WTO國營貿易規(guī)則與我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿易制度

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1、WTO國營貿易規(guī)則與我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿易制度 　　[內容摘要]由于各成員國對農(nóng)業(yè)國營貿易的政策定位立場不同，因而未能在GATT／WTO框架下形成關于國營貿易清晰完善的規(guī)則，WTO國營貿易規(guī)則存在定義不清、透明度履行要求不清等缺陷。在現(xiàn)行WTO規(guī)則下，我國仍應堅持國營貿易企業(yè)的壟斷權，適當發(fā)展農(nóng)民聯(lián)合貿易體。 　　[關鍵詞]國營貿易企業(yè)，農(nóng)業(yè)政策，透明度原則 　　自從農(nóng)產(chǎn)品國營貿易制度誕生以來，它一直是各國保護本國市場、維護國內經(jīng)濟穩(wěn)定及安全的重要手段，也成為一些國家推行貿易保護主義政策、阻礙國際貿易自由化的工具。我國也在2001年12月10日頒布的《貨物進出口管理條例

2、》中專門規(guī)定了國營貿易，確定了國家對關系國計民生的部分貨物的進出口實行國營貿易管理。入世以來，我國農(nóng)產(chǎn)品進出口規(guī)?？焖僭鲩L，2004年我國農(nóng)產(chǎn)品出口額居世界第5位，進口額為世界第4位，農(nóng)產(chǎn)品貿易大國地位凸顯。但進入“十五”后期，糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品進口快速增長，我國保持多年的農(nóng)產(chǎn)品凈出口國地位發(fā)生逆轉，2004年和2005年連續(xù)兩年出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿易逆差。因此在錯綜復雜的國際貿易局勢下審視我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿易制度的各項規(guī)則，考察該制度與WTO相關規(guī)則的協(xié)調，并評估其以后的發(fā)展趨勢，對促進和發(fā)展我國的農(nóng)產(chǎn)品貿易不無裨益。 　　一、WTO下的農(nóng)產(chǎn)品國營貿易體制 　　(一)國際貿易體系中的國營貿

3、易企業(yè)(state trading enterprises STE) 　　國營貿易制度無論在農(nóng)產(chǎn)品領域還是在工業(yè)品領域都有存在，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都有運用，它是農(nóng)產(chǎn)品貿易的首選政策。在通知給WTO的150多個國營貿易企業(yè)中，大約有70%涉及農(nóng)業(yè)或相關貿易。隨著成員通知義務的履行，這個數(shù)量還會增力口。在農(nóng)業(yè)國營貿易企業(yè)中，由于貿易流向不同，可以將之分為出口導向型和進口導向型兩種。幾乎所有出口導向型STE都是以發(fā)達國家為基地，比較著名的有美國農(nóng)產(chǎn)品信貸公司、加拿大小麥局、新西蘭乳制品局、澳大利亞小麥局。在1995年一份世界主要出口國(美國、澳大利亞、加拿大等)向WTO的通報中，當年

4、小麥出口中近60%是由STE經(jīng)營的。此外，STE還控制了幾乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口國泰國，并沒有通知國營貿易出口。對于乳制品出口，由澳大利亞、加拿大、新西蘭、波蘭和美國向WTO通報的STE控制了世界脫脂奶粉出口的30%到40%，以及25%左右的世界奶酪出口。 　　在進口方面，1994—1997年間，約有1／3到1／2的世界小麥是通過STE進口的，由于對STE定義也有爭議，所以進口STE對國際農(nóng)產(chǎn)品進口貿易的影響及作用是否有出口STE那么大是有疑問的?，F(xiàn)在許多國家如墨西哥、印度尼西亞、韓國及菲律賓等都在一定程度上向私營競爭者開放國內市場，進口STE面臨相當?shù)母母飰毫Α２贿^我國

5、的入世對上述情形有所改變，中國是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國之一，1996年進口農(nóng)產(chǎn)品占世界總進口額的10%，，其中包括世界進口總額10%的棉花和16%的植物油。所以西方學者認為中國入世后進口方面的STE的作用將得到提高和加強。 　　值得指出的是，近年來許多國家對國營貿易制度進行改革，除了上述墨西哥、印尼等國已經(jīng)向私營競爭者開放市場外，日本、土耳其等國也開始將原專屬于STE的專營權授予私營企業(yè)，南非的改革則更為徹底，它在1997年撤銷了11個商業(yè)貿易局。甚至連長期采用國營貿易體制的澳大利亞對未來是否繼續(xù)延續(xù)該制度也產(chǎn)生了很大的爭議。 　　至于各國向WTO通知STE存在的理由，則是五花八門

