅人（包括供應(yīng)商），不得采取歧視性措施，剝奪他們應(yīng)有的權(quán)利。 　　我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)還是一個(gè)新興市場(chǎng)，交易規(guī)則和管理體制尚不完善，市場(chǎng)意識(shí)普遍不強(qiáng)，市場(chǎng)處于分割狀態(tài)。主要表現(xiàn)：一是搞地區(qū)封鎖。一些地區(qū)規(guī)定采購(gòu)人必須購(gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供的貨物，工程和服務(wù)項(xiàng)目要由當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供，將外地產(chǎn)品和供應(yīng)商排除在外。二是實(shí)行行業(yè)壟斷。一些行業(yè)主管部門(mén)對(duì)進(jìn)入本行業(yè)的產(chǎn)品或供應(yīng)商作出限制性規(guī)定，限制其他產(chǎn)品和供應(yīng)商的進(jìn)入。三是人為干預(yù)。按照個(gè)人偏好確定產(chǎn)品或供應(yīng)商。這種局面極不利于全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的形成，限制了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，不能形成充分競(jìng)爭(zhēng)，難以實(shí)現(xiàn)

59、實(shí)行政府采購(gòu)制度的目的。 　　本條規(guī)定旨在消除國(guó)內(nèi)有關(guān)政府采購(gòu)的任何歧視行為，促進(jìn)依法采購(gòu)，建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)大市場(chǎng)，創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，保護(hù)采購(gòu)人和廣大供應(yīng)商的合法權(quán)益。 　　本法規(guī)定的含義 　　主要包括三個(gè)方面：一是我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)是一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，供應(yīng)商有權(quán)利自由進(jìn)入。二是任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都無(wú)權(quán)阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。三是自本法實(shí)施后，要逐步打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，消除供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購(gòu)市場(chǎng)的障礙。 　　執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　本法賦予了供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購(gòu)市場(chǎng)的權(quán)利，但沒(méi)有明確具體措施。由于該條款政策性強(qiáng)，規(guī)定又比較

60、原則，需要制定實(shí)施辦法，否則不利于操作。為此，供應(yīng)商應(yīng)有足夠的思想準(zhǔn)備。消除地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷，建立全國(guó)政府采購(gòu)大市場(chǎng)，破除政府采購(gòu)市場(chǎng)分割的格局，要靠改革的深化和法制的健全，這需要一個(gè)時(shí)間過(guò)程。本法實(shí)施后，供應(yīng)商為了維護(hù)自身的權(quán)利，對(duì)阻撓和限制其自由進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的地區(qū)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人，可以向有關(guān)方面投訴或者向法院起訴，有關(guān)方面和法院將依據(jù)本法第八十三條規(guī)定予以處理。 　　 政府采購(gòu)預(yù)算 　　本法第六條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。 　　立法目的 　　依照批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行采購(gòu)是政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)。明確政府采購(gòu)要納入預(yù)算，政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格

61、按照預(yù)算規(guī)定的用途和核定的金額執(zhí)行。 　　政府采購(gòu)制度與原體制下采購(gòu)的根本區(qū)別就是要加強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性管理，以解決過(guò)去隨意采購(gòu)、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購(gòu)效益等問(wèn)題。一是政府采購(gòu)資金是國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金，預(yù)算資金的支出使用必須要有預(yù)算，這就決定了政府采購(gòu)也必須實(shí)行預(yù)算管理，與預(yù)算資金的執(zhí)行有機(jī)地結(jié)合。二是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革客觀(guān)要求政府采購(gòu)要有預(yù)算，以便為實(shí)行財(cái)政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。三是為了有效地全過(guò)程監(jiān)督政府采購(gòu)行為，也必須要編制政府采購(gòu)預(yù)算。 　　本法是規(guī)范政府采購(gòu)行為的基本法，要規(guī)范政府采購(gòu)行為，必須從源頭開(kāi)始，從嚴(yán)格采購(gòu)預(yù)算著手。因此，雖然預(yù)算問(wèn)題已有預(yù)算法規(guī)范，本法還要對(duì)

62、此進(jìn)一步作出規(guī)定。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第六條主要有三個(gè)方面的含義： 　　1、 政府采購(gòu)項(xiàng)目必須列入財(cái)政預(yù)算。 　　政府采購(gòu)資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金，部門(mén)預(yù)算中就包含政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)容。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政管理要求，沒(méi)有列入預(yù)算的活動(dòng)，政府不得撥款；沒(méi)有資金保證的項(xiàng)目不能開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。因此，采購(gòu)人擬采購(gòu)的項(xiàng)目，首先要編入本部門(mén)預(yù)算，報(bào)財(cái)政部門(mén)審核，最后報(bào)同級(jí)人大審批。只有經(jīng)批準(zhǔn)后的采購(gòu)項(xiàng)目，才有資金保障，具有履行采購(gòu)合同的支付能力。目前，我國(guó)正在改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，實(shí)行部門(mén)預(yù)算制度，科學(xué)核定預(yù)算定額，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。在部門(mén)預(yù)算改革到位之前，中央及一些地區(qū)推行

