《公共管理學(xué)》王樂夫_蔡立輝

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1、第一章 導(dǎo)論 1.1公共管理學(xué)概述 1.1.1公共管理的含義 公共管理學(xué)—公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。 1.1.2公共管理學(xué)的概念范疇 1.1.2.1公共管理與公共行政 （1）公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 （2）它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。 公共管理與公共行政之間的差別： (1) 公

2、共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體“運作”過程； (2) 公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調(diào)管理的，經(jīng)濟的手段； (3) 公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任和外部取向。 1.1.2.2公共管理與公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品—為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。 私人物品—即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。 1.1.2.3公共管理與公共政策 公共政策

3、—是指擁有合法權(quán)威的包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)在內(nèi)的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。 公共政策與公共管理的區(qū)別： （1） 公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。 （2） 公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。 公共

4、政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系： 第一， 公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 第二， 公共政策具有一定的公共管理職能。 第三， 公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑。 第四， 在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 1.1.2.4公共管理與工商企業(yè)管理 公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處： 都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。 公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在： 1. 管理性質(zhì)的不同 與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運

5、作是在政治環(huán)境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。 2. 公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同 公共管理以服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業(yè)管理以營利為目的。 3. 效率意識的強弱不同 公共管理所需經(jīng)費大部分來自于公共財政預(yù)算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本—效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運作的經(jīng)費來源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動機，成本—效益的觀念和意識強。 4. 責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同 與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強調(diào)公共責(zé)任、社會責(zé)任。在工商企業(yè)管理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規(guī)模和復(fù)

6、雜性、對官僚機構(gòu)加以政治控制的要求、對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機制的擴散，這種擴散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。 5. 管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 1.1.2.5公共治理與善治 1.2公共管理學(xué)的研究對象 1.2.1公共管理的興起 1.2.1.1公共行政的反思 1.2.1.2公共管理的產(chǎn)生 1.2.2公共管理學(xué)的研究對象 1.2.2.1確定研究對象的基本思路 公共管理學(xué)—是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方

7、法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。 1.2.2.2公共行政學(xué)的研究對象與體系 1.2.2.3公共管理學(xué)的理論體系 1.2.2.4公共管理學(xué)的學(xué)科特征 公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為： （1） 研究對象與范圍的特征 （2） 跨學(xué)科和綜合性的特點 （3） 具體研究問題的特征 （4） 公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 （5） 更具現(xiàn)實性 1.3公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.3.1公共管理學(xué)的研究途徑 美國著名學(xué)者波齊曼認(rèn)為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共

8、政策途徑（P途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。 P途徑強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關(guān)。 P途徑的公共管理如下特征： 第一， 著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究； 第二， 重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； 第三， 強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。 B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。 B途徑的公共管理特征： 第一， 偏愛企業(yè)管理的原則 第二， 對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分 第三， 除了重視策略管理

9、及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理 第四， 在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法 P途徑和B途徑之間的共同之處： （1） 它們的眼光并不局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外部環(huán)境的關(guān)系上； （2） 它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗性的材料。 1.3.2公共管理學(xué)研究方法 公共管理學(xué)的基本研究方法有： 1. 實踐抽象法 對管理實踐進行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。 2. 實體分析法 公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準(zhǔn)政

10、府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對這一實體活動的條件和規(guī)律等的認(rèn)識。 3. 實驗法 在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經(jīng)驗。 4. 系統(tǒng)分析法 公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理系統(tǒng)地各個組成部分、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進行同時的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。 5

11、. 比較分析法 公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。 6. 多學(xué)科交叉式的綜合研究方式 這種研究方式強調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補，運用各學(xué)科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。 7. 案例分析法 案例分析的要點是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件

12、相關(guān)的當(dāng)事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。 第2章公共管理的理論發(fā)展 2.1 公共行政理論的演進 2.1.1 公共行政理論的初創(chuàng) 2.1.1.1 威爾遜的“政治—行政”二分法 “政治—行政”二分法—威爾遜提出應(yīng)在對政治與行政這兩個概念進行正確區(qū)分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來，進行專門的研究。 2.1.1.2 韋伯的官僚制理論 韋伯認(rèn)為，“官僚制”具有以下基本特征： （1） 合理的分工。 （2） 層級節(jié)制的權(quán)力體系。 （3） 依照規(guī)程辦事的運作機制。 （4） 形式正規(guī)的決策文書。 （5） 組織管理的非人格化。 （6） 適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制。

