淺析２０世紀(jì)初美國聯(lián)邦《純凈食品與藥品法》出臺的歷史背景(1)

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1、淺析２０世紀(jì)初美國聯(lián)邦《純凈食品與藥品法》出臺的歷史背景(1) 　　摘 要：19世紀(jì)80年代以來美國食品加工技術(shù)的提高和食品市場的擴(kuò)大使政府對食品市場進(jìn)行管制成為必要。這種管制最先表現(xiàn)為各州制定了純凈食品法。然而州管制既不足以保護(hù)消費(fèi)者，也不足以保護(hù)食品生產(chǎn)者。于是，在科學(xué)界的呼吁和媒體的宣傳下，覺醒消費(fèi)者開始大力推動聯(lián)邦政府對食品市場進(jìn)行管制，大型食品生產(chǎn)者利益集團(tuán)在這方面態(tài)度也十分積極，最后促成了1906年《純凈食品與藥物法》的出臺，開始了聯(lián)邦管制食品市場的新時(shí)代。 　　關(guān)鍵詞：1906年美國《純凈食品與藥品法》；市場管制；食品生產(chǎn)者利

2、益集團(tuán)；“扒糞”記者；消費(fèi)者 　　 　　1906年美國《純凈食品與藥品法》的出臺標(biāo)志著聯(lián)邦政府管制食品市場的開始。究竟是什么因素推動了純凈食品法的問世，則一直是美國學(xué)者所關(guān)注的熱點(diǎn)。這方面的論文和書籍層出不窮，觀點(diǎn)也常議常新。在過去很長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，有的學(xué)者以國會為視角，分析國會對純凈食品法出臺的辯論過程，另外一些學(xué)者則從研究美國科學(xué)界和政府的關(guān)系出發(fā)，圍繞當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)部化學(xué)家哈維華盛頓維利(Harvey Washington Wiley)和西奧多羅斯?？偨y(tǒng)的有關(guān)活動，探討雙方在推動純凈食品法過程中的合作與分歧。但是不管這些學(xué)者的研究角度如何，其結(jié)論基本上都是一致的，即認(rèn)為1906年《純凈食品與藥

3、品法》是一部旨在保護(hù)消費(fèi)者利益，并由消費(fèi)者推動而出臺的法律。然而，自上世紀(jì)80年代以來，一部分經(jīng)濟(jì)史學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家對這種觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。他們從市場手段失靈與政府管制的角度出發(fā)，將視野放寬到19世紀(jì)最后30年各州對食品市場進(jìn)行管制的時(shí)期，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者只是推動1906年食品與藥品純凈法出臺的一小部分力量，食品生產(chǎn)者利益集團(tuán)才是推動該法出臺的主要動力。這些利益集團(tuán)之所以要尋求聯(lián)邦政府對食品市場的管制：是因?yàn)橹輰κ称肥袌龅墓苤撇涣σ鹆怂鼈兊牟粷M。 　　本文認(rèn)為，食品技術(shù)的變革與食品市場的擴(kuò)大使得政府管制成為必要，州管制的局限性迫使聯(lián)邦政府對食品市場進(jìn)行干預(yù)，在科學(xué)界的呼吁和媒體的宣傳下覺醒的公眾是推動

4、聯(lián)邦政府對食品市場進(jìn)行管制的重要力量，大型食品生產(chǎn)者利益集團(tuán)也是不可忽視的重要因素。 　　 　　一、食品工業(yè)的變化與消費(fèi)者和食品生產(chǎn)者的困境 　　 　　19世紀(jì)80年代以來，美國食品生產(chǎn)加工技術(shù)的復(fù)雜化與食品市場的不斷擴(kuò)大，使廣大消費(fèi)者和大型食品生產(chǎn)者的利益都受到了巨大的影響。因此，他們開始尋求政府管制，力圖在美國社會發(fā)生重大變化的時(shí)代能維護(hù)自身的利益， 　　從消費(fèi)者的角度來看，他們之所以需要政府的食品管制，是因?yàn)樗麄冊谟鷣碛蕾囀称肥袌龅那闆r下其辨別食品質(zhì)量的能力卻變得愈來愈弱。19世紀(jì)最后30年，美國的工業(yè)化和城市化進(jìn)一步打破了長期以來自給自足的食品供應(yīng)方式，擴(kuò)大了食品市場的范圍。人們開始

