監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度探索論文與基于五大改造新格局的監(jiān)獄總體發(fā)展觀體系研究論文兩篇

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監(jiān) 獄 人 民 警 察 依 法 履 職 免 責 制 度 探 索 論 文 與基 于 五 大 改 造 新 格 局 的 監(jiān) 獄 總 體 發(fā) 展 觀 體 系 研 究論 文 兩 篇監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度探索論文內(nèi)容摘要：在監(jiān)獄人民警察執(zhí)法履職過程中，建立健全民警職業(yè)保護機制，建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度，對保護民警合法權(quán)益，確保民警執(zhí)法安全有重要的意義。充分認識依法履職免責制度的重要意義，制定原則明確、內(nèi)容科學、程序規(guī)范的免責制度，科學認識制度執(zhí)行中的相關(guān)問題，對推進民警依法履職進程、推動監(jiān)獄工作發(fā)展具有重要的作用。關(guān)鍵詞：監(jiān)獄 民警 依法履職 免責 探索監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，履行對罪犯監(jiān)管改造的法定職責，通過充分發(fā)揮監(jiān)獄懲罰、改造、防衛(wèi)和預防功能來確保社會的安全穩(wěn)定。監(jiān)獄人民警察作為監(jiān)獄機關(guān)的最小執(zhí)法單元，依法履職是職業(yè)的基本屬性和客觀表現(xiàn)。監(jiān)獄人民警察開展執(zhí)法活動，必然存在沖突、對抗，這也導致了監(jiān)獄工作中不可避免的出現(xiàn)這樣或那樣的問題。出了問題，追究責任成為必然。如何科學追責？如何確保監(jiān)獄人民警察合法權(quán)益和執(zhí)法安全，是監(jiān)獄責任追究體系面臨的重要問題和重大難題。解決上述問題，必須始終堅持制度建警、制度強警，必須針對監(jiān)獄人民警察的職業(yè)特點和職業(yè)風險，建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度體系。一、監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度重要意義（一）是監(jiān)獄適應形勢發(fā)展的必然要求黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建立健全司法人員履行法定職責保護機制。司法部《xx－2020年監(jiān)獄戒毒人民警察隊伍建設規(guī)劃綱要》提出“完善監(jiān)獄戒毒人民警察隊伍職業(yè)保障制度”。黨的十七大報告明確提出“深化司法體制改革”，司法部亦將深化監(jiān)獄體制改革納入到司法行政改革當中。在這樣大的背景下，建立健全監(jiān)獄人民警察職業(yè)保護機制是監(jiān)獄體制改革的發(fā)展方向和必然要求，是監(jiān)獄工作不斷發(fā)展的客觀需要。建立健全監(jiān)獄人民警察職業(yè)保護機制必須建立監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度體系，否則監(jiān)獄人民警察的職業(yè)保障無從談起。（二）是完善監(jiān)獄制度體系的必然要求建國以來，隨著《監(jiān)獄法》《監(jiān)獄勞教人民警察執(zhí)法過錯責任追究辦法》等法律法規(guī)的出臺，我國監(jiān)獄法律體系逐步建立。同時，監(jiān)獄機關(guān)在嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的基礎上，針對監(jiān)獄工作的特點和實際需要，建立了一系列的規(guī)章制度，成為法律法規(guī)的有益補充，確保了監(jiān)獄工作的正常運行。但是，無論是從法律層面還是制度層面來看，監(jiān)獄的法律法規(guī)、制度體系過多的規(guī)范了監(jiān)獄人民警察的責任、義務，工作程序、要求，責任的追查和追究，缺少了監(jiān)獄人民警察職業(yè)保障制度體系。法律法規(guī)需要國家層面立法，監(jiān)獄無法掌控。在國家尚未出臺相關(guān)法律法規(guī)的情況下，作為監(jiān)獄人民警察追責問責主體的監(jiān)獄，有必要去研究以監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度為主要內(nèi)容的職業(yè)保障制度體系，來補充和完善監(jiān)獄制度體系。（三）是保障監(jiān)獄民警執(zhí)法安全的客觀需要當前，監(jiān)獄對監(jiān)獄人民警察追責的客觀現(xiàn)實是一旦出了問題，就必須有民警來承擔相應的責任。而在追究責任的過程中，雖然會一定程度上考慮民警的執(zhí)法過錯，但是，在沒有明確規(guī)定什么情況承擔責任、什么情況不承擔責任的情況，不可避免的出現(xiàn)了部分民警雖然嚴格執(zhí)法，卻依然受到處理、承擔責任的情形。這一方面極大挫傷了民警執(zhí)法的積極性，另一方面也給民警造成了巨大的心理壓力，導致民警在執(zhí)法時畏手畏腳，不敢創(chuàng)新和進取，對監(jiān)獄工作產(chǎn)生了負面影響。同時，對監(jiān)獄而言，追責和不追責，在法無明文依據(jù)的情況下，出于兩難境地。因此，為避免上述情況發(fā)生，就必須要建立民警追責與否的法律依據(jù)，建立監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度體系，以明確不追責的具體標準，便于監(jiān)獄更科學、合理的對民警追責問效。