13、 （7） 合理合法的人事行政制度。 2.1.1.3 泰勒的科學(xué)管理理論 2.1.2 公共行政理論的建構(gòu) 2.1.2.1 懷特的系統(tǒng)化行政理論 2.1.2.2 古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則 厄威克認(rèn)為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性： （1） 目標(biāo)原則。 （2） 人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。 （3） “一人管理”原則。 （4） “專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。 （5） “授權(quán)”原則。 （6） “責(zé)權(quán)相符”原則。 （7） 明確性原則。 （8） “控制幅度”原則。 2.1.2.3 福萊特的動態(tài)化公共行政理論 2.1.3 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 2

14、.1.3.1 西蒙的批評與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 2.1.3.2 沃爾多的批評與新公共行政學(xué)的勃興 “新公共行政學(xué)”—是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng)20世紀(jì)60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會、經(jīng)濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而形成的一個運用全新的研究方法并且強調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。 “新公共行政學(xué)”包括以下基本內(nèi)容： （1） 對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。 （2） 對社會公平價值觀的提倡。 （3） 對傳統(tǒng)“政治—行政”二分法的突破。 （4

15、） 對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)。 2.2 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 2.2.1 公共選擇理論 2.2.1.1 經(jīng)濟人的人性假設(shè)與公共選擇 公共選擇—運用經(jīng)濟學(xué)的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。 2.2.1.2政府規(guī)模擴張與公共選擇 帕金森定律—揭示了政府機構(gòu)不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作。”得出的結(jié)論：不管政府機構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機構(gòu)的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。 公共選擇理論提出解決問題的主張包括： （1） 組織類型的理性選擇。 （2） 市場機制與個人選擇。 （3） 分權(quán)化。 （4） 公共服務(wù)組織

16、小規(guī)?；?。 （5） 自由化。 2.2.2 新公共管理理論 “管理主義”—是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經(jīng)濟學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；第二，這種生產(chǎn)能力的增長以“管理”功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實質(zhì)進展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。 2.2.3 公共治理理論 2.2.3.1 公共治理理論的

17、興起 2.2.3.2 治理的涵義 治理—是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 2.2.3.3 公共治理理論的內(nèi)容 公共治理理論—是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進行整合的結(jié)果，其核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確定共同的目標(biāo)等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，其主要內(nèi)容包括： （1） 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。 （2）

18、 公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴? （3） 多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。 （4） 治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。 （5） 治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色。“元治理”—是西方學(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，“元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能的另一種表述而已。 2.2.4 新公共服務(wù)理論 “新公共服務(wù)”—指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念。 具體來說，新公共服務(wù)理論包括以下幾個方面的基本

19、觀點 2.2.4.1 政府的職能是服務(wù)而不是掌舵 2.2.4.2 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品 2.2.4.3 在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性 2.2.4.4 為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù) 2.2.4.5 責(zé)任并不簡單 2.2.4.6 重視人，而不只是重視生產(chǎn)率 2.2.4.7 公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要 第3章 公共組織 3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.1.1 公共組織的內(nèi)涵 3.1.1.1 組織與公共組織 組織—是由兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 公共組織—是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向

20、，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。 3.1.1.2 公共組織的基本要素 1、物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費。 （3）物資設(shè)備。 2、精神要素 （1）目標(biāo)。 （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人權(quán)關(guān)系。 3.1.1.3 公共組織的特征 公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的特征。 1、 以增進公共利益為目標(biāo) 2、 公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權(quán)威性 3、 公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4、 公共組織的活動具有政治性 5、 公共組織的目標(biāo)形式上

21、清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難 6、 公共組織具有一定的獨占性 公共組織的獨占性—是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 3.1.2 公共組織的結(jié)構(gòu) 公共組織結(jié)構(gòu)—是指公共組織各要素的排列組合方式。 3.1.2.1 公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，負(fù)責(zé)本機關(guān)人、財、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標(biāo)。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)