5、更多地依靠市場提供的食品以滿足自己的消費(fèi)。而食品加工技術(shù)的發(fā)展和冷藏運(yùn)輸技術(shù)的改良不僅增加了食品的種類，而且打破了傳統(tǒng)的區(qū)域性食品銷售方式。奶油、果酒、威士忌等天然食品和飲料可以被人工合成出來。美國中西部生產(chǎn)的肉制品則能遠(yuǎn)銷到紐約、波士頓等東部大城市。至于罐裝食品加工業(yè)的大發(fā)展，更使原先受季節(jié)和地域限制的食品變成人們。日常餐桌上的美味。然而，在愈來愈復(fù)雜的食品生產(chǎn)技術(shù)面前，消費(fèi)者對原本熟悉的食品加工過程變得陌生起來，他們逐漸失去了對食品質(zhì)量的辨別能力。化學(xué)家艾倫理查德寫道：“我們可以購買所有的商品，但是我們并不知道這些食品的加工過程，更不知道其質(zhì)量的好壞。相對于我們的祖母來說，我們對每天的飲食

6、簡直一無所知?！?　　由于消費(fèi)者無法了解食品加工過程和難以辨別食品質(zhì)量，這就為食品生產(chǎn)企業(yè)提供了“摻假”的“機(jī)會”。他們或是利用劣質(zhì)原料進(jìn)行食品加工以降低成本，或是用人造食品替代天然食品進(jìn)行經(jīng)濟(jì)欺詐。高利潤使得食品“摻假”成為一種普遍的現(xiàn)象。參議院的調(diào)查顯示，所謂“純正的福蒙特槭糖”，只含有25％的槭糖漿，其余大多用葡萄糖來代替；利用果汁加工剩下的果核和果皮勾兌上葡萄糖和化學(xué)色素加工成的果凍，被當(dāng)作純正的水果果凍在市場上出售。新澤西州乳制品委員會的一項(xiàng)調(diào)查表明，有許多商店將人工奶油稱為奶油來銷售。馬薩諸塞州健康委員會在對3368食品進(jìn)行調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)有390種食品存在“摻假”行為。賓夕法尼

7、亞、俄亥俄等州的調(diào)查也得出了類似的調(diào)查結(jié)果。這些“摻假”食品或是對人體健康產(chǎn)生不良影響，或是以隱蔽的方式給消費(fèi)者造成經(jīng)濟(jì)損失，結(jié)果都對消費(fèi)者利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅，使消費(fèi)者防不勝防。所有這些食品質(zhì)量問題單靠消費(fèi)者用嘴吃、用眼看、用鼻聞是難以發(fā)現(xiàn)的，它們只有靠先進(jìn)實(shí)驗(yàn)設(shè)備才能鑒定出來。在鑒定食品是否“摻假”方面，政府更有優(yōu)勢。第49屆國會在1885年就已經(jīng)有議員要求政府對食品生產(chǎn)進(jìn)行管制。他們認(rèn)為：“通常的情況下，消費(fèi)者會依靠自己的智慧來保護(hù)自身的利益。他們通過實(shí)踐可以避免買到低劣的產(chǎn)品，這是自，由放任原則的最好體現(xiàn)。但是，‘摻假’食品是一個(gè)例外，普通消費(fèi)者不可能發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量是否低劣，必須利用科學(xué)的檢