廣東高明監(jiān)獄在 2013 年首創(chuàng)履職免責機制，在科學問責、依法問責上作了積極有益的嘗試，取得了很好的效果，民警執(zhí)法的積極性得到了提高，心理壓力得到了緩解，監(jiān)獄工作得到了提升，值得我們思考和借鑒。二、監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度的立法構(gòu)想筆者結(jié)合監(jiān)獄工作實際，結(jié)合國家立法和監(jiān)獄建章立制的相關(guān)原則和經(jīng)驗，認為制定科學、可行的監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度必須要做到以下幾點：（一）以“過錯責任”為追責的基本原則法律責任的歸責是指特定國家機關(guān)或國家授權(quán)的機關(guān)依法對行為人的法律責任進行判斷和確認時，應該遵循的基本準則。在我國執(zhí)法領(lǐng)域，歸責側(cè)重點有所不同，主要有過錯責任、無過錯責任和公平責任。監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法履職行為必須以主觀上的作為和不作為得以具體體現(xiàn)，無論是嚴格執(zhí)法和執(zhí)法過錯，均在執(zhí)法行為、執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法理念等主觀活動中得以體現(xiàn)。這有別于其他的履職行為，比如電力部門對電力設施的管理和維護，即便是采取了法律規(guī)定的必要措施，一旦出現(xiàn)人員類如釣魚觸電的行為，均需根據(jù)無過錯原則規(guī)定追究電力部門的責任；也不同于緊急避險情況下給他人造成損害，當事人雖然沒有主管過錯，但是根據(jù)公平原則，也需承當相應責任。對于監(jiān)獄人民警察的追責，從其執(zhí)法履職行為的主觀性考慮，必須要以過錯責任（包含過錯推定）為唯一原則和根本遵循，必須明確民警執(zhí)法履職存在過錯，則承擔責任，不存在過錯，則不需承擔責任。（二）以明晰的崗位職責和執(zhí)法標準為基礎建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度，首先必須明確什么情況下屬于依法履職，什么情況屬于未依法履職，這是依法追責的前提和基礎。因此，必須要明確監(jiān)獄人民警察的崗位職責和執(zhí)法標準。崗位職責和執(zhí)法標準不能是籠統(tǒng)的描述，也不能是模棱兩可的表述，必須是可以用具體指標來衡量的量化指標，必須是便于操作的、明確的、具體的指標，達到了，就可認定為依法履職，沒有達到或者缺少相應的指標，則認定為未依法履職，以此作為追責的標準和尺度。監(jiān)獄在建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度之前，必須要對監(jiān)獄人民警察根據(jù)級別、崗位、工作內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法環(huán)節(jié)等要素設計科學、合理、統(tǒng)一、規(guī)范的崗位職責和執(zhí)法標準，既要體現(xiàn)執(zhí)法和崗位的重要程度，也要體現(xiàn)執(zhí)法的風險程度；既可以作為監(jiān)獄人民警察依法履責免責制度之外的獨立制度，與之互為補充，互為配合，形成體系，也可以直接寫在依法履職免責制度當中，作為制度組成部分。只有建立了科學、明確、合理、可行的崗位職責和執(zhí)法標準，監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度才有了執(zhí)行的基礎，否則，只能是一紙空文，不便于操作和執(zhí)行。（三）以規(guī)范、合法、可行的程序為核心建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度體系目的是確保對監(jiān)獄人民警察的追責客觀、公正、合理，真實的反映民警履職執(zhí)法程度，準確的判斷民警是否具有過錯，是否需要承擔責任，需要承擔什么責任。如何能夠確保這一目的的實現(xiàn)？必須要通過嚴格、細致的調(diào)查才能夠?qū)γ窬瘓?zhí)法履職進行正確的判斷。因此，監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度必須要設定責任追究的調(diào)查程序。調(diào)查程序中必須包含以下要素：一是負責調(diào)查的主體，明確可以行使調(diào)查的權(quán)利的部門和人員；二是調(diào)查的指定內(nèi)容，包含事件的過程和事實、事件起因和結(jié)果、事件中參與人的定性等；三是調(diào)查的必經(jīng)程序，包括事件現(xiàn)場的處理、對本人的詢問、對事件人證物證的搜集等環(huán)節(jié)；四是調(diào)查的結(jié)果，包含事件原因的分析、事件責任的認定、事件調(diào)查報告的編寫、事件檔案的整理等；五是責任處理結(jié)果的送達，要著重強調(diào)對當事人處理的結(jié)果的告知、當事人對結(jié)果送達的簽字確認；六是調(diào)查結(jié)果的復核和復議，既要規(guī)定相關(guān)部門對調(diào)查結(jié)果進行復核，確保調(diào)查結(jié)果的準確性，又要允許事件當事人對調(diào)查結(jié)果的復議申請權(quán)，通過復核和復議，確保整個調(diào)查程序的科學性和完整性。堅持以客觀、詳實的調(diào)查程序來確保調(diào)查結(jié)果的準確性，以調(diào)查結(jié)果的準確性來保證追責的科學性，是建立健全監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度的核心。