22、、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。 優(yōu)點： （1） 分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （2） 行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （3） 能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)

23、本地實際情況主動開展工作； （4） 各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 缺點： （1） 各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難以事事精通； （2） 容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展； （3） 容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。 3.1.2.2 公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種： （1） 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如，財政、外交等部門的劃分。優(yōu)點：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)；體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點

24、：業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)；分工過細(xì)，易造成部門林立；有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 （2） 按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。優(yōu)點：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；使公共管理中的重要程序由專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程

25、序則無法獨立出來。 （3） 按管理對象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財務(wù)為對象進行的部門設(shè)置。優(yōu)點：根據(jù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要；群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。缺點：隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約；容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象；容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （4） 按地區(qū)分工。 3.1.2.3 公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

26、 記黎民那本書，更加簡明扼要 3.1.3 公共組織的類型 3.1.3.1 公共組織的基本類型 1、政府組織 廣義的政府組織是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。狹義的政府則僅僅是指國家的行政機關(guān)。 2、非營利組織—以增進社會公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。 3、準(zhǔn)政府組織—是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標(biāo)，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。 3.2 非營利組織 3.

27、2.1 非營利組織的特征與分類 3.2.1.1 非營利組織的特征 薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織： （1） 正式組織性。 （2） 非政府性。 （3） 非利潤分配性。 （4） 自主管理性。 （5） 志愿性。 （6） 公共性。 3.2.1.2 非營利組織的“非分配性約束” 非分配性約束—是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進一步發(fā)展提供資金。 3.2.1.3 非營利組織的分類 中國非營利組織的分類： （1） 已登記非營利組織。社會團體—是指中國公民自

28、愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。基金會—是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。民辦非企業(yè)—是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。 （2） 未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉(zhuǎn)登記的非營利組織。 3.2.2 非營利組織是公共管理主體的必要組成部分 3.2.2.1 非營利組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者 3.2.2.2 非營利組織能提高公共物品的供給效率 3.2.2.3 非營利組織能較好地

29、滿足社會多元化的需求 3.2.2.4 非營利組織是當(dāng)代公共管理社會化和市場化的必然要求 3.2.3 當(dāng)代中國公共管理中的非營利組織 3.2.3.1 我國非營利組織的興起 3.2.3.2 我國非營利組織發(fā)展存在的問題 1、非營利組織自身存在的問題 （1）身份不清。 （2）非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。 2、由與非營利組織相關(guān)的政策、法律和管理等構(gòu)成的外在環(huán)境問題 （1）對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象。 （2）法制薄弱。 3.2.3.3 我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向 1、大力培育非營利組織

30、 大力培育非營利組織主要應(yīng)抓好兩項工作：第一，在社會領(lǐng)域推進“政社分開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的資助。 2、加強對非營利組織的監(jiān)督管理 加強對非營利組織的監(jiān)督管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關(guān)非營利組織尤其是其活動的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設(shè)，強化監(jiān)督管理，強化各種法律規(guī)范的實施和監(jiān)督，特別是對非營利組織運行的規(guī)范化及質(zhì)量、政府資金使用情況進行監(jiān)督。 3.3 事業(yè)單位 3.3.1 事業(yè)單位的含義與特征 3.3.1.1 事業(yè)單位的含義 事業(yè)單位—是指手國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由

31、國庫支出、不實行經(jīng)濟核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。 3.3.1.2 事業(yè)單位的基本特征 我國與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，具有如下的基本特征： （1） 事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性。 （2） 事業(yè)由政府主辦并主管。 （3） 事業(yè)單位經(jīng)費由公共財政供給。 （4） 整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。 3.3.2 事業(yè)單位改革 3.3.2.1 事業(yè)單位改革的必要性 （1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負(fù)擔(dān)過重的困難沒有得到根本性的緩解。 （2）社會效益不高。 （3）與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。 3.3.2.2 事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向 （1）事業(yè)單位