6、，諸如對國內生產(chǎn)者的收入支持，穩(wěn)定市場的需要，糧食安全的目的，等等。從理論上講，國營貿易制度對國際貿易的發(fā)展是有利有弊的，因此對保留還是廢止該制度的爭論一直如影相隨。在主張國際貿易自由化的學者看來，國營貿易企業(yè)通過人為排除潛在競爭者，帶來交易活動暗箱操作、缺乏透明度，價格決策又不以商業(yè)因素為基礎，割裂世界市場和國內市場的聯(lián)系，扭曲價格信息，因此STE是貿易自由化的絆腳石。另一部分學者則主張保留國營貿易制度，廣大發(fā)展中國家更是該制度的堅決擁護者，他們認為，國營貿易制度對于防止國際市場盲目競爭、保證國內經(jīng)濟穩(wěn)，定、維護國家特別是發(fā)展中國家經(jīng)濟主權及糧食安全具有重要意義；此外STE也是弱小國家保持和

7、增強國際競爭力與大型跨國公司抗衡的有利手段。目前跨國公司通過控制約75%的國際糧食裝運量對糧食貿易產(chǎn)生主導作用，一旦取消STE，最有可能的后果就是跨國公司的迅速介入，如果糧食貿易被具有壟斷力量的私營企業(yè)控制，后果將不堪設想! 　　由此看來，無論是理論還是現(xiàn)實都表明STE仍將在相當期間存續(xù)，“諸多的STE也許會扭曲國際貿易，但是如果不考慮這些STE存在的理由和運作的環(huán)境而試圖簡單禁止STE，勢必會遭致許多WTO成員國的反對。” 　　(二)GATT／WTO體制中有關STE的規(guī)則 　　在WTO法律文件中，以GATT第17條為核心，對各成員的國營貿易進行了規(guī)定，此外，GATTl994

8、第2條第4款、關于第11條、第12條、第13條、第14條及第18條的注釋也涉及國營貿易規(guī)則。烏拉圭回合達成的《關于解釋關稅與貿易總協(xié)定第17條的諒解》(下稱諒解)，對國營貿易下了“工作定義”，并且對通知義務、工作組等程序性問題作了較為全面的規(guī)定，各成員方于1998年對貨物貿易理事會1960年的“國營貿易問卷”進行了修改，進一步完善了WTO的國營貿易行為規(guī)則。概括而言，GATT／WTO的國營貿易規(guī)則包括實體法和程序法兩個方面，在實體法上要求成員方在數(shù)量限制、關稅減讓、貿易談判等領域貫徹非歧視原則，在程序法上則主要是有關國營貿易的通知和程序需遵循透明度原則。通過對WTO國營貿易規(guī)則的分析，我們可以

9、得出以下結論： 　　1、現(xiàn)行規(guī)則對STE的定義界定不清楚 　　早在關貿總協(xié)定醞釀之時，STE就與關稅、海關手續(xù)、數(shù)量限制、補貼等一起作為國際貿易規(guī)則干預的對象，但是總協(xié)定實踐達半個世紀之久，對國營貿易企業(yè)的界定卻始終未能理清一個清晰的頭緒。GATT第17條第1款(a)、總協(xié)定附件9對第17條第1款的注釋涉及到國營貿易企業(yè)概念時，均僅強調該類企業(yè)得到了政府的獨占或特別的權益，但一直沒有下正面的定義。前述《諒解》第1條給國營貿易企業(yè)下的工作定義除了繼續(xù)強調STE得到政府的專營權之外，還進一步提出了非政府企業(yè)只要得到授權能夠影響進出口貿易也可以是被認為STE。因此，在WTO框架下，國營貿