（四）以調(diào)查主體履職的責任追究為保障在監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度中，調(diào)查過程是確認民警是否需要承擔責任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)中，調(diào)查主體成為具體的執(zhí)法者，調(diào)查部門和調(diào)查人員，是否嚴格按照規(guī)定程序、嚴格依法依規(guī)進行調(diào)查，是確保調(diào)查結(jié)果的真實性和準確性、責任追究的科學性和合法性的關(guān)鍵。因此，監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度中必須要對調(diào)查主體的履職情況進行規(guī)范，必須明確規(guī)定“調(diào)查主體在調(diào)查過程中應對調(diào)查結(jié)果負責，調(diào)查結(jié)果不準確的，追責認定不正確的，或未按照法定程序和要求進行調(diào)查的，調(diào)查部門和調(diào)查人員要承擔相應責任”。這一規(guī)定，使監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度更加完整和科學，進一步的規(guī)范調(diào)查主體依法履行調(diào)查權(quán)限，確保民警合法權(quán)益得到公平、公正的保護。當然，在監(jiān)獄民警依法履職免責制度當中，對執(zhí)法依據(jù)、具體的責任追究條款等規(guī)定也十分重要，但是由于上述條款，國家法律法規(guī)和各級規(guī)章制度均有明確規(guī)定，只需嚴格執(zhí)行即可，故本文不過多贅述。三、監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度執(zhí)行中應注意的問題制度制定，執(zhí)行是關(guān)鍵。制度能夠充分發(fā)揮作用，執(zhí)行將起到?jīng)Q定性作用。因此，監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度體系的建立和健全，不僅僅體現(xiàn)在制定的環(huán)節(jié)，也不僅僅體現(xiàn)制度內(nèi)容的設定，同樣也體現(xiàn)在制度的執(zhí)行上。孟子云“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，光有善法不能善行，法不足以成法。所以，筆者認為在監(jiān)獄民警依法履職免責制度執(zhí)行過程需要注意以下問題：（一）對主要黨員領(lǐng)導干部的責任追究要與普通監(jiān)獄民警區(qū)別對待普通監(jiān)獄民警的責任認定和追究，根據(jù)前文所述，必須要以“過錯責任”為基本原則和根本遵循。但是，對于監(jiān)獄的主要黨員領(lǐng)導干部來講，其領(lǐng)導責任的承擔，確屬例外，亦應按國家法律法規(guī)處理。主要黨員領(lǐng)導干部既不等同于普通監(jiān)獄民警，也不等同于一般領(lǐng)導干部，應允許對主要黨員領(lǐng)導干部保留“無過錯問責”，按照中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的，要對主要黨政領(lǐng)導干部實行問責。這里的問責，指的是“無過錯問責”，允許對主要黨員領(lǐng)導干部保留“無過錯問責”，與國際上通行的業(yè)務類干部過錯處分，政務類干部無過錯處分的法律精神是一致的。作為主要黨員領(lǐng)導干部，承擔的不僅僅是業(yè)務工作，更多的是對整體工作的社會責任和政治責任，理應承擔相應的政治風險。這與監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度規(guī)定的“過錯責任”原則并不相悖，應理性科學的對待。（二）監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度執(zhí)行不能從負面結(jié)果做有錯推定監(jiān)獄在對出現(xiàn)的負面事件進行調(diào)查時，往往首先在思想上就認定既然產(chǎn)生了負面后果，就一定有人在執(zhí)法履職中存在過錯。這種先入為主思想不利于對事件的調(diào)查，而且往往起到負面效應，使得調(diào)查不能客觀、公正。責任的認定，是否具有過錯，必須以調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，以事實為依據(jù)，以證據(jù)為依據(jù)。如果調(diào)查主體采取了以結(jié)果倒推責任的方式，必然導致監(jiān)獄民警執(zhí)法履職過程中背負極重的心理負擔，會形成多一事不如少一事，干得越多過錯越多的思想，從而嚴重影響監(jiān)獄工作的正常開展。（三）避免制度的孤立運行監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度的執(zhí)行，不能脫離其他法律和制度，必須相互補充、相互配合，既要符合法律法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，也要符合上位法的規(guī)定；既要牢牢把握制度執(zhí)行主體即監(jiān)獄的調(diào)查機關(guān)和人員在調(diào)查事件責任中的主體地位，又要善于利用社會資源，用專業(yè)的法律資源來彌補監(jiān)獄內(nèi)部人員法律專業(yè)程度的短板和不足；既要努力從自身夯實制度的執(zhí)行，又要建立配套的制度體系，尤其是建立制度執(zhí)行監(jiān)督體系，確保制度有效落實。