32、的社會化。有兩層基本含義，即社會公共事業(yè)社會辦和事業(yè)單位的資源配置與服務(wù)社會化。 （2）事業(yè)單位運行的法制化和民主化。 3.3.2.3 事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革 （1）實行政事分開。 第一，實行職責(zé)分開。 第二，實行管理方式及手段的分開。 （2）實行事業(yè)單位的分類改革。 第一，具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位。 第二，具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位。 第三， 具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。 3.4 公共組織的變革 3.4.1科層制組織與反思 3.4.1.1科層制組織的基本特征 科層制組織的基本特征包括： 1. 專門化 2. 等級制 3. 規(guī)則化

33、4. 非人格化 5. 技術(shù)化 6. 公、私分明化 3.4.1.2科層制方法的主要內(nèi)容 科層制方法的主要內(nèi)容是： 1. 組織標(biāo)準(zhǔn)化 為了完成繁重負(fù)責(zé)的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標(biāo)化。第三，人員統(tǒng)一化。 2. 工作秩序化 秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤娬{(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無章。 3. 管理規(guī)范化 科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事

34、，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切認(rèn)為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。第二，對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀(jì)律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第四，精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。 3.4.1.3傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境 1.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷 傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為： （1） 科層制管理造就了一種剛性的官僚系

35、統(tǒng)，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。 （2） 采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。 （3） 排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得過且過，不負(fù)責(zé)任。 （4） 依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。 2.傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境 科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現(xiàn)如下： （1） 從組織環(huán)境來看，政府組織的“內(nèi)環(huán)境”與“外環(huán)境”均發(fā)生了急劇的、復(fù)雜的和不可預(yù)料的變化： 一是科層制所弘揚的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術(shù)的普遍運

36、用對個性的壓制產(chǎn)生的非人格化與當(dāng)代人們所渴求的個性的自由解放及對民主的追求產(chǎn)生了尖銳的矛盾。 二是信息技術(shù)的高速法杖使得經(jīng)濟和社會的節(jié)奏加快，陳舊的層級管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無法適應(yīng)越來越普遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求。 三是全球化的趨勢使國內(nèi)外的聯(lián)系日益緊密，相對封閉的科層制組織建構(gòu)與建立在主題交往、文化多元基礎(chǔ)上的新時代格格不入。 （2） 從組織結(jié)構(gòu)上看，在嚴(yán)格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)中，官員的職位是由上級權(quán)力當(dāng)局任命的，并在公共機關(guān)的等級制度系統(tǒng)中實行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有

37、著自身的利益要求，普遍具有經(jīng)濟學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟人”的特征，他/她在大規(guī)模的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機會。 （3） 從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關(guān)鍵。 3.4.2公共組織的變革 3.4.2.1公共組織變革的目標(biāo) 公共組織變革的目標(biāo)包括以下三個方面： 1. 提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力 公共組織為了生存和發(fā)展，要隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對外在環(huán)境的改造里是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時，能動地影響外部環(huán)境，推動社會發(fā)展。 2. 提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性 這個目標(biāo)包括兩個方面的內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與

38、個人的關(guān)系。 3. 提高公共組織的工作績效 3.4.2.2公共組織變革的內(nèi)容 1.組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。 在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門。輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。 在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔式的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。 2.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革 公共組織全力的關(guān)系變革，在對一般事務(wù)的管理上是從

39、集權(quán)型走向分權(quán)型，而在對宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。 （1） 公共組織向社會組織還權(quán)。 （2） 橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。 （3） 在縱向權(quán)力分配上，實行集權(quán)與分權(quán)互相融合與共存。 3.技術(shù)變革 在公共組織運作過程中，普及使用網(wǎng)絡(luò)化的大容量計算機等現(xiàn)代化設(shè)備，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義。 4. 產(chǎn)品和服務(wù)的變革 基于服務(wù)對象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；或者

40、通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式，運用公共組織的技能與資源開發(fā)新產(chǎn)品與服務(wù)，使公共組織更好地滿足顧客的需求。 5. 人力資源變革 應(yīng)用在人力資源上的典型變革內(nèi)容包括：1）投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；2）將工作人員社會化，融入組織文化，使其學(xué)習(xí)到有助于提升組織績效的新常規(guī)；3）改革組織的規(guī)范與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4）持續(xù)改進對多樣化的員工所施工的晉升與獎勵系統(tǒng)；5）對高層管理團隊進行變革，改善組織學(xué)習(xí)與決策制定。 第四章 公共領(lǐng)導(dǎo) 4.1公共領(lǐng)導(dǎo)概述 4.1.1公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點 4.1.1.1領(lǐng)導(dǎo)的含義 領(lǐng)導(dǎo)的含義可