8、測方法來檢驗(yàn)，因此政府必須出面干預(yù)?！?　　從大型食品生產(chǎn)者的度來看；他們之所以需要政府的食醋管制，是因?yàn)榇笮褪称飞a(chǎn)的發(fā)展受到了劣質(zhì)食品生產(chǎn)的沖擊。由于食品生產(chǎn)技術(shù)的變革和市場的，擴(kuò)大，食品生產(chǎn)加工業(yè)和當(dāng)時(shí)很多其他工業(yè)部門一樣，在結(jié)構(gòu)上也進(jìn)行了重組，形成了一些能將大規(guī)模生產(chǎn)和大規(guī)模銷售結(jié)合起來的大型食品加工企業(yè)，例如，伴隨著冷藏技術(shù)的普及與鐵路網(wǎng)的形成。中西部的肉類加工與包裝業(yè)迅速發(fā)展，1885年，中西部地區(qū)崛起了四大肉類加工集團(tuán)。這幾家肉類集團(tuán)設(shè)于芝加哥、圣路易斯等地區(qū)，它們集屠宰，冷藏和包裝于一體，其肉制品能夠遠(yuǎn)銷劐紐約、波士頓等東部大城市。美國發(fā)酵法聯(lián)合公司則以其大規(guī)模生產(chǎn)的價(jià)格低廉、

9、發(fā)酵速度快的明礬發(fā)酵粉，改變了以往人們使用塔塔發(fā)酵粉的習(xí)慣，其他的諸如斯威夫特全國餅干公司、亨氏食品公司也已經(jīng)形成自己的品牌，其市場占有率不斷提高。這些食品生產(chǎn)企業(yè)在革新其加工技術(shù)的同時(shí)，也在組織上和制度上進(jìn)行了調(diào)整，逐漸形成包含多個(gè)經(jīng)營單位并由管理人員管理的現(xiàn)代意義上的大企業(yè)。 　　但是，現(xiàn)代大型食品企業(yè)的迅速發(fā)展卻受到了傳統(tǒng)食品：生產(chǎn)者和生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)的干擾。 　　一方面，傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者面對現(xiàn)代大型食品企業(yè)的競爭，發(fā)展步履維艱，為了改善自身日益不利的市場地位。他們或是利用卑劣的手段攻擊現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)商，并與之開展貿(mào)易大戰(zhàn)，或是要求政府通過偏袒他們的法律。伊利諾伊農(nóng)場主互惠聯(lián)合會對這些

10、“摻假”食品頗為不滿，他們以人人平等的原則為口號，反對特權(quán)利益的膨脹，認(rèn)為，“‘摻假’食品的加工與銷售會迫使他們這些善良、誠實(shí)的農(nóng)場主降低銷售價(jià)格。州政府或者聯(lián)邦政府不能以犧牲一個(gè)利益集團(tuán)來扶植另一個(gè)利益集團(tuán)或階層”，要求對生產(chǎn)“摻假”食品的企業(yè)征稅。 　　另一方面，生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)利用廉價(jià)的劣質(zhì)原料進(jìn)行生產(chǎn)，其成本微乎其微，致使現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)在價(jià)格競爭中深受其害。作為信譽(yù)象往的商標(biāo)雖然能夠使消費(fèi)者辨認(rèn)出食品生產(chǎn)者和銷售商，但是由手消費(fèi)者在購買食品后無法靠自己準(zhǔn)確判斷食品質(zhì)量，因此信譽(yù)機(jī)制并不能保證他們一定就會購買有品牌信譽(yù)的食品，從而難以有效解決食品“摻假”問題。來自北卡羅來納州的參

11、議員波特J麥考密克就曾舉例說：“如果一個(gè)罐裝豆制品生產(chǎn)者在紐約或者在其公司所在的州轉(zhuǎn)一圈，就會發(fā)現(xiàn)他們自己的產(chǎn)品和其他品牌極其相似。但是他很快又會發(fā)現(xiàn)他們使用的糖原料的成本達(dá)到1000萬美元，而他的競爭對手使用焦炭糖，其成本只有750美元。顯然，他不是生產(chǎn)同樣產(chǎn)品但是原料不同的廠家的對手?！边@樣一來，生產(chǎn)高質(zhì)量食品的現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)者就無法靠自身的力量去抵制劣質(zhì)食品的價(jià)格沖擊，自然在利潤上要大受影響。因此，處于上升時(shí)期的現(xiàn)代大型食品企業(yè)對政府管制的訴求最為強(qiáng)烈，就不奇怪了。 　　 　　二、州法對食品市場進(jìn)行管制的局限性 　　 　　由于食品工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的復(fù)雜化和食品市場的不斷擴(kuò)大所帶來的這一系列

