《治安管理處罰法》與《行政處罰法》的關(guān)系(總8頁)

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1、治安處罰法與行政處罰法的關(guān)系 一、《治安管理處罰法》與《行政處罰法》的關(guān)系 《治安管理處罰法》是公安機(jī)關(guān)對于危害社會治安管理的行為實(shí)施行政處罰的法律依據(jù)。全國人大已于1996年頒布了《中華人民共和國行政處罰法》，后者是行政機(jī)關(guān)對于違反行政管理秩序的行為是進(jìn)行處罰的依據(jù)。正確認(rèn)識和處理這兩部法律之間的關(guān)系是順利實(shí)施《治安管理處罰法》的前提條件。 之所以要研究二者的關(guān)系，是因?yàn)檫@兩部法律的適用范圍存在著竟合?！缎姓幜P法》第二條規(guī)定了該法的適用范圍：“行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，適用本法?！笨梢钥闯?，一切行政處罰都要以該法為依據(jù)。同時(shí)，《治安管理處罰法》第二條規(guī)定，對于危害社會治安管理的行為由

2、公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰。毫無疑問，治安處罰是行政處罰的一種，這樣就出現(xiàn)一個(gè)問題，公安機(jī)關(guān)處罰一個(gè)違法行為時(shí)，應(yīng)該適用哪一部法律？尤其是當(dāng)二者的規(guī)定不一致時(shí)，這一問題必須解決。例如，《行政處罰法》規(guī)定的時(shí)效為2年，《治安管理處罰法》規(guī)定的時(shí)效為6個(gè)月，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以誰為準(zhǔn)。 《治安管理處罰法》與《行政處罰法》之間的關(guān)系大體有三種，第一種是一般法與基本法的關(guān)系，即《行政處罰法》是行政處罰的基本法，而《治安管理處罰法》是一般法，如果持這種觀點(diǎn)，按照基本法高于一般法的原則，就能得出《行政處罰法》優(yōu)于《治安管理處罰法》的結(jié)論。第二種是特別法與普通法的關(guān)系，《治安管理處罰法》是特別法，《行政處

3、罰法》是一般法，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，《治安管理處罰法》就會優(yōu)于《行政處罰法》。第三種就是新法與舊法的關(guān)系，按照新法優(yōu)于舊法的原則，其結(jié)論也是《治安管理處罰法》優(yōu)于《行政處罰法》。這兩部法律屬于同一位階，因此不存在上位法與下位法的關(guān)系。 在缺乏明文規(guī)定的情況下，兩部法律之間的關(guān)系經(jīng)常會引起爭議，從不同的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)會得出不同的結(jié)論。好在《治安管理處罰法》第三條規(guī)定： 治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。這一條明確規(guī)定了治安管理處罰的程序優(yōu)先適用《治安管理處罰法》，因此，《治安管理處罰法》與《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)是特別法與普通法的關(guān)系。

4、也許有人會認(rèn)為，這一條僅適用于處罰程序，會不會在實(shí)體方面《行政處罰法》優(yōu)于《治安管理處罰法》呢？這種情況是不可能出現(xiàn)的，因?yàn)椤缎姓幜P法》基本上是一部程序法，沒有規(guī)定哪些行為是違法行為，應(yīng)受何種處罰，而是把這一問題留給其他法律、法規(guī)和規(guī)章去解決?！缎姓幜P法》僅在處罰的設(shè)定權(quán)方面作了實(shí)體性的規(guī)定，而《治安管理處罰法》沒有涉及到治安處罰的設(shè)定權(quán)問題，《行政處罰法》也沒有分配處罰的實(shí)施權(quán)，而是規(guī)定“行政處罰由具有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”（第15條），因此，在處罰設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)方面，二者也不會存在矛盾的。 但是，不能僅以一種標(biāo)準(zhǔn)來判斷二者的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)要發(fā)揮主觀能動性，用“有思考的