41、界定為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標(biāo)，對被領(lǐng)導(dǎo)者進行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個基本要素。 4.1.1.2公共領(lǐng)導(dǎo) 1.公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標(biāo)，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。 （1） 公共領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng) （2） 公共領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程。 （3） 公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動過程。 （4） 公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系。 （5） 對公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評估存在著較大的困難。

42、 2.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點 （1） 公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門。 （2） 公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。 （3）決策的“公斷性”。 （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價值取向是公共利益。 3.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用 具體來說，公共領(lǐng)導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為： （1） 導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用 （2） 影響、表率的作用。 （3） 協(xié)調(diào)、溝通的作用。 （4） 迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。 4.1.2西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進與新發(fā)展 4.1.2.1西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論 1.特質(zhì)理論 以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人

43、的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正原因的理論，就稱為特質(zhì)理論。 2.行為理論 這種理論認(rèn)為，真正決定一個人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作又關(guān)心個人的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的，同時認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 3.權(quán)變理論 領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領(lǐng)導(dǎo)者的特征、領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境等。用一個公式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)=ｆ（領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境） 4.1.2.2西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新發(fā)展 1.領(lǐng)導(dǎo)魅力理論 領(lǐng)導(dǎo)魅力理論是指當(dāng)下屬發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于領(lǐng)導(dǎo)者的偉大或杰

44、出的領(lǐng)導(dǎo)能力。 2.交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論 在變革型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領(lǐng)導(dǎo)感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務(wù)目標(biāo)充滿期望和熱情。而在交易型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)的影響力主要來自領(lǐng)導(dǎo)能夠使部署相信貢獻(xiàn)和報償是公平的、合理的，而部署對領(lǐng)導(dǎo)的順服和忠誠也是建立在交換互惠的基礎(chǔ)上的，但不可能產(chǎn)生對任務(wù)目標(biāo)的熱情和支持。 4.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制 4.2.1領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 4.2.1.1領(lǐng)導(dǎo)體制的含義 體制是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。

45、 公共領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運行機制。 4.2.1.2領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) 2.領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度 3.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中各部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分 4.領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度 4.2.2領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型 4.2.2.1首長制和委員會制 4.2.2.2集權(quán)制和分權(quán)制 4.2.2.3層級制和職能制 4.2.2.4完整制和分離制 4.2.3公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革 4.2.3.1我國公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題 1.領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆 2.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中 3.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后 4.公共組織機構(gòu)高度膨脹 5.用人制度

46、缺乏活力 4.2.3.2公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑 1.完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系 （1）實行黨政分開，改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。 （2）要完善黨委、人大、政府三個不同機構(gòu)的關(guān)系。 （3）按照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。 2.在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力 3.改革組織人事制度，增強黨和國家的活力 4. 繼續(xù)推進機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，克服機構(gòu)臃腫 5.加強權(quán)力制約與監(jiān)督 4.3公共領(lǐng)導(dǎo)方法 4.3.1領(lǐng)導(dǎo)方法概述 4.3.1.1領(lǐng)導(dǎo)方法的含義 領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。 4

47、.3.1.2領(lǐng)導(dǎo)方法的特征 領(lǐng)導(dǎo)方法具有以下特征： （1） 領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性。 （2） 領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。 （3） 領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性 （4） 領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性 （5） 領(lǐng)導(dǎo)方法存在動態(tài)變異性 4.3.2領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 4.3.2.1領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義和特點 1.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義 領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實現(xiàn)既定目標(biāo)，通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務(wù)員之間、政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會和諧發(fā)展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，發(fā)揮整體最大功效的過程。 2.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點