12、問題，美國各州自1880年以后就開始陸續(xù)出臺各類專項(xiàng)純凈食品法，對食品市場進(jìn)行管理。但是由于各州純凈食品法形式多樣，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，它們很難對消費(fèi)者和現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)者提供有效的保護(hù)。 　　各州的純凈食品法基本上都采取一種所謂“精確商標(biāo)”的管理制度。例如，生產(chǎn)和銷售槭糖的廠家必須注明是否使用了葡萄糖；乳制品廠商必須在商品說明上標(biāo)明是否對純?nèi)檫M(jìn)行了提煉加工等等。這實(shí)質(zhì)上是要求食品生產(chǎn)者必須注明食品是否存在“摻假”行為，以給消費(fèi)者提供一種參照，樹立消費(fèi)者對商品的信心。對于生產(chǎn)“摻假”食品的企業(yè)，各州或是處以罰金或是向這些企業(yè)征稅。在馬薩諸塞州，衛(wèi)生委員會和州乳制品委員會作為專門食品市場的管理機(jī)構(gòu)，聘

13、用監(jiān)管員、化學(xué)家和公共衛(wèi)生官員，專門采集、分析食品和乳制品樣品，將違反法律的食品生產(chǎn)者或銷售者送上法庭并處以罰金500美元。明尼蘇達(dá)州議會給該州的乳制品和食品委員會撥款15萬美元，要求其對該州食品進(jìn)行采樣、分析，對違法者要么處以不低于500美元的罰款，要么判刑一年，或者兩罪并罰。 　　那么，各州的純凈食品法能否真正起到保護(hù)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的作用呢?學(xué)者馬克勞對此作了深入研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各州的純凈食品法在保護(hù)消費(fèi)者和生產(chǎn)者方面有很大的差異。有些州雖然制定了純凈食品法，但是卻沒有設(shè)立一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)去實(shí)施這項(xiàng)法律，因此嚴(yán)重影響到州法對食品市場的管制。最為典型的是亞利桑那州。該州純凈食品法雖然規(guī)定任何生產(chǎn)、

14、銷售“摻假”食品、飲料和藥品的做法都應(yīng)受到懲治，但是卻沒有設(shè)立一個(gè)行政機(jī)構(gòu)去執(zhí)行這項(xiàng)法律。西南部很多州與亞利桑那州大同小異，由于沒有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，純凈食品法只是一紙空文而已。 　　至于那些設(shè)立了專門行政機(jī)構(gòu)以執(zhí)行純凈食品法的州，勞則對這些州純凈食品法的執(zhí)行力度做了分析。他根據(jù)美國勞動局在1903年發(fā)布的關(guān)于33個(gè)州食品消費(fèi)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，選取兩大類食品作為分析樣本。一類是諸如牛奶、奶酪和糖等較容易替代的食品，這種替代較多的屬于新型食品對傳統(tǒng)食品的替代；另一類是茶葉和咖啡等不易找到替代品的食品，這類食品的市場往往被劣質(zhì)食品所搶占。勞假設(shè)如果州法確實(shí)達(dá)到了保護(hù)“純凈”食品的作用，那么食品標(biāo)記的精確性就會提