63、了政府采購(gòu)預(yù)算，作為部門(mén)預(yù)算的一部分，要求各預(yù)算單位按政府采購(gòu)預(yù)算的要求，將支出預(yù)算中的有關(guān)項(xiàng)目或品目在政府采購(gòu)預(yù)算表中單列。這一措施彌補(bǔ)了現(xiàn)行預(yù)算不細(xì)的缺陷，增強(qiáng)了采購(gòu)的計(jì)劃性，推動(dòng)了政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展。 　　2、 政府采購(gòu)項(xiàng)目必須按規(guī)定用途使用。 　　政府采購(gòu)項(xiàng)目必須按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算采購(gòu)項(xiàng)目，都明確了用途。這些項(xiàng)目和用途通常不是孤立的，體現(xiàn)了一些宏觀(guān)政策導(dǎo)向，因而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)財(cái)政支出使用監(jiān)管不夠，通常情況是，預(yù)算情況是，預(yù)算批復(fù)后，預(yù)算單位按預(yù)算申請(qǐng)撥款，財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算單位的撥款申請(qǐng)書(shū)撥款，庫(kù)款撥出后，采購(gòu)資金的

64、使用權(quán)完全由預(yù)算單位支配。因此，經(jīng)常發(fā)生截留、挪用采購(gòu)資金的行為，無(wú)預(yù)算采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)、盲目采購(gòu)、超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致政府確定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，采購(gòu)質(zhì)量得不到保證，采購(gòu)資金的使用效益低下，還容易滋生腐敗。為此，要通過(guò)本法規(guī)定，嚴(yán)格采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行，從事前、事中和事后進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督管理，確保采購(gòu)項(xiàng)目按規(guī)定用途使用，提高財(cái)政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。 　　3、 采購(gòu)項(xiàng)目不得超過(guò)預(yù)算定額。 　　批準(zhǔn)的采購(gòu)預(yù)算通?？紤]到了確保該采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量的各項(xiàng)費(fèi)用，在執(zhí)行中不應(yīng)當(dāng)突破。否則，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)調(diào)整采購(gòu)需求，或者調(diào)整本部門(mén)的支出預(yù)算，總之要自求平衡，按照采購(gòu)合同約定履行付款義務(wù)。 　　執(zhí)

65、行中應(yīng)注意的問(wèn)題 　　本法規(guī)定具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，在執(zhí)行中應(yīng)注意以下問(wèn)題： 　　1、 各級(jí)財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步深化預(yù)算編制改革。 　　各級(jí)財(cái)政部門(mén)要從預(yù)算科目設(shè)計(jì)、部門(mén)預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算編制時(shí)間以及部門(mén)預(yù)算的批復(fù)等方面，反映政府采購(gòu)需求，給予各預(yù)算單位較為充足的編制時(shí)間，及時(shí)批復(fù)預(yù)算。 　　2、 采購(gòu)人要增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)。 　　預(yù)算是經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)的資金計(jì)劃，具有法律效力。部門(mén)雖然編制了預(yù)算，但未經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核和法定程序批準(zhǔn)，不具法律效力，沒(méi)有資金保障。 　　采購(gòu)人要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預(yù)算。重點(diǎn)要注意兩個(gè)方面，一是要增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性，要將擬采購(gòu)的項(xiàng)目全面、詳細(xì)地在部門(mén)預(yù)算相應(yīng)科目中反

66、映出來(lái)。二是要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，不得擅自改變資金用途，也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)。 　　在實(shí)際工作中，要防止用政府采購(gòu)預(yù)算代替政府采購(gòu)計(jì)劃，或者用政府采購(gòu)計(jì)劃代替政府采購(gòu)預(yù)算的問(wèn)題。 　　3、 供應(yīng)商應(yīng)參加有預(yù)算保障的采購(gòu)活動(dòng)。 　　采購(gòu)項(xiàng)目是否有預(yù)算保障，直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益。目前，由于部門(mén)預(yù)算沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，供應(yīng)商掌握不到各個(gè)部門(mén)的預(yù)算情況，但可以事先向財(cái)政部門(mén)或者各部門(mén)的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)詢(xún)問(wèn)。今后，政府采購(gòu)預(yù)算要逐步在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上公開(kāi)，提高政府采購(gòu)預(yù)算的透明度，為供應(yīng)商公平地了解政府采購(gòu)預(yù)算信息提供便利。 　　 政府采購(gòu)模式及集中采購(gòu)目錄的確定 　　本法第七條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。 　　立法目的 　　明確政府采購(gòu)的執(zhí)行模式