48、 （1）平等性 （2）互利性 （3）結(jié)果不確定性 4.3.2.2協(xié)調(diào)的內(nèi)容和原則 1.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容 （1）領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系協(xié)調(diào)主要指領(lǐng)導(dǎo)者對在履行公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的過程中與組織內(nèi)外相關(guān)的人與事在時間與空間上產(chǎn)生的工作關(guān)系的協(xié)調(diào)。 （2）領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，是以領(lǐng)導(dǎo)活動中涉及的以人際關(guān)系為對象和內(nèi)容的協(xié)調(diào)。 2.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則 要做到有效協(xié)調(diào)，必須遵循以下原則： （1） 以人為本 （2） 客觀公正 （3） 注重整體 （4） 求同存異 （5） 互惠雙贏 （6） 靈活機動 4.3.3領(lǐng)導(dǎo)溝通 4

49、.3.3.1領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義和作用 1.領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義 溝通，是為了一個設(shè)定的目標(biāo)，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過程。 領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)其目標(biāo)，通過一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標(biāo)有效協(xié)調(diào)和實現(xiàn)的過程。 2.領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用 具體來說，主要有以下三個方面： （1） 溝通時科學(xué)決策的前提 （2） 統(tǒng)一思想，提高績效 （3） 溝通可以改善人際關(guān)系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。 4.3.3.2實現(xiàn)有效溝通的途徑 1.選擇合理的溝通渠道 （1）正式渠道 它是組

50、織結(jié)構(gòu)，層次及不同部門之間，上下級之間明文規(guī)定的信息與內(nèi)容傳遞的路徑。 （2）非正式渠道 它是在非正式組織范圍內(nèi)或非正式場合進行的溝通。 2.選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò) 溝通網(wǎng)絡(luò)的五種模式：（1）鏈?zhǔn)綔贤ǎ?）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環(huán)式溝通（5）Y式溝通。 3.選擇有效的溝通形式 （1）口頭形式 （2）書面形式 （3）非語言形式 （4）電子媒介形式 4.3.3.3增強領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法 增強領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法： 1. 構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò) 2. 樹立主動溝通的意識 3. 創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境 4. 要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋

51、環(huán)節(jié)上建立健全制度，進一步增強民主監(jiān)督的實效。 5. 注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系 4.3.4領(lǐng)導(dǎo)激勵 4.3.4.1激勵的含義 激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動機，使人處于亢奮狀態(tài)的過程。 4.3.4.2激勵的原則 有效的激勵應(yīng)該遵循以下基本原則： 1. 物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合原則 2. 正激勵和負(fù)激勵結(jié)合原則 3. 按需激勵原則 4. 差別激勵原則 5. 公正原則 4.3.4.3激勵的方法 1.物質(zhì)激勵 2.參與激勵 3.目標(biāo)激勵 4.情感激勵 5.需要激勵 6.榜樣激勵 7.榮譽激勵 8.信息激勵 9.賞識激勵 4.4領(lǐng)導(dǎo)能

52、力 4.4.1領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵及其基本條件 4.4.1.1領(lǐng)導(dǎo)力的含義 領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)、思維方式、實踐經(jīng)驗、對領(lǐng)導(dǎo)方法的把握程度等影響具體公共領(lǐng)導(dǎo)活動效果的個性心理特性的總和 4.4.1.2發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力的基本條件 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力需要有這樣幾個方面的基本條件： 1. 領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進行。 2. 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標(biāo)、責(zé)任與價值。 3. 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者的基本素養(yǎng)。 4.4.2領(lǐng)導(dǎo)能力的主要內(nèi)容 4.4.2.1領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力 公共領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新：就是公共部門為適應(yīng)公共管理與環(huán)境的需要，與時俱進地轉(zhuǎn)變觀念與職能

53、，探索新的方法與途徑，形成新的組織結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程和規(guī)范，全面提高公共領(lǐng)導(dǎo)效率，更好地履行政府職責(zé)的實踐過程。 領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在五個方面：1.廣闊的知識面；2.敏銳的問題意識；3.全新的思想觀念4.良好的精神狀態(tài)；5.敢于承擔(dān)風(fēng)險的膽識 4.4.2.2領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力 1.戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長遠(yuǎn)來觀察、思考和處理問題的科學(xué)思維方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 2.領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的內(nèi)容 （1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力 （2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力 （3）戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力 （4）戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力 3.領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng) 4.4.2.3領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力 1.領(lǐng)