只有這樣，制度運行才能順暢，功能才會發(fā)揮，才能更好的維護民警的合法權(quán)益。（四）制度的執(zhí)行和民警的教育相配合監(jiān)獄人民警察依法履職免責制度終歸是民警職業(yè)保護機制的一項舉措，是事后的糾錯糾偏的必要措施，雖然能夠?qū)γ窬婪穆毺峁┍Ｕ希灰婪穆氝M行懲罰，但是畢竟只是外部保護機制。要想真正意義上確保制度的有效落實，必須加強民警法制意識教育、職業(yè)意識教育，使民警自覺樹立守法意識、依法履職意識、執(zhí)法履職證據(jù)留痕意識，形成教育和制度相配合，推動監(jiān)獄工作的健康發(fā)展?；?于 五 大 改 造 新 格 局 的 監(jiān) 獄 總 體 發(fā) 展 觀 體 系 研 究論 文【內(nèi)容摘要】 以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局是體現(xiàn)新時代監(jiān)獄工作更高站位和更強社會責任感的戰(zhàn)略發(fā)展部署。五大改造新格局的新實踐必須解決監(jiān)獄重心由監(jiān)管安全向聚焦改造的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，通過梳理調(diào)整監(jiān)獄各種安全觀之間的關(guān)系，把握住五大改造新格局的系統(tǒng)思維精髓，構(gòu)建起與推進五大改造新格局相適應的包括安全觀、教育觀、刑罰觀、人才觀等在內(nèi)的監(jiān)獄發(fā)展觀體系，為推進五大改造新格局的理論豐富和實踐創(chuàng)新提供不竭的思想認識動力。【關(guān)鍵詞】 五大改造新格局 總體發(fā)展觀 系統(tǒng)思維五大改造新格局是新時代司法部對監(jiān)獄工作作出的發(fā)展規(guī)劃，是提升監(jiān)獄政治站位，著眼于國家總體安全觀來謀劃監(jiān)獄堅守底線安全、踐行改造宗旨的思維方法。當前，全國監(jiān)獄系統(tǒng)正在推進五大改造新格局的理論研究和深入實踐，但作為提升監(jiān)獄政治站位和發(fā)展品質(zhì)的一種新理念新思想，還需要更具體的理論和實踐內(nèi)容來支撐，同時，安全是監(jiān)獄工作基礎而重要的工作，監(jiān)獄工作重心能否真正實現(xiàn)從全警全力保安維穩(wěn)向既要堅守底線安全，更要踐行改造宗旨的轉(zhuǎn)移，還需要進一步修正影響監(jiān)獄工作的各種安全觀并平衡其關(guān)系，通過監(jiān)獄工作的不斷創(chuàng)新實踐，著力構(gòu)建起以總體國家安全觀為指引的、以五大改造新格局為推進力的監(jiān)獄工作全方位改革發(fā)展的新思維新理念體系，本文稱之為監(jiān)獄發(fā)展觀體系。一、監(jiān)獄安全觀是監(jiān)獄發(fā)展觀體系的基礎性構(gòu)成1.觀的根本是對某一事物的認識和看法。我們常說的三觀即人生觀、價值觀、世界觀，以及中國共產(chǎn)黨提出的新三觀即事業(yè)觀、工作觀、政績觀，都表明，對某一事物，不同的人、不同的立場、不同的時期，會有不同的認識、態(tài)度、看法，也因此導致各自有不同的行為，不同的預期，以及最終不同的結(jié)果。因此，要想做好一項工作，既需要有基本的三觀或新三觀作為總的指引，也需要明確對具體工作有科學、理性、符合時代特點和人們共同預期的較穩(wěn)定和能被普遍接受的觀之指引。新中國的監(jiān)獄工作一直有著法定的宗旨、通行的理念指引，也有著通過實踐后影響或支配不同省份、不同監(jiān)獄管理者的具體不同的思想認識。監(jiān)獄應堅持什么樣的安全觀，應推崇什么樣的發(fā)展觀，需要監(jiān)獄理論工作者和實務工作者在總體國家安全觀的指引進一步加強研究、推進實踐，使監(jiān)獄安全觀能夠形成明確而豐富的內(nèi)涵，同時作為一種認識和看法，也能夠獲得更廣泛的認同并形成共識，真正發(fā)揮應有的統(tǒng)一并引領(lǐng)思想，達成共識并凝聚警心人心的功能作用。2.安全觀是對于安全的總的看法和根本觀點。近年來的監(jiān)獄工作實踐，致力到精細管理和規(guī)范管理，聚焦于監(jiān)獄安全和秩序穩(wěn)定，使安全成為扎根監(jiān)獄管理者和基層民警的重要思想指導。監(jiān)獄的安全其中最關(guān)鍵的是監(jiān)管安全，如監(jiān)管安全“四無”即無脫逃、無獄內(nèi)重大案件、無重大安全生產(chǎn)事故、無重大疫情等。除了通行的“四無”，大多省局或監(jiān)獄還提出了更多的監(jiān)管安全零指標，如無罪犯自殺、無罪犯違紀、無違禁品等。此外還包括交通安全、消防安全、民警人身安全等在內(nèi)的監(jiān)獄全方位立體安全。將監(jiān)管安全提升到相當重要的程度來對待，或是提出安全就是生命，或是提出沒有安全就沒有話語權(quán)，或是強調(diào)憂患意識、居安思危，或是將監(jiān)獄比作火山口、炸藥桶，或是要求每名民警時刻如臨深淵、如履薄冰、如坐針氈，既是各級監(jiān)獄工作者對于監(jiān)管安全工作應有的重視所要求的，更是監(jiān)獄工作多年實踐從無數(shù)血淋淋的慘痛教訓中換來的根植于骨子里的記憶。因此，監(jiān)獄發(fā)展觀體系研究必須首先聚焦監(jiān)獄安全觀這一基本而關(guān)鍵性的問題，必須轉(zhuǎn)變理念，調(diào)整思路，用新時代的新眼光來解構(gòu)監(jiān)獄安全工作。3.總體國家安全觀是監(jiān)獄安全觀的核心堅守。一方面，安全觀要回答安全是什么的問題。安全是生命，安全是責任，安全是“四無”，不同的認識有不同的切入視角，也有因不同切入視角而產(chǎn)生的局限性。著眼于防脫逃、防劫持等具體的監(jiān)管安全事故類型，具有就事論事的局限性；著眼于安全是責任、失職必被追責，是從責任等某一角度闡釋安全的某方面特性。