15、高，純凈食品的消費(fèi)量在一定程度上會增加。通過比較各州消費(fèi)者對蜜糖、奶油、奶酪、牛奶、咖啡和茶葉等食品的在法律頒布前后的人均消費(fèi)量，勞發(fā)現(xiàn)，在乳制品管制比較好的州，傳統(tǒng)的奶油銷售量增加了，這既有可能是因?yàn)橄M(fèi)者對食品質(zhì)量的信心增加了，也有可能是因?yàn)槭袌龉苤茰p少了替代品(如人造奶油)的銷售量。勞還發(fā)現(xiàn)，茶葉和咖啡的人均銷售量也有了提高，這可以說明州法確實(shí)在一定程度上打擊了劣質(zhì)食品，保護(hù)了消費(fèi)者的利益。但是總體上講，州法在保護(hù)消費(fèi)者利益方面漏洞很大，有相當(dāng)多的消費(fèi)者還得不到法律的保護(hù)。正是這些消費(fèi)者的自我保護(hù)意識在被科學(xué)家和媒體喚起之后，成了推動聯(lián)邦純凈食品法出臺的主要力量之一。 　　對于那些現(xiàn)代大

16、型食品生產(chǎn)企業(yè)來說，州法非但沒有起到保護(hù)作用，反而在一定程度上給它們帶來了不必要的麻煩。伴隨著鐵路的修建和全國大市場的形成，州際食品貿(mào)易進(jìn)一步的增加，結(jié)果與各州五花八門的純凈食品法發(fā)生了嚴(yán)重的矛盾。一方面，各州純凈食品法的管制范圍有限。一個(gè)州的純凈食品法只能管理在其本州內(nèi)生產(chǎn)和銷售的食品企業(yè)。對于那些在一州生產(chǎn)而運(yùn)送到另一州銷售，且包裝無破損的食品生產(chǎn)者和銷售者，司法部門無權(quán)管理。于是，一部分劣質(zhì)食品生產(chǎn)者便鉆法律的漏洞，在一州生產(chǎn)、加工、包裝劣質(zhì)食品，運(yùn)送到其他州銷售，以逃避州純凈食品法的管制。另一方面，各州純凈食品法在內(nèi)容上也不統(tǒng)一。芝加哥一家大型的果汁廠廠主希望出臺一部全國統(tǒng)一的純凈食品

17、法，這樣才會有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！叭绻拖瘳F(xiàn)在的情形，每個(gè)州有各自的法律，我們不得不在食品包裝和說明上采用不同的樣式以適應(yīng)各州法律的要求，這非常復(fù)雜而且令人煩惱?！眳⒆h員艾倫克蘭普頓(Allen Crampton)針對州法給食品生產(chǎn)者帶來的麻煩在國會辯論中也提到，“一個(gè)食品生產(chǎn)者如果要在全國銷售自己的產(chǎn)品，它必須將食品按照各州純凈食品法不同的要求進(jìn)行包裝”。州法五花八門的要求給食品生產(chǎn)者和銷售商增加了成本，他們對州法的譴責(zé)越來越強(qiáng)烈，迫切需要聯(lián)邦政府出面對食品市場進(jìn)行管制。 　　此外，州法也不能適應(yīng)國際食品貿(mào)易的發(fā)展。19世紀(jì)中期，歐洲各國相繼制定并完善了各自的純凈食品與藥品法。1855年左右，

18、法國、西班牙和普魯士等國相繼出臺了有關(guān)純凈食品的法律。1860年，英國議會通過了《食品與藥品摻假法》，規(guī)定“任何銷售摻假的不純凈食品或是劣質(zhì)的危害身體健康的食品皆為非法”。到19世紀(jì)80年代后期，以政府的名義監(jiān)管食品的供給已經(jīng)成為世界各民族國家的慣例?？墒侵钡絲o世紀(jì)初，美國還沒有一部全國統(tǒng)一的食品與藥品管理法來規(guī)范出口食品質(zhì)量，州法對此自然難以有所作為。特別是在美國食品質(zhì)量低劣的惡名傳到歐洲后，德國、法國等國家開始限制或禁止美國加工食品尤其是肉制品登岸。這嚴(yán)重威脅到許多食品出口企業(yè)的生存和試圖進(jìn)入食品出口市場的企業(yè)的未來。它們乃強(qiáng)烈要求出臺一部全國性的食品法，希望能在歐洲食品市場上重塑美國食品工業(yè)的形象，維護(hù)自身的貿(mào)易地位。 共2頁: 1 論文出處(作者):孫超