54、導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性 領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力：領(lǐng)導(dǎo)通過執(zhí)掌權(quán)力，管理公共事務(wù)的能力。 2.制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素 領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力與三個因素有關(guān)：（1）政府所具有的強制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的來源 3.領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容 4.4.3領(lǐng)導(dǎo)方式 4.4.3.1領(lǐng)導(dǎo)方式的含義 領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。 4.4.3.2領(lǐng)導(dǎo)方式的類型 領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有三種類型： 1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 2. 民主型領(lǐng)導(dǎo)方式 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變理論，該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能

55、到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者特點的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示： E=f（L,F,S）式中：E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性；L—領(lǐng)導(dǎo)者；F—被領(lǐng)導(dǎo)者；S—環(huán)境；f—函數(shù)關(guān)系。即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。 第5章 公共政策 5.1公共政策概述 5.1.1公共政策的性質(zhì)和范疇 5.1.1.1不同視角下的公共政策 5.1.1.2公共管理視界中的公共政策 公共政策的含義和范疇界定如下： 第一， 公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。

56、第二， 公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個人外，還包括具體決策機構(gòu)；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執(zhí)行等過程中的次級決策主體。 第三， 公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標(biāo)群眾）。 第四， 公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟政策、財政稅收政策、環(huán)境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權(quán)限范圍決定了相應(yīng)決策的范圍。 第五， 公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)者或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。 第六， 公共政策的核心是一種選擇。 5.1.2公共政策工具 5.1.2.

57、1公共政策工具研究的興起 5.1.2.2政策工具的類型及其特點 依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿性、強制性和混合性三種類型。 1. 自愿性工具 自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務(wù)完成是在自愿基礎(chǔ)上進行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場。 2. 強制性工具 強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標(biāo)個人或組織，后者在響應(yīng)措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規(guī)制、公共企業(yè)和直接提供。 3. 混合性工具 混合性政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，混合性工具在允許政府將

58、最終決定權(quán)留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。 混合性政策工具包括：信息與勸誡、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費。 5.1.2.3政策工具的選擇及其應(yīng)用 5.1.3公共政策的研究主線 公共政策的研究主線主要包括以下三個方面： 1. 制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制與決策機制 2. 公共政策的過程與程序 3. 公共政策的內(nèi)容與輸出 5.2公共政策過程 5.2.1公共問題與公共政策問題 公共政策問題 泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距 公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使

59、人們行動，特別是向政府及公共部門表達(dá)，同時該問題又在特定政府權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策議程。 政策問題具有選擇性、動態(tài)性和時效性。 5.2.2公共政策問題的確認(rèn)與建構(gòu) 5.2.3公共政策議程 5.2.3.1公共政策議程的含義 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。 5.2.3.2公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制 5.2.3.3公共政策議程建立的模型 5.2.4公共政策制定 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構(gòu)是公共政策制定和實施的主

60、體。 5.2.4.1公共政策制定的宏觀流程 5.2.4.2公共政策制定的微觀流程 1．確立政策目標(biāo) 2.政策方案擬訂、評估與抉擇 3.政策合法化 5.2.5公共政策溝通 5.2.5.1內(nèi)部溝通與外部溝通 內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與決策相關(guān)的信息傳播和交流，即組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。 外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部環(huán)境之間直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與交流。 5.2.5.2公眾與政府之間政府溝通的途徑及其障礙 1.政府與公眾之間政策溝通的途徑 溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型： （1）

61、 政策發(fā)布和信息分開 （2） 政策反饋和信息反饋 （3） 雙向互動的政策溝通和政府回應(yīng)機制 2.政府與公眾之間政策溝通的障礙 （1）溝通的技術(shù)障礙 （2）溝通的心里障礙 （3）溝通渠道的阻塞 5.2.6公共政策執(zhí)行 5.2.6.1公共政策執(zhí)行的一般理論 “自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎(chǔ)，以政策制定者為中心，認(rèn)為政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過程。 “自下而上”途徑：這一途徑從確認(rèn)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織成員的目標(biāo)、戰(zhàn)略、行動的差異及其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對政策制定與執(zhí)行之間因果關(guān)系的預(yù)設(shè)，認(rèn)為政策成敗的關(guān)鍵是參與執(zhí)行的組織