而監(jiān)獄總體安全觀，則是根植于總體國家安全觀，著眼于安全工作對于監(jiān)獄整體工作，進而監(jiān)獄對于整個社會，其從監(jiān)獄和社會全景視角看待安全的一種高站位和戰(zhàn)略思考。另一方面，安全觀還要回答怎么辦的問題，通過人海戰(zhàn)術(shù)、嚴防死守來保障安全，還是通過不惜一切代價地加大基礎設施和信息化設備投入來保障安全，還是通過清除一切可能被罪犯用以違紀的物品，將罪犯裝到套子里，無所不用其極地保障安全？監(jiān)獄總體安全觀的回答是通過系統(tǒng)思維和協(xié)同治理來實現(xiàn)總體的安全。保持罪犯服刑期間不發(fā)生對人對己的傷害，不發(fā)生對監(jiān)獄重大權(quán)益的傷害，是安全的重要內(nèi)容但不應是監(jiān)獄安全的全部內(nèi)容。總體安全觀通過強化以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局，既著眼于罪犯服刑期間不對監(jiān)獄的秩序和權(quán)益產(chǎn)生重大傷害，更著眼于罪犯回歸社會后不再對社會秩序和人民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成危險和傷害，體現(xiàn)了監(jiān)獄工作者的更高站位和更廣視野，是總體國家安全觀在監(jiān)獄的具體化。二、當前推進監(jiān)獄安全觀研究與實踐存在的問題1.監(jiān)獄工作絕不僅僅是安全工作，安全觀難以支持監(jiān)獄發(fā)展理念體系。監(jiān)獄工作作為整體性、體系性的工作，需要一系列與安全觀內(nèi)在統(tǒng)一、外在互補的監(jiān)獄工作觀的相互支撐與配合。雖然基于服從和服務于監(jiān)獄安全需求可以改革與完善教育改造等工作，突出攻心為上、以人為本的個別教育等改造活動效果，但教育改造活動并不是所有內(nèi)容都可指向安全，或說當所有教育改造活動、所有勞動改造活動等都需要與安全掛鉤時，尤其是將監(jiān)獄所有工作都強制性地與安全工作掛鉤時，不僅不能強化安全觀的核心要義和關(guān)鍵本質(zhì)，反而是淹沒、沖淡了安全觀的應有價值和指導意義，使得安全觀凌駕于所有工作之上，導致五大改造新格局實踐的相對虛化。因此，需要通過構(gòu)建一套包括安全觀在內(nèi)的監(jiān)獄發(fā)展觀體系，清晰地界定并精準地推進總體安全觀的理論研究和實踐創(chuàng)新。2.主導監(jiān)獄的安全觀具有實踐多樣性，需要總體安全觀的統(tǒng)籌統(tǒng)領(lǐng)。當前，監(jiān)獄監(jiān)管安全形勢并不容樂觀，過去 10 年間發(fā)生的暴力越獄、沖擊監(jiān)獄圍墻大門強行脫逃、外出就醫(yī)期間脫逃以及獄內(nèi)再犯罪等案件不時發(fā)生的事實表明，監(jiān)獄工作還需要既仰望星空又低頭看路。實踐中，擺在監(jiān)獄理論工作者和實務工作者面前的一個無可回避的課題就是如何認識底線安全、治本安全、治標安全等的關(guān)系。筆者研究認為：底線安全觀、治本安全觀、治標安全觀等安全觀的內(nèi)涵和價值需要同步研究，只能厘清此類問題，對監(jiān)獄總體安全觀的認識才能更清晰，從而使監(jiān)獄總體安全觀得到深入踐行，為五大改造新格局的創(chuàng)新實踐提供最強有力的基礎支撐。3.推進監(jiān)獄的總體安全實踐，需要基于系統(tǒng)思維的后續(xù)具體內(nèi)容支撐。從總體國家安全觀在監(jiān)獄的實踐看，各省局都提出了一些工作理念和具體措施，如北京局提出的“一四五四”北京行動綱領(lǐng)（一指堅持一項統(tǒng)領(lǐng)，既總體國家安全觀；四指深入踐行“四為”理念，即監(jiān)管安全為先，教育改造為本，公正執(zhí)法為基，隊伍建設為要；五指全面加強五大體系建設，即安全防范體系、科學改造體系、公正執(zhí)法體系、綜合支撐體系、隊伍保障體系；四指以實現(xiàn)四個領(lǐng)先為首善目標，即安全業(yè)績領(lǐng)先，改造效能領(lǐng)先，公正執(zhí)法領(lǐng)先，科技應用領(lǐng)先），并出臺了配套的 27 個行動計劃等，但從體系、目標和計劃的具體內(nèi)容看，創(chuàng)新性的方法與措施并不多，總體安全觀并未促成監(jiān)獄管理者的領(lǐng)導思維、監(jiān)獄民警的法治思維層面的轉(zhuǎn)變，這既不利于總體安全觀的真正落地，也不利于以總體國家安全觀為指導切實推進監(jiān)獄工作的換檔提速、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展。三、基于五大改造新格局對監(jiān)獄發(fā)展觀體系的構(gòu)建五大改造新格局的價值實質(zhì)在于其體現(xiàn)出的監(jiān)獄工作者應具有的政治站位、理性思維、法治思維、大局意識、長遠眼光、社會責任感等，是總體國家安全觀在監(jiān)獄改造工作中的發(fā)展與延伸。新時代的監(jiān)獄工作需要進一步完善以總體安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的監(jiān)獄安全觀體系建設，同時運用系統(tǒng)思維，形成包括安全觀、教育觀、管理觀、刑罰觀、人才觀等在內(nèi)的總體發(fā)展觀，從而推動總體國家安全觀在監(jiān)獄的深入實踐，推進五大改造新格局在監(jiān)獄的創(chuàng)新實踐。（一）完善監(jiān)獄安全觀體系是構(gòu)建監(jiān)獄發(fā)展觀體系的基礎。1.底線安全觀是監(jiān)獄安全觀體系的基礎內(nèi)容。對于監(jiān)獄工作的底線安全觀，各方并沒有進行深入而系統(tǒng)的論證，從而使底線安全觀并未得到應有的公正評價。底線安全觀是指將安全視為監(jiān)獄工作應堅守的最低底線的認識和看法，其不僅具有重要的現(xiàn)實意義，也具有強大的理論和法律支撐。