10、易企業(yè)并非專指所有制形式為國家所有，事實上也包括得到“專有權或特權”的私營企業(yè)、非政府團體。 　　但是，政府授予權利的方式多種多樣，有用憲法、法律規(guī)定的，也有政府在職權范圍內給予，對何謂來自政府的專門授權，GATT第17條沒有逐條列明。由于缺乏清晰而可供共同接受的定義，各國在使用政策工具及運營方式上有存有巨大差異，因此勢必在成員國之間為哪些屬于STE而發(fā)生爭議。 　　例如，美國通過一系列法案對農(nóng)業(yè)聯(lián)合體、企業(yè)以反壟斷法下的例外、豁免。1922年頒布的凱伯一沃爾斯塔德法案就使得美國農(nóng)戶在免受反壟斷法約束下能夠組成聯(lián)合體，通過提高價格增加收益。以后美國又相繼頒布實施了“合作銷售法案”、

11、“農(nóng)業(yè)公平行為法案”和“出口貿易公司法案”等，這些法案不僅使農(nóng)業(yè)聯(lián)合體繼續(xù)免受反壟斷法約束，還擴大了對他們從事進出口聯(lián)合經(jīng)營權的授權范圍，在購買商因為農(nóng)民組成聯(lián)合體而拒絕采購其產(chǎn)品或采取其他方式予以抵制，農(nóng)民還可以向美國農(nóng)業(yè)部起訴農(nóng)產(chǎn)品購買商的不當行為。凱伯一沃爾斯塔德法案等系列法案對美國農(nóng)業(yè)聯(lián)合體的種種授權是否構成國營貿易企業(yè)的“專有權、特殊權利或特權”，這些聯(lián)合體或企業(yè)是否應該受到WTO國營貿易規(guī)則約束呢?許多成員認為有必要對之進行鑒定，以確定其是否屬于STE，更有學者毫不猶豫地認為美國這些受惠于反壟斷法例外的農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)應被納入GATT第1了條的“國營貿易企業(yè)”的范疇。 　　由此

12、可見，至少在目前的WTO法律文件中，還缺乏對國營貿易企業(yè)的清晰而可供共同接受的定義。 　　2、對STE透明度要求也不清楚，哪些STE需要通知有疑問 　　依據(jù)透明度要求，各成員國應每3年向貨物貿易理事會提交國營貿易問卷所要求的6方面的信息，包括國營貿易所涉特定產(chǎn)品分類清單、確定國營貿易經(jīng)營方式的理由與目的、對已確定的國營貿易企業(yè)產(chǎn)品沒有發(fā)生進出口行為所作出的解釋等等。雖然1998年的問卷調查比1960年版本更加詳細，但是總的說來，有關國營貿易企業(yè)透明度的規(guī)則并不成功。 　　首先，提交問卷調查、完整履行透明度義務的國家較少。根據(jù)Ingco和Ng(1998)的調查，在1980到19

13、94年間，只有45個成員國提交了通知而其中只有3個成員國則完全履行了提交調查報告的義務，1998年新調查問卷出臺后，134個WTO成員國中，有76個成員國履行了通知義務，還有58個未履行通知義務。其次即使提交問卷調查，內容也很不完整，沒有對STE的詳細報告。有些國家存在STE活動也不履行通知義務，例如埃及的物質供應中心局(GASC)，巴基斯坦的糧食農(nóng)業(yè)合作理事會等具有國營貿易性質的STE就沒有通知給WTO，埃及的GASC在農(nóng)產(chǎn)品貿易中一直具有壟斷地位，但自從1993年起，埃及政府就允許私營企業(yè)從事小麥進口，至1997年GASC占小麥進口量的60%，其余的則為私營企業(yè)經(jīng)營。這樣就帶來一個問題，盡

14、管GASC在進口中仍占主導地位，但已經(jīng)不是市場唯一的經(jīng)營者，此時是否仍可認為其具有“專有權”或“特優(yōu)權利”呢?對什么需通知給WTO，事實上WTO的規(guī)則仍然是不明確的。 　　3、某些實體規(guī)則還缺乏具體適用的標準 　　GATT第17條要求國營貿易企業(yè)在購買或銷售時應只以商業(yè)考慮為根據(jù)，并按照商業(yè)上的慣例為其他締約方的國營企業(yè)參與這種購買或銷售提供充分的競爭機會。但是該條對于如何認定商業(yè)考慮并未給出明確標準，該規(guī)則只是個別地指出，“根據(jù)商業(yè)上的原因，適應出口市場上的供求情況”，在不同市場內以不同價格出售商品的行為符合“商業(yè)考慮”；在國際市場采購貨物時，可以把某項“附有條件的貸款”作為一種“商業(yè)考慮”加以考慮。