5、服從”來選擇最佳的法律適用途徑[1]。若僅從特別法與一般法的關(guān)系來看，1986年全國人大通過的《治安管理處罰條例》是特別法，1996年的《行政處罰法》是一般法，若按照特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，則得出《治安管理處罰條例》優(yōu)于《行政處罰法》的結(jié)論，這樣顯然是不適當(dāng)?shù)?。我們就?yīng)看到，《行政處罰法》較之《治安管理處罰條例》，更加注重法律的正當(dāng)程序，注重對執(zhí)法對象的權(quán)利保障，此時(shí)就應(yīng)確立起治安處罰也應(yīng)遵循《行政處罰法》一般程序要求。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則，得出《行政處罰法》優(yōu)于《治安管理處罰條例》的結(jié)論。 一部法律屬特別法或者一般法是相對而言的。《治安管理處罰法》相對于《行政處罰法》是特別

6、法，但是，對于其他一些法律，它又可能是一般法，這正如人的身份一樣，不是固定不變的?！吨伟补芾硖幜P法》第四條規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。這一條規(guī)定就是說，如果有的法律“更特別”，則適用其規(guī)定，這里的法律僅指由全國人大及其常委會制定或批準(zhǔn)的法律，如，危害交通安全的行為也屬于危害社會治安管理的行為，但是《道路交通安全法》已作了特別規(guī)定，就不適用《治安管理處罰法》。如果是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件有不同規(guī)定的，則按照上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則，優(yōu)先適用《治安管理處罰法》，因?yàn)樵诓煌ЯΦ燃壍姆梢?guī)范之間，不存在特別法和一般法的關(guān)系。

7、 二、《治安管理處罰法》與《刑法》的關(guān)系 《治安管理處罰法》與《刑法》的基本關(guān)系比較簡單。二者的共同目的都是為維護(hù)社會治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二者制裁的對象都是對社會具有危害性的行為。二者的根本區(qū)別在于《治安管理處罰法》是對尚未達(dá)到犯罪程度的違法行為的制裁，即制裁對象為一般違法行為，而《刑法》的適用對象為構(gòu)成犯罪的危害性行為。正是由于這一根本性的區(qū)別，二者又在制裁措施、適用主體、適用程序等方面也產(chǎn)生一系列顯著的區(qū)別。 盡管如此，二者在實(shí)施過程中還會產(chǎn)生一系列的交叉和銜接的問題。 首先，一般而言，一個(gè)違法行為如果達(dá)到犯罪程度就承擔(dān)刑事責(zé)任，未構(gòu)成犯罪的就

8、承擔(dān)行政處罰責(zé)任，不會同時(shí)承擔(dān)兩種責(zé)任。但有些行為既具有行政違法性又具有刑事違法性，因此，在司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任時(shí)，公安機(jī)關(guān)還要依照《治安管理處罰法》追究行政責(zé)任。例如，《治安管理處罰法》新增了一種處罰措施，即吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證（第十條），如果獲得公安機(jī)關(guān)許可的經(jīng)營者違法經(jīng)營或憑借許可證從事違法活動構(gòu)成犯罪時(shí)，司法機(jī)關(guān)要依法追究其刑事責(zé)任，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以依照《治安管理處罰法》吊銷其許可證。例如，旅館經(jīng)營者在取得公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)許可證后，在旅館中組織、強(qiáng)迫他人賣淫或者引誘、容留、介紹他人賣淫的，在司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任時(shí)，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其許可證。之所以會出現(xiàn)這種“兩罰”現(xiàn)象，

9、是由于《刑法》與《治安管理處罰法》規(guī)定的懲戒措施功能不同，刑罰的性質(zhì)有自由刑、財(cái)產(chǎn)刑、生命刑等，但缺乏對犯罪行為人行為能力的限制和剝奪措施，而治安處罰措施有聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰和自由罰四種，其中的能力罰正好可以彌補(bǔ)刑罰的不足，因此，在特定的情況下，對同一種違法行為可以同時(shí)追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任。 其次，盡管有些違法行為已經(jīng)構(gòu)成了犯罪，但是，情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，根據(jù)刑法第37條之規(guī)定，可以免予刑事處罰。免予刑事處罰并不意味著免除一切法律責(zé)任，公安機(jī)關(guān)依然可以《依據(jù)治安管理處罰法》予以處罰。 再次，有些違法案件中，如聚眾打架斗毆，既存在犯罪，又存在治安違法行為，就涉及到刑事訴訟程序和治