底線安全觀指導下的監(jiān)獄實踐正因為將監(jiān)管安全視為責任與生命，才不斷推進監(jiān)獄管理的規(guī)范化和精細化，有效降低了監(jiān)獄自身的安全風險，為教育改造、執(zhí)行刑罰提供了良好的秩序環(huán)境。同時，支撐底線安全觀的是底線思維，而底線思維，習近平總書記的解讀是“凡事從壞處準備，努力爭取最好的結(jié)果”。從法治層面看，社會治理和監(jiān)獄治理都應設定底線，社會治理的底線是法律，最低底線是《刑法》，而監(jiān)獄安全的底線同樣是法律，最低底線同樣是刑法。如監(jiān)獄系統(tǒng)共認的監(jiān)管安全“四無”都在《刑法》中有底線性條款：無脫逃是《刑法》第 316 條脫逃罪，第 317 條組織越獄罪、暴動越獄罪、聚眾持械劫獄罪等所設定的；無獄內(nèi)重大案件是《刑法》第 315 條破壞監(jiān)管秩序罪等所設定的；無重大安全生產(chǎn)事故是《刑法》第 135 條重大勞動安全事故罪所并非僅針對監(jiān)獄而設定的；無重大疫情是《刑法》參照第 409 條傳染病防治失職罪等并針對監(jiān)獄人群密集的特定情況而由監(jiān)獄自我認領(lǐng)的。除了“四無”，其他的諸如無罪犯自殺等，都是監(jiān)獄工作者自我加壓，承擔起相關(guān)法律保障包括罪犯在內(nèi)的公民生命和健康權(quán)益的責任之體現(xiàn)。因此，底線安全觀絕不是一種低層次的、落后的安全觀，而是監(jiān)獄需要持續(xù)堅守和不斷發(fā)展的基礎安全觀。2.治標安全觀是監(jiān)獄安全觀體系的補充選項。雖然在目前的監(jiān)獄工作話語體系里并沒有治標安全觀的提法，但在監(jiān)獄實踐中確有著廣泛的市場和大量的應用。只是因為監(jiān)獄系統(tǒng)缺乏對安全觀的系統(tǒng)梳理和深刻認識，使得治標安全觀雖有實踐但卻并未給予理論上的確認，更令人擔憂的是，一些監(jiān)獄管理者和理論研究者將治標安全觀混同于底線安全觀，導致對底線安全觀的認識產(chǎn)生了偏頗，導致出現(xiàn)底線安全觀和治本安全觀兩難選擇的困擾。從既有的認知層面看，治標與治本更是同一話語體系中的不同層面劃分。因此，優(yōu)化安全觀體系建設，一方面需要厘清當前監(jiān)獄工作實踐中針對監(jiān)管安全所采取的措施，哪些是受治標安全觀支配的，清晰界分并做好取舍；另一方面也要認識到治標安全觀的可用價值。治標優(yōu)勢是能夠在短期內(nèi)快速解決問題，在罪犯入監(jiān)初期或是違紀被懲戒期間，針對罪犯顯性的危險性因素通過加強管控和隔離、阻斷等手段確保其不發(fā)生問題，是有其意義與效果的。短期從治標入手，長期從治本著眼，標本兼治才能應對各種復雜局面，因人而異因時而異地消除或規(guī)避監(jiān)管安全危險性因素。3.總體安全觀是監(jiān)獄安全觀體系的主體內(nèi)容。在監(jiān)獄工作所遵從的法律法規(guī)中，和監(jiān)獄工作者對監(jiān)獄工作宗旨的堅持和實踐探索中，監(jiān)獄的安全從來都未限定于監(jiān)獄自身的安全，監(jiān)獄工作者也沒有僅僅滿足于監(jiān)獄自身安全?！缎谭ā贰侗O(jiān)獄法》隱含或明確賦予監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的功能中都有著特殊預防和一般預防的要求。如《監(jiān)獄法》總則中關(guān)于立法目的、基本原則等條款中提到“預防和減少犯罪”，“將罪犯改造成為守法公民”等，都是要求監(jiān)獄工作著眼于向國家安全和社會安全，為社會減少不穩(wěn)定因素，提供有利于穩(wěn)定和發(fā)展的積極力量。從監(jiān)獄工作的發(fā)展理念中，如北京局幾屆黨委提出的“一二七”工作思路（一即堅持以改造人為中心，全面提升罪犯改造質(zhì)量）、“三化”工作理念（通過獄政管理精細化、教育改造系統(tǒng)化、勞動改造教育化等強化對罪犯的改造）、“四為”工作理念（即監(jiān)管安全為先，教育改造為本、公正執(zhí)法為基，隊伍建設為要）和“一四五四”北京行動綱領(lǐng)等，都體現(xiàn)了對監(jiān)管安全和教育改造工作的高度重視和統(tǒng)籌推進，在用實際行動堅守安全底線、踐行改造宗旨。當然，由于法律政策修正、國家安全形勢、監(jiān)獄內(nèi)部環(huán)境、民警改造能力、押犯結(jié)構(gòu)變化等多方面因素的影響，監(jiān)獄安全的形勢只會更嚴峻、壓力只會更大。因此，監(jiān)獄應進一步與時俱進，提高站位，負起更多的社會責任，置身于總體國家安全觀的指導下思考和謀劃監(jiān)獄工作，實現(xiàn)監(jiān)獄自身的持續(xù)安全和有序發(fā)展。（二）優(yōu)化總體安全運行體系是構(gòu)建總體發(fā)展觀體系的重點。1.總體安全觀是監(jiān)獄安全工作的總開關(guān)。監(jiān)獄工作者對監(jiān)獄安全工作應保持一個何等理性而科學的態(tài)度與認識，是支配監(jiān)獄安全工作發(fā)展方向的大問題。在《監(jiān)獄法》頒布實施前的很長一段時期，監(jiān)獄尤其是勞改農(nóng)場的監(jiān)管安全狀況十分惡劣，每年脫逃幾十上百個都不過分。那時候的監(jiān)獄工作并沒有清晰的安全觀，占據(jù)主導地位的更應是生存問題，即監(jiān)獄如何通過組織好罪犯的勞動改造獲得足以支撐和維系監(jiān)獄生存的生產(chǎn)資料，讓罪犯能夠自食其力，讓監(jiān)獄自給自足，讓民警職工能夠拿到工資養(yǎng)活家人。《監(jiān)獄法》頒布實施、財政保障狀況好轉(zhuǎn)、監(jiān)獄體制改革、監(jiān)獄布局調(diào)整等，以及經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，使監(jiān)獄的需求由生存上升為安全。