62、及其成員的適當(dāng)選擇、協(xié)調(diào)與互動。 5.2.6.2公共政策執(zhí)行失控及其矯正 1. 公共政策執(zhí)行失控 公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。 2. 公共政策執(zhí)行失控的矯正 矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：（1）加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)。（2）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。（3）強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4）促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)。 5.2.7公共政策評估 公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進行績效評估和價值判斷的活動。 5.2.7.1公共政

63、策評估的類型 5.2.7.2公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)—價值理性與工具理性的選擇 1. 關(guān)注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評估。 2. 關(guān)注政策價值效應(yīng)，以價值理性為主的政策評估。 5.3公共政策分析 5.3.1公共政策分析的含義與內(nèi)容 5.3.1.1公共政策分析的含義 公共政策分析：公共政策分析是通過運用一定的技術(shù)手段和分析方法來進行的，旨在認(rèn)識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、深化對政策過程的認(rèn)知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改進決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。 5.3.1.2公共政策分析的內(nèi)容 1. 對政策內(nèi)容的研究 2. 對

64、決策過程的研究 3. 對決策輸出的研究 4. 對政策的評估 5. 對決策信息的研究 6. 對決策過程倡導(dǎo)的研究 7. 對政策倡導(dǎo)的研究 5.3.2公共政策定量分析方法 5.3.2.1確定型分析技術(shù) 1. 線性規(guī)劃 2. 排隊論 3. 馬爾可夫預(yù)測法 4. 成本—效益分析 5.3.2.2隨機型分析技術(shù) 1.動態(tài)規(guī)劃 2.決策樹 3.靈敏度分析 5.3.3公共政策定性分析方法 5.3.3.1頭腦風(fēng)暴法 5.3.3.2德爾菲法 5.3.3.3交叉影響分析法 5.3.3.4腳本寫作法 5.4公共政策發(fā)展 5.4.1公共政策發(fā)展的趨向 5.4.1.1

65、公共性 “公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)范性價值取向，從根本上說，制定和執(zhí)行公共政策旨在整合和優(yōu)化社會資源配置以實現(xiàn)、增進和維護公共利益。 5.4.1.2合法性 公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性—公共政策得到公眾出自內(nèi)心的認(rèn)可和接受。 5.4.1.3有效性 公共政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額發(fā)展在滿足公共性和合法性要求的基礎(chǔ)上，還必須實現(xiàn)有效性—正確合理的公共政策能夠得到及時、完全和有效的執(zhí)行，能真正實現(xiàn)政策目標(biāo)。 5.4.2公共政策環(huán)境 5.4.3公共政策發(fā)展與公共管

66、理價值的實現(xiàn) 5.4.3.1公共政策發(fā)展與公共管理的價值相關(guān)性 1.學(xué)科淵源 2.公共政策在公共管理中的功能與地位 從根本上說，公共政策的發(fā)展在現(xiàn)代公共管理中應(yīng)主要地發(fā)揮一下幾方面功能： （1） 公共政策的行為引導(dǎo)功能 （2） 公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能 （3） 公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能 5.4.3.2通過公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的途徑 1.實現(xiàn)公共管理的價值導(dǎo)向 公共政策發(fā)展的價值導(dǎo)向首先建立在對政策的價值分析的基礎(chǔ)之上。在對具體政策的價值分析的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)公共政策價值觀的整合。 2.構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運行平臺 （1）公共決策是公共管理的起點 （2）公共決策貫穿公共管理過程的始終 （3）公共決策是公共管理履行各項功能的基礎(chǔ) （4）從根本上說，在現(xiàn)代社會公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，即在人類的社會性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，人們對于所需資源的獲取、生產(chǎn)、分配或交換會在不同范圍和層面產(chǎn)生沖突和矛盾，需要必要和適當(dāng)?shù)墓舱邔χM行規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化。 第6章 公共人力資源管理 6.1人