10、安處罰程序的交叉，這時(shí)就應(yīng)遵循“刑事優(yōu)先”原則，先處理刑事案件，后處理行政案件，這是因?yàn)橐环矫娣缸飭栴}危害性嚴(yán)重，制裁更為嚴(yán)厲，應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究，另一方面，法院對案件事實(shí)的認(rèn)定具有最終法律效力，公安機(jī)關(guān)作出行政處罰不得與法院認(rèn)定的事實(shí)相矛盾，“刑事優(yōu)先”可以避免發(fā)生矛盾。 最后，有些違法行為開始被認(rèn)定為治安違法行為，后由被認(rèn)定為犯罪行為，如果公安機(jī)關(guān)已經(jīng)給予行政拘留，后又需要判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政拘留的日期應(yīng)當(dāng)折抵為相應(yīng)的刑期，如果公安機(jī)關(guān)已經(jīng)給予罰款，后又需要判處罰金的，罰款應(yīng)當(dāng)折抵為相應(yīng)的罰金。但是，如果開始被認(rèn)定為犯罪行為，被判處拘役、有期徒刑或者罰金，后又被認(rèn)定為治安違法行為，就不

11、能用簡單的折抵方法了事，盡管按照《國家賠償法》的規(guī)定司法機(jī)關(guān)不需要承擔(dān)賠償責(zé)任，但是應(yīng)當(dāng)《刑事訴訟法》第11條的規(guī)定宣告無罪[2]，并賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。 三、治安管理處罰與處罰法定原則 依法行政是行政機(jī)關(guān)活動的基本原則，它要求行政機(jī)關(guān)的各種行政行為都必須依法作出，這一原則在《行政處罰法》中表現(xiàn)為處罰法定原則。該原則強(qiáng)調(diào)“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”（第三條）。 然而，在《治安管理處罰法》的制定過程中，出現(xiàn)了一個(gè)爭議，就是要不要確立治安管理處罰法定原則。持肯定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安處罰，必須遵守處罰法定原則，沒有法律依據(jù)就不得處罰，這是法制建設(shè)的必

12、然要求。持否定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，總體上要求處罰法定并不錯誤，但就《治安管理處罰法》的實(shí)施而言，形形色色的違法行為層出不窮，盡管這次修改將違法行為從過去的70種一下子擴(kuò)大到340中，但這并不能將以后出現(xiàn)的違法行為全部囊括進(jìn)來，立法者的預(yù)見是有限的，法律的修改又需要一個(gè)較長的周期，如果要求公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安處罰遵守處罰法定原則，則會使許多新出現(xiàn)的危害治安管理的行為得不到制裁，不利于實(shí)現(xiàn)治安管理處罰法的目的[3]。 最后，《治安管理處罰法》回避了這一問題，刪除了原草案中的“法律沒有規(guī)定治安管理處罰的，不予處罰。”《治安管理處罰法》第五條規(guī)定了治安處罰的基本原則，其中的第一款很有意思，規(guī)定“治安管理處罰

13、必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”我們都知道，從憲法到各個(gè)部門法都明文要求國家機(jī)關(guān)的行為必須遵守“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”原則，可是這一款卻僅僅要求“以事實(shí)為根據(jù)”，而缺少“以法律為準(zhǔn)繩”，這決不是立法者的疏忽，而是有意為之。 立法者可以回避這一問題，但執(zhí)法者無法回避。如果出現(xiàn)新型的危害治安管理的行為，而《治安管理處罰法》沒有明文規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對，這個(gè)問題現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)。例如，有一對夫妻經(jīng)常在自己家赤身裸體，但又不關(guān)上窗簾，對面樓上居民可以清楚地看見。住在對面樓上的一個(gè)孩子就問他母親，為什么叔叔阿姨不穿衣服，母親很尷尬。為了保護(hù)自己孩子的身心

14、健康，這位母親就勸說他們穿上衣服，但這對夫妻置之不理。這位母親無奈之下?lián)艽?10，要求警察干預(yù)。警察以與法無據(jù)為由拒絕了。這個(gè)案子中的公安機(jī)關(guān)就處于進(jìn)退兩難的境地。因?yàn)椤吨伟补芾硖幜P法》第44條僅規(guī)定對于“在公共場所故意裸露身體”者予以治安處罰，本案中的行為人是在自己家中裸露身體，不符合法定的處罰條件。但是，公安機(jī)關(guān)如果不予處罰，這位母親有可能以行政不作為為由提起行政訴訟。 筆者主張，公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安處罰必須遵守處罰法定原則。因?yàn)橹伟蔡幜P是一種深刻影響公民基本權(quán)利和自由的行政執(zhí)法手段，遵守處罰法定原則，有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。其次，有利于控制公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，防范其濫用職權(quán)，違法行