監(jiān)管安全工作在監(jiān)獄中的地位和作用越來越重要，以至出現(xiàn)個別監(jiān)獄為保安全而保安全，為保安全而限制甚至放棄一些被認為創(chuàng)新而有效的監(jiān)管改造活動。這表明，堅持一個什么樣的安全觀，對于監(jiān)獄后續(xù)的一系列工作都具有決定性作用。要把總體國家安全觀根植于監(jiān)獄安全實踐和監(jiān)獄工作者的認識中，就必須從理念層面形成支持總體安全觀的基本共識，如對監(jiān)管安全應保持一個理性、科學、可行的度，而不是一味零容忍，總體安全觀的總開關(guān)不打開，就難以形成一系列后續(xù)的實踐。所以，總體安全觀應是解放思想、尊重人權(quán)、堅持法治的思想總成，應體現(xiàn)出開明思想、法治思維、包容精神，應能在民警和罪犯中形成共識并與我們所處的新時代社會主流思想保持平衡，能夠主導監(jiān)獄工作有較為直觀的管理方式方法改變和改造效能提升。2.總體安全標準是監(jiān)獄安全工作的主脈絡?？傮w安全觀需要一整套的體現(xiàn)政治站位和系統(tǒng)思維的安全標準予以細化和具體化，總體安全標準既要體現(xiàn)總體安全觀的方向設定和價值追求，也要最大程度地吸收或改革既有的監(jiān)獄安全工作制度規(guī)范?？傮w安全標準應有合理的度，既顧及到基本的監(jiān)管安全，又能夠不斷激發(fā)罪犯的自主改造積極性和內(nèi)驅(qū)力?？傮w安全標準還包括教育改造、勞動改造等有利于罪犯社會化而不是監(jiān)獄化的改造活動選擇和具體實施設計，如勞動改造的項目選擇和組織實施，應堅持社會化大生產(chǎn)的標準，使罪犯體驗到現(xiàn)代化大生產(chǎn)的規(guī)?；a(chǎn)、專業(yè)化分工，同時要充分體現(xiàn)市場規(guī)律，強化罪犯的勞有所獲、按勞分配的規(guī)則意識和競爭意識等。總體安全標準是選擇和調(diào)整各種改造活動的標準，由總體安全標準構(gòu)成監(jiān)獄安全工作的總脈絡，可以保持監(jiān)獄安全工作的良性循環(huán)和持續(xù)運行，有利于安全觀融入到監(jiān)獄安全工作的各部位、各環(huán)節(jié)，推進總體安全觀的規(guī)范實踐。3.總體安全措施是監(jiān)獄安全工作的大平臺。安全措施的合理而有效設定是安全運行體系的基礎與支撐。深化總體安全觀的實踐必須把重點放到設定明確而具體的工作措施上，而不是將既有的各種工作措施一味地置于總體安全觀的統(tǒng)領(lǐng)之下繼續(xù)我行我素。安全措施包括強化罪犯行為矯正的各種矯正項目和改造活動，如內(nèi)視觀想等；也包括各種常規(guī)的改造活動，如親情電話、親情會見等。關(guān)鍵是以總體安全為指導對相關(guān)制度進行完善，對相關(guān)措施進行改造，如在罪犯服刑進入普管階段后或是獲得改造獎勵的情況下，給予其面對面的親情會見機會，并在效果良好的情況下使面對面無障礙親情會見成為符合設定條件罪犯的會見常態(tài)直至其出獄，必然有利于最大程度地調(diào)動其改造內(nèi)驅(qū)力。以此類推，罪犯分類制度、罪犯一日改造活動、罪犯勞動崗位確定等等都可以進行適當?shù)母倪M，將原來基于確保安全甚至一禁了之的監(jiān)管改造手段、措施逐步地回調(diào)至一個合理的度，最大程度發(fā)揮出其有利于促進罪犯形成健全而穩(wěn)定人格的積極作用。此外，總體安全觀指導下的安全措施還包括有意設定的旨在檢驗監(jiān)獄對罪犯改造效果的手段措施，除假釋、離監(jiān)探親等，還應在有組織地出監(jiān)勞動、出監(jiān)活動及獄內(nèi)自主活動等方面推出更多具體措施，充分展現(xiàn)監(jiān)獄對自身總體安全觀實踐的信心和責任與擔當。（三）將系統(tǒng)思維融入各項工作是構(gòu)建監(jiān)獄總體發(fā)展觀體系的關(guān)鍵。將系統(tǒng)思維與監(jiān)獄各項工作深度融合，立足于推進五大改造新格局的創(chuàng)新實踐，將前述完善監(jiān)獄安全觀體系的思路進一步拓展，完善總體思路規(guī)制下的教育觀、管理觀、刑罰觀、人才觀等總體發(fā)展觀重要構(gòu)成要素的理論體系與運行實踐，才能構(gòu)建起體系完善、功能優(yōu)化、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)獄總體發(fā)展觀體系，助推新時代監(jiān)獄工作的創(chuàng)新發(fā)展。限于篇幅，僅以總體教育觀、總體人才觀為例，對總體發(fā)展觀的關(guān)鍵要素作簡要論述。1.總體教育觀是監(jiān)獄總體發(fā)展觀的重要要素。五大改造新格局強調(diào)要充分發(fā)揮教育改造的治本作用、拓展文化改造的教化功能，在一些省市推進五大改造新格局的實踐方案中，將政治改造、教育改造、文化改造都一體賦予了教育改造部門，體現(xiàn)了教育改造工作所具有的重要地位和突出作用。教育改造作為一項重要但在時間安排上遠少于勞動改造、在重視程度上遠低于監(jiān)管改造的監(jiān)獄工作內(nèi)容，當進一步將其與政治改造、文化改造裝到一個籃子里后，教育改造活動勢必陷入功能弱化與內(nèi)容混雜的境地，并不利于監(jiān)獄教育改造工作的良性發(fā)展。教育改造活動在總體安全觀的指導下不斷完善形式、優(yōu)化流程的同時，更多的應在總體教育觀的指導下，強化系統(tǒng)思維，堅持按教育工作自身的規(guī)律發(fā)展。總體教育觀就是最大程度地調(diào)動罪犯自主學習、自我修養(yǎng)、自我完善的積極性和主動性，形成對知識、對學習、對文明的正確認知；同時，總體教育觀也是在監(jiān)獄管理者中強化對教育工作的正確認知，糾正重生產(chǎn)輕教育、重監(jiān)管輕教育、教育無用論等不正確認知。