對(duì)國(guó)家“兩免一補(bǔ)“政策執(zhí)行的分析與展望

對(duì)國(guó)家“兩免一補(bǔ)“政策執(zhí)行的分析與展望作者：游夢(mèng)佳 字?jǐn)?shù)：2761來(lái)源：現(xiàn)代企業(yè)教育下半月 2014年8期 字體：大中小打印當(dāng)頁(yè)正文農(nóng)村教育對(duì)于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展具有舉足輕重的意義，國(guó)家出臺(tái)了“兩免一補(bǔ)”政策支持農(nóng)村教育。本文將基于Thomas B.Smith的政策執(zhí)行過程模型，從以下四方面對(duì)“兩免一補(bǔ)”政策的執(zhí)行情況展開分析和展望。一、“兩免一補(bǔ)”政策的主要內(nèi)容“兩免一補(bǔ)”的主要內(nèi)容是指國(guó)家向農(nóng)村義務(wù)教育階段（小學(xué)和初中）的貧困家庭學(xué)生“免雜費(fèi)，免書本費(fèi)，逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)“的一項(xiàng)資助政策，簡(jiǎn)稱“兩免一補(bǔ)”。這項(xiàng)政策從2001年開始實(shí)施，其中中央財(cái)政負(fù)責(zé)提供免費(fèi)教科書，地方財(cái)政負(fù)責(zé)免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2006年又從西部地區(qū)開始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，享受免學(xué)雜費(fèi)政策的學(xué)生達(dá)到4880萬(wàn)人。2007年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生均享受到了“兩免一補(bǔ)”政策。二、基于Thomas B.Smith的政策執(zhí)行過程模型分析政策執(zhí)行Thomas B.Smith在1973年發(fā)表的政策執(zhí)行過程（The policy implementation process）文中提出在政策執(zhí)行過程中，有四個(gè)因素至關(guān)重要，即（1）理想化的政策，即合法，合理，可行的政策方案。（2）目標(biāo)群體，即政策對(duì)象，指的是有關(guān)一項(xiàng)政策所可能影響的團(tuán)體及個(gè)人。（3）執(zhí)行機(jī)關(guān)，通常指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。（4）環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境，經(jīng)濟(jì)環(huán)境，文化環(huán)境，歷史環(huán)境等。整個(gè)過程中，強(qiáng)調(diào)對(duì)于外在緊張關(guān)系的處理及反饋（張芳全，1999，頁(yè)273）。（一）“兩免一補(bǔ)”政策的理想化政策分析Thomas B.Smith（1973）認(rèn)為理想化的政策主要考慮以下四個(gè)相關(guān)變量：首先，政策的形式，即政府正努力實(shí)施的政策所采取的形式（法律或命令）；第二，政策的類型；第三，政策規(guī)劃；第四、政策的社會(huì)形象?！皟擅庖谎a(bǔ)“政策于2001年開始實(shí)施，到2006年，“兩免一補(bǔ)”寫進(jìn)新修訂的義務(wù)教育法?！皟擅庖谎a(bǔ)”由一項(xiàng)政策上升為法律，為“兩免一補(bǔ)“的政策執(zhí)行提供強(qiáng)有力的支持和保障，該政策的執(zhí)行很好地體現(xiàn)了義務(wù)教育的國(guó)家責(zé)任，在弱勢(shì)群體受教育權(quán)利保障方面無(wú)疑具有標(biāo)本性意義（尹力，2009）。（二）“兩免一補(bǔ)”政策的目標(biāo)群體分析目標(biāo)群體即政策對(duì)象，指的是有關(guān)一項(xiàng)政策所可能影響的團(tuán)體及個(gè)人。Thomas B.Smith（1973）認(rèn)為包括他們組織化或制度化的程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)、先前的政策經(jīng)驗(yàn)?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策所涉及的群體主要包括農(nóng)村義務(wù)教育階段的中小學(xué)生和農(nóng)村廣大農(nóng)民。對(duì)于他們來(lái)說，對(duì)家庭貧困的學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)“政策，能夠在一定程度上減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，能夠反映他們的利益和訴求。（三）“兩免一補(bǔ)”政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分析Thomas B.Smith（1973）認(rèn)為需主要考慮執(zhí)行機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和人員，領(lǐng)導(dǎo)者的方式與技巧，執(zhí)行者能力與信心等。有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省份能在規(guī)定的時(shí)間前就開始執(zhí)行“兩免一補(bǔ)”政策，并按國(guó)務(wù)院的執(zhí)行目標(biāo)群體進(jìn)行，可調(diào)配的資金充裕，能夠保證所有符合資助條件的學(xué)生都受益。（四）“兩免一補(bǔ)”政策的環(huán)境因素分析政策的執(zhí)行受財(cái)力資源制約，財(cái)力資源是保證政策順利執(zhí)行的物質(zhì)前提。