15、政。再次，這是憲法確立的法治原則的要求，盡管《治安管理處罰法》是《行政處罰法》的特別法，不受《行政處罰法》的限制，但是它不能不受憲法的約束，否則，憲政秩序?qū)幦粺o存。最后，《治安管理處罰法》對各種違法行為作了明確的列舉，并沒有“其他應(yīng)受處罰的行為”之類的兜底條款。 那么，對于出現(xiàn)新型問題又該如何處理呢？這類問題其實(shí)在刑法修改中同樣出現(xiàn)過。大量新型犯罪的出現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)成為排斥罪刑法定原則的理由，正如有的學(xué)者指出：“在法律的建構(gòu)層面，要維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序、管理秩序，打擊不斷出現(xiàn)的愈演愈烈的行政犯罪行為，在法治國家恪守罪刑法定原則的前提下，首先當(dāng)推修訂刑法典的方法?！盵4]對付新型治安違法行為也是如此

16、，主要靠及時(shí)修改法律，同時(shí)還可以在制定其他法律、法規(guī)和規(guī)章時(shí)補(bǔ)充《治安管理處罰法》，那種認(rèn)為凍結(jié)處罰法定原則就能一勞永逸的主張不僅是不實(shí)際的，而且是極其危險(xiǎn)的。 四、治安管理違法行為的構(gòu)成要件 我們知道，犯罪構(gòu)成是刑法中的重要內(nèi)容，一個(gè)行為只有同時(shí)具備法定的主體、主觀、客觀和客體四個(gè)方面的要件才能構(gòu)成犯罪。公安機(jī)關(guān)作出治安處罰時(shí)同樣需要首先確認(rèn)一個(gè)行為是否已經(jīng)構(gòu)成了治安管理違法行為。因此，在實(shí)施《治安管理處罰法》中也要研究治安管理違法行為的構(gòu)成要件。 但是，《治安管理處罰法》并未明文規(guī)定治安管理違法行為的構(gòu)成要件，那么，治安管理違法行為到底有哪些要件呢？能否照搬刑法中的犯罪構(gòu)成要件？

17、表面上看，治安管理處罰與刑罰大同小異，似乎其構(gòu)成要件也可以照搬過來。其實(shí)不然，二者之間存在質(zhì)的差異，刑罰是對嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的行為的制裁，這種行為危害性極大，因此制裁也相當(dāng)嚴(yán)厲，最嚴(yán)厲的可以剝奪一個(gè)人的生命，因此必須慎之又慎，為此，《刑法》規(guī)定了嚴(yán)格的構(gòu)成要件，《刑事訴訟法》規(guī)定了嚴(yán)格的程序。但是，治安管理違法行為頻繁發(fā)生，數(shù)量巨大，治安處罰行為是一種行政行為，行政活動強(qiáng)調(diào)效率。效率與公正是天然矛盾的一對范疇，為了提高治安處罰的效率效率，就不能照搬刑法中犯罪構(gòu)成的要件，程序也要相對簡單，因此，治安管理處罰由公安機(jī)關(guān)一家單獨(dú)實(shí)施，不像刑罰那樣，由公檢法三家通過相互分工相互監(jiān)督的程序?qū)嵤? 筆

18、者認(rèn)為，治安管理違法行為與犯罪行為的構(gòu)成要件在主體、客體、客觀三個(gè)方面是相同的，最大區(qū)別是治安管理違法行為不以主觀過錯為構(gòu)成要件。 就主體要件而言，《治安管理處罰法》也要求違法行為人具備承擔(dān)行政責(zé)任的能力，為此，《治安管理處罰法》第12、13條從年齡和精神狀態(tài)兩個(gè)方面作了限制，不滿14周歲的人和精神病人違反治安管理的不予處罰。就客體而言，治安管理違法行為必然侵犯受法律保護(hù)的社會關(guān)系，即具有社會危害性，對于不具備社會危害性的行為就沒有處罰的必要。就客觀要件而言，治安管理違法行為必須具備作為或不作為的行為方式，并且觸犯了《治安管理處罰法》，如果僅有主觀惡意而未實(shí)施任何行為，則不可能構(gòu)成違法。