罪犯群體中初中及以下學歷占絕大比例，從總體安全觀的角度看，需要為減少罪犯回歸社會后的再犯罪可能性而加強學歷教育等，但從總體教育觀的角度看，更應引導這部分罪犯增強學習的信心、養(yǎng)成學習的習慣，體驗到學習的樂趣，即便學習或某些知識的學習無法清晰地指向減少再犯罪，但從有利于罪犯個人成長，有利于提升整個社會公民文化素養(yǎng)總體水平等角度講，都應多做一些教育的虛功?？傮w安全觀指導下的監(jiān)獄工作應是強化大安全意識，一切工作與安全息息相關(guān)；總體教育觀指導下的監(jiān)獄工作應是強化大教育觀，一切工作都包含教育因素，以是否有利于罪犯個體發(fā)展為標準進行修正調(diào)整，綜合作用于罪犯身上，滿足罪犯的教育意愿與需求。2.總體人才觀是監(jiān)獄總體發(fā)展觀的關(guān)鍵因素?？傮w安全觀、總體教育觀等等所有的系統(tǒng)思維指導下的總體工作觀，都需要有認同并執(zhí)行此類觀念、觀點的人，強化總體人才觀既是深化總體安全觀的重要保障，更是推動監(jiān)獄總體發(fā)展的重要動力。總體人才觀同樣需要與現(xiàn)有的監(jiān)獄隊伍建設工作理念有所區(qū)分、有所提升，不能將總體人才觀融入當前常規(guī)的專業(yè)化、職業(yè)化民警隊伍建設工作而化于無形，而是需要明確總體人才觀的實踐思路和創(chuàng)新舉措，切實推進人才隊伍建設。一方面要強化社會一體意識，加強與社會專業(yè)組織的合作，借助社會專業(yè)人才資源推動監(jiān)獄自有人才建設難以短期解決的特種人才短缺問題，并且要完善相關(guān)制度，解決當前請專家搞講座拍個照片發(fā)個信息或是簽約時轟轟烈烈搞活動一年一次甚至之后再沒聯(lián)系的問題，切實在長效、實效的考核、跟蹤等方面形成良性機制；另一方面是切實加強監(jiān)獄高精尖人才一體化建設，形成以業(yè)務骨干、管理骨干、理論骨干為支撐，以管理、教育等方面的領(lǐng)軍人物、權(quán)威人物為引領(lǐng)的人才梯隊。關(guān)鍵是完善人才評價、考核和激勵等機制，尤其要避免將專業(yè)人才簡單地、一次性地與非領(lǐng)導職務掛鉤，導致準入關(guān)競爭激勵但準入后熱情全失等問題。總體人才觀是檢驗監(jiān)獄機關(guān)各級領(lǐng)導者系統(tǒng)思維和宏觀思考能力的關(guān)鍵，也是決定總體發(fā)展觀能否確保方向正確和指向明確的關(guān)鍵。3.法治思維是監(jiān)獄總體發(fā)展觀的核心因素。政治站位和系統(tǒng)思維是監(jiān)獄總體安全觀、總體發(fā)展觀的精神實質(zhì)，而法治思維、法治理念則是監(jiān)獄總體發(fā)展觀的底線堅持和核心堅守。總體發(fā)展觀強化了監(jiān)獄工作堅守安全底線、踐行改造宗旨的基本要求，是對法治思維、法治意識的統(tǒng)領(lǐng)與強化。法治思維只有體現(xiàn)在監(jiān)獄工作的方方面面而不僅僅是獄政管理、刑罰執(zhí)行等某方面工作，政治站位只有體現(xiàn)在監(jiān)獄工作的方方面面而不僅僅是聚焦安全等要害工作，才能獲得全方位的功能發(fā)揮和成效展現(xiàn)。否則，目的是指向強化罪犯法治思維法治意識的，采取的獄政管理措施卻是強化人治色彩的，罪犯在參加教育改造活動時感受到對自主改造積極性的激勵，在回到監(jiān)區(qū)生活現(xiàn)場后卻感受到的是自主意識的被無視甚至是被遏制，指向不一致甚至背道而馳的各種改造手段與措施，不僅不利于踐行改造宗旨，甚至連基本的底線安全都難以維系。因此，監(jiān)獄各項工作、罪犯各種改造活動不能各說各話，必須在系統(tǒng)思維和法治思維層面保持統(tǒng)一性，共同置于總體發(fā)展觀的體系內(nèi)構(gòu)建起具有內(nèi)在一致性的監(jiān)獄工作觀。另一方面，總體發(fā)展觀是通過提升政治站位，全面系統(tǒng)思考，把握整體全局，指向總體發(fā)展的監(jiān)獄工作觀，而不是僅聚焦安全、教育、人才等某一具體工作內(nèi)容的工作觀，因此，總體發(fā)展觀更容易與新時代的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，與五位一體總體布局和構(gòu)建人類命運共同體等國家戰(zhàn)略相契合，與推進以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的五大改造新格局的戰(zhàn)略部署相一致，從而統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)獄各項工作聚焦發(fā)展謀劃思路，推進改革創(chuàng)新最終實現(xiàn)監(jiān)獄工作的創(chuàng)新發(fā)展。四、相關(guān)啟示暨結(jié)語監(jiān)獄總體發(fā)展觀其實質(zhì)就是站位更高的監(jiān)獄法治發(fā)展觀。十九大對新時代社會主要矛盾變化的新論斷，《憲法》的修正，國家機構(gòu)改革等對司法系統(tǒng)工作的深刻影響，也必將對監(jiān)獄工作帶來更全方位和深層次的影響，必將對監(jiān)獄工作的法治化進程產(chǎn)生重大而深遠的影響。監(jiān)獄工作必須堅持更高政治站位，積極與社會互動并承擔起社會穩(wěn)定和發(fā)展的應有責任，尤其是強化政治引領(lǐng)、黨建先行，深化改革、謀求發(fā)展，在推動刑罰執(zhí)行一體化改革、《刑事執(zhí)行法》立法、監(jiān)獄自身體制機制改革等多方面更為積極和主動，在形成全社會關(guān)注監(jiān)獄工作、支持監(jiān)獄發(fā)展、充分良性互動等總體發(fā)展局面方面有所突破，使監(jiān)獄不僅向社會輸出“合格產(chǎn)品”，還輸出具有先進文化特質(zhì)的法治理念、刑罰理念，強化特殊預防和一般預防職能與效果，在全面推進依法治國的進程中實現(xiàn)監(jiān)獄的高品質(zhì)、可持續(xù)、經(jīng)得起社會和時間檢驗的新發(fā)展。