財(cái)力資源充足，則政策執(zhí)行就會(huì)相對(duì)順利一些，相反，財(cái)力資源過于匱乏與不足，會(huì)影響政策執(zhí)行的力度和效果（代維維，2009）。國(guó)家規(guī)定“兩免一補(bǔ)”政策所需資金由中央和地方按比例共同分擔(dān)。對(duì)于部分財(cái)政困難、財(cái)力緊張的地方政府來(lái)說還是比較困難的。那么，這在一定程度上就會(huì)阻礙“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行的效果。三、“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行的困難與挑戰(zhàn)第一，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，無(wú)力承擔(dān)所需資金。按照有關(guān)規(guī)定，“兩免一補(bǔ)”資金由國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)?？墒菍?duì)于大多數(shù)市、縣來(lái)說，特別是西部廣大農(nóng)村地區(qū)，地方財(cái)政收入能夠投入“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行中去的是十分有限。第二，對(duì)政策執(zhí)行不到位的處罰措施不清晰，監(jiān)管薄弱。國(guó)務(wù)院文件指出：“對(duì)政策落實(shí)不到位的地區(qū)給予通報(bào)批評(píng)，性質(zhì)嚴(yán)重的按規(guī)定通過相關(guān)財(cái)政手段處理?！钡菍?duì)于相關(guān)處理手段并沒有詳細(xì)提及，執(zhí)行不力的情況時(shí)有發(fā)生。第三，輟學(xué)學(xué)生返校數(shù)量增加，教育資源嚴(yán)重缺乏。廣大農(nóng)村地區(qū)，由于學(xué)生數(shù)額的增加，原本就十分緊張的教師數(shù)量和校舍更加難以滿足廣大學(xué)生就學(xué)的需求。在師資力量短缺素質(zhì)不高，教育資源匱乏，普九欠下的債等這些情況下，輟學(xué)學(xué)生返校必將沖擊到農(nóng)村本來(lái)并不高的教育質(zhì)量。四、對(duì)提高“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行水平的建議與展望第一，進(jìn)一步加強(qiáng)資金的籌集。鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金投入。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育投入體制的改革與完善，社會(huì)資本應(yīng)該成為完善教育投入體制的新渠道。地方各級(jí)政府應(yīng)廣泛發(fā)動(dòng)單位，個(gè)人等各種社會(huì)力量參與到貧困助學(xué)當(dāng)中來(lái)，確保資金充足，政策能夠落實(shí)到位。第二，強(qiáng)化政策執(zhí)行的監(jiān)督與管理機(jī)制。一方面要強(qiáng)化行政監(jiān)督和資金管理，應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)落實(shí)“兩免一補(bǔ)”的檢查及監(jiān)督工作。另一方面，也要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，通過有效途徑公開資助信息，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，層層明確責(zé)任，確保資金足額撥付到位。第三，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)和擴(kuò)大。政府要加大投入力度，對(duì)農(nóng)村教師進(jìn)行各種職業(yè)培訓(xùn)，為農(nóng)村學(xué)校提供更多的資源，確保“兩免一補(bǔ)“政策的有效執(zhí)行，同時(shí)，對(duì)農(nóng)村教師實(shí)行崗位津貼，建所需經(jīng)費(fèi)由中央，省級(jí)政府，縣（區(qū)）政府共同承擔(dān)。參考文獻(xiàn)：1Smith， T.B.（1973）.The policy implementation process.Policy Sciences， 4（2）， 197-209.2中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院（2001）.國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定.3中華人民共和國(guó)財(cái)政部、教育部（2004）.對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書工作暫行管理辦法.4中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳（2005）.轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、教育部<關(guān)于加快國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作的意見。5代維維（2009年）.史密斯政策執(zhí)行模型在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的應(yīng)用研究.未發(fā)表學(xué)位論文，遼寧大學(xué).6尹力（2009）.社會(huì)弱勢(shì)兒童受教育權(quán)利研究總報(bào)告.未發(fā)表研究報(bào)告，北京師范大學(xué).7張芳全（1999）.教育政策，臺(tái)北：師大書苑.