19、關(guān)鍵問題是，主觀過錯是否是治安管理違法行為的構(gòu)成要件。對此，理論界存在不同認(rèn)識，有人認(rèn)為，治安管理違法行為應(yīng)當(dāng)像犯罪行為那樣，必須具備主觀上的過錯[5]，有人則認(rèn)為不需要主觀要件[6]。筆者同意后者，因?yàn)橹伟补芾磉`法行為與犯罪行為相比，是比較輕微的違法行為，加之行政活動注重效率，只要行為人實(shí)施了違法行為，就視為構(gòu)成違法，具備了處罰條件。如果一定要求行政機(jī)關(guān)搞清行為人的主觀狀態(tài)，就會加大公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，降低行政效率。例如，汽車闖了紅燈就構(gòu)成違法，交警無需去考察其主觀狀態(tài)就可處罰。 當(dāng)然，并不是說，主觀狀態(tài)就沒有意義。公安機(jī)關(guān)在決定是否予以處罰、從輕、從重處罰時(shí)必須考慮主觀狀態(tài)，方可作出合理的處

20、罰。也就是說，主觀狀態(tài)僅是處罰是否合理的一個(gè)因素，如果公安機(jī)關(guān)對故意違法和過失違法作出相同的處罰，就不符合行政合理性原則的要求。值得注意的是，《治安管理處罰法》對個(gè)別違法行為明文要求主觀要件的，則必須依法確認(rèn)其主觀狀態(tài)，例如，第29條規(guī)定“故意制作、傳播計(jì)算機(jī)病毒等破壞性程序，影響計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)正常運(yùn)行的”，第60條規(guī)定“明知是贓物而窩藏、轉(zhuǎn)移或者代為銷售的”，這里的“故意”、“明知”就是法律特別對主觀要件加以規(guī)定，如果行為人不具備這一要件，其行為就不構(gòu)成違法。 五、治安管理行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn) 公安機(jī)關(guān)要做出一個(gè)正確的治安管理處罰，就必須遵循“以事實(shí)為根據(jù)的原則”。然而，違法事實(shí)發(fā)生在公安

21、機(jī)關(guān)介入之前，在時(shí)間上是不可重現(xiàn)的，公安機(jī)關(guān)要查明違法事實(shí)，其唯一的途徑就是應(yīng)用證據(jù)來證明事實(shí)的真相。因此，證據(jù)是公安機(jī)關(guān)作出正確處罰的前提條件。 《治安管理處罰法》在第四章處罰程序中設(shè)定較為完整的證據(jù)規(guī)則，如，非法證據(jù)排除規(guī)則（第79條），對違法行為人的傳喚與詢問規(guī)則（第82、83、84條），對證人的詢問規(guī)則（第85條）、對場所、物品與人身的檢查規(guī)則（第87、88條），物證的扣押與保管規(guī)則（第89條），鑒定規(guī)則（第90條）。 但是，有些證據(jù)規(guī)則仍屬空白。盡管《治安管理處罰法》沒有明確規(guī)定治安處罰的舉證責(zé)任，但這并不會成為一個(gè)問題，治安處罰的舉證責(zé)任毫無疑問由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，如果公安機(jī)關(guān)沒有

22、足夠的證據(jù)證明當(dāng)事人實(shí)施了違法行為就不得作出處罰，當(dāng)事人沒有責(zé)任證明自己有無違法行為。突出的問題是證明標(biāo)準(zhǔn)，即公安機(jī)關(guān)的證據(jù)達(dá)到何種程度才能確定違法行為的存在?！吨伟补芾硖幜P法》第九十五條規(guī)定： 治安案件調(diào)查結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別作出以下處理：（一）確有依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出處罰決定；（二）依法不予處罰的，或者違法事實(shí)不能成立的，作出不予處罰決定……?？梢钥闯觯吨伟补芾硖幜P法》沒有規(guī)定一個(gè)明確的證明標(biāo)準(zhǔn)，這對實(shí)施該法的公安機(jī)關(guān)帶來了極大的困難。例如，在一次打架事件中，當(dāng)事人、受害人和證人的陳述相互矛盾，公安機(jī)關(guān)該如何定案。 理論界

23、一般認(rèn)為，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的證明標(biāo)準(zhǔn)[7]。對此筆者有不同意見。 第一，治安處罰在先，行政訴訟在后，用行政訴訟法的證明標(biāo)準(zhǔn)作為治安處罰的標(biāo)準(zhǔn)是本末倒置，假如受處罰人不提起行政訴訟，是不是說公安機(jī)關(guān)就不考慮證明標(biāo)準(zhǔn)了？顯然，公安機(jī)關(guān)依照一定的證明標(biāo)準(zhǔn)作出一個(gè)治安處罰，既是為了維護(hù)社會治安，又是為了公正地對待當(dāng)事人，保護(hù)其合法權(quán)益，而不是僅僅為了在行政訴訟中勝訴。因此我們應(yīng)按照治安處罰的客觀要求來尋找其證明的標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)從行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)來反推治安處罰的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)是行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)決定著行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，而不是相反。如果治安處罰有自己的特殊要求，法院在行政訴訟中就應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一特殊要

24、求來審理治安行政案件，而不能以行政訴訟的一般規(guī)則來衡量治安處罰，否則就是削足適履。 第二，現(xiàn)有行政訴訟法以及最高人民法院作出的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)問題的若干規(guī)定》沒有規(guī)定行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，這一問題有待于在行政訴訟法的修改中解決，因此，在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)也沒辦法適用行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，主張適用行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)無異于給公安機(jī)關(guān)畫餅充饑。 確立治安處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從治安處罰自身的特點(diǎn)出發(fā)?！吨伟补芾硖幜P法》第13條規(guī)定了治安處罰的四種措施：警告，罰款，行政拘留，吊銷許可證。這四種處罰措施由輕及重，對受處罰人的權(quán)利和自由影響不同，不宜確定同樣的證明標(biāo)準(zhǔn)。如果適用同一證明標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)過寬，則

25、對當(dāng)事人不利，象行政拘留是一種非常嚴(yán)厲的處罰措施，比刑罰中的管制要嚴(yán)厲，等同于刑法中的拘役，但是拘役要經(jīng)過公檢法三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施的嚴(yán)格的刑事訴訟程序，而行政拘留則由公安機(jī)關(guān)一家決定，如果證明標(biāo)準(zhǔn)過寬，可能導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵犯，有違《治安管理處罰法》的目的。如果證明標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，則不符合行政活動注重效率的要求，對某些輕微的處罰措施，如警告，規(guī)定嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，會加重公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，降低其效率，最終也會違背公共利益的需要。 基于以上分析，筆者主張治安行政處罰實(shí)行分層次的的證明標(biāo)準(zhǔn)。如果要作出警告或罰款這種較為輕微的處罰措施，可以實(shí)行一個(gè)較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，即明顯優(yōu)勢的證明標(biāo)準(zhǔn)——如果公安機(jī)關(guān)所收集的

26、能夠證明當(dāng)事人有違法行為的證據(jù)明顯地優(yōu)于那些能夠證明當(dāng)事人沒有違法行為的證據(jù)，就可以確定違法行為存在，盡管此時(shí)兩種證據(jù)之間存在矛盾，公安機(jī)關(guān)也可以定案。如果要作出拘留或吊銷許可證這些較重的處罰措施，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行一個(gè)較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，即排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，這本是刑事訴訟理論中的證明標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)要求案件主要事實(shí)均應(yīng)有相應(yīng)的證據(jù)證明，而且證據(jù)之間沒有矛盾，不能存在合理的疑點(diǎn)，否則就應(yīng)推定不存在違法行為，因?yàn)橐环矫嬗捎跁r(shí)效的限制，公安機(jī)關(guān)也不能久拖不決，另一方面公安機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，如果公安機(jī)關(guān)沒有獲得達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，就不能認(rèn)定當(dāng)事人實(shí)施了違法行為行為。由此可以還看出，治安處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的又一個(gè)不同之處，在行政訴訟中，法院僅是對證據(jù)審查判斷，舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，但在治安處罰中，公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)舉證責(zé)任，又承擔(dān)證據(jù)的審查判斷責(zé)任，判斷證據(jù)是否真實(shí)、合法、證明力的大小，在這一點(diǎn)上，所有行政處罰都是一樣的。