南京國民政府鄉(xiāng)村自治制度述論

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1、南京國民政府鄉(xiāng)村自治制度述論 南京國民政府建立后，逐步確立了以行政村為單位的自治制度。這一制度雖然在實踐中流于了形式，但其精神是值得肯定的，對當代中國的村民自治制度建設(shè)不無借鑒價值。鑒于學術(shù)界對之多予忽視，迄今未有專論，本文試加探討，權(quán)當拋磚引玉。 一、政治背景 鄉(xiāng)村自治制度作為地方自治制度的組成部分，是南京國民政府出于本身的政治需要而制定的。 眾所周知，南京國民政府在腥風血雨中建立后，為樹立其政治統(tǒng)治的合法權(quán)威，始終以孫中山事業(yè)的繼承者自居。孫中山遺教被提升為國家的最高根本法，三民主義被稱為治國安邦的靈丹妙藥。國民黨第三次全國代表大會發(fā)表宣言說：“全國人民乃至本黨自身之一切苦痛經(jīng)

2、驗，皆可歸納一點，即已往一切之苦痛乃在不能確信三民主義，努力實行建設(shè)之過。今后之生路，亦即在于努力實施三民主義之建設(shè)?！盵1](P627)在國民黨中央的大力鼓吹下，關(guān)于三民主義的研究和宣傳迅速成為社會熱潮，國民政府也將以“總理遺教”為標識的地方自治作為一項當務(wù)之急，推向了政治建設(shè)的前沿。 地方自治是孫中山三民主義理論的一項重要內(nèi)容。按照孫中山的構(gòu)想，地方自治當以縣為單位，以實行民權(quán)、民生兩主義為目的。他說：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必無由實現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會，亦終未由舉主權(quán)在民之實也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一

3、國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[2](P35-36)。孫中山認為，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，人民對縣有深厚的觀念認同，“事之最切于民者，莫如一縣以內(nèi)之事”，從政治與人文環(huán)境來說，縣比省更適合作自治單位。只有實行縣自治才能實現(xiàn)直接民權(quán)。 從理論上講，孫中山的縣自治主張無可挑剔，但一經(jīng)實踐便會遇到不少問題。單從人民利益上看，人民最為關(guān)心的往往不是縣事，而是鄉(xiāng)村之事，鄉(xiāng)村是天然的人民生活和政治單位。再則，一縣范圍的直接民權(quán)如果不從更小的單位——鄉(xiāng)村著手進行，則不可能真正實現(xiàn)。換言之，沒有鄉(xiāng)村自治作基礎(chǔ)，縣自治便無從談起。對此，南京國民政府成立之初政界漸成共

4、識。一些省份紛紛進行鄉(xiāng)村自治實踐，造成了鄉(xiāng)村自治運動的聲勢。 山西全省推行鄉(xiāng)村自治最早。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。他說：“欲實現(xiàn)三民主義，除村政外，無法下手，”“先總理曾評為藉村政以實行三民主義，最為相當，蓋有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，閻錫山為擴大山西村制的政治影響，撈取政治資本，進一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定。（注：詳見拙文：《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學刊》2021年第5期。） 山西村制被各地視為鄉(xiāng)村自治制度的范例。1927秋，江蘇民政廳長鈕永建呈文省政府，指出：“

5、民權(quán)之訓練，民生之培養(yǎng)，皆職廳應(yīng)負之職責，今欲御繁以簡，切實可行，似宜仿辦晉省村制，用植始基，而資附麗”[4](P352-353)。于是江蘇仿效山西，實行村制。隨后，浙江、江西也著手舉辦。 從制度規(guī)定看，江蘇、江西兩省與山西的村制形態(tài)較為相似，但制度精神有了很大不同，具有了鮮明的行政化特征。如兩省均未有村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員自然皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，其村制組織變?yōu)榱苏男姓┥覚C關(guān)。浙江的街村委員會也受政府嚴格的行政監(jiān)督，其會議決議須經(jīng)市縣政府核準后，方能由街村委員會公告實行。對于街村經(jīng)費預算，政府也擁有最后裁決權(quán)。此外，浙江也沒有村民會議的內(nèi)容，

6、它所確立的只是一種間接民主制度。 除山西、江蘇、浙江等省政府外，國民黨地方黨部在浙江蕭山東鄉(xiāng)也積極從事鄉(xiāng)村自治活動。東鄉(xiāng)自治實行鄉(xiāng)村兩級自治體系，以村自治會為基本組織，受區(qū)分部的指導監(jiān)察，受鄉(xiāng)自治會的指揮，鄉(xiāng)自治會則受區(qū)黨部的直接指揮指導?！妒捝綎|鄉(xiāng)自治會組織法》規(guī)定，村自治組織正式成立后，其權(quán)力機關(guān)為村民大會，村民大會閉幕后為民眾團體代表大會，代表大會閉幕后，為村自治會全體委員會及其執(zhí)行委員會。鄉(xiāng)自治組織完竣后，其權(quán)力機關(guān)依次為：1)由各村自治村民組成的鄉(xiāng)民大會；2)由各村民眾團體代表組成的各村代表大會；3)由各村自治會全體委員會選出代表組成的全體委員會；4)由全體委員會互選執(zhí)行委員3人組

7、成的執(zhí)行委員會。[5] 綜觀1927年后的鄉(xiāng)村自治實態(tài)，雖然各地均揭橥“三民主義”，但其制度形式各異。南京國民政府深感有整合劃一的必要。1928年6月，閻錫山乘機向中央政治會議提議，將山西村制推行于全國。7月25日，政治會議復電稱：其提案“規(guī)劃精詳，并悉晉省行之，已著成效，良可欽佩?，F(xiàn)內(nèi)政部正草擬縣組織法，自應(yīng)盡量采納，本日第三五二次政治會議業(yè)經(jīng)議決，交內(nèi)政部法制局查照辦理矣”[6]。9月，國民政府頒布《縣組織法》，初步確定了全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村自治制度。 二、主要內(nèi)容 1928年12月，為促進鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，內(nèi)政部在南京召開了第一期民政會議。會議審議通過了《限期實行鄉(xiāng)村自治案》

8、，指出：“地方自治，為訓政實施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標準，以及一切制度之改革厘訂各項，亟應(yīng)頒布施行，以期實現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風聲，模范全國，事關(guān)訓政基本工作，認為無可緩行?！盵7](P77)因此，呈請中央迅即頒布鄉(xiāng)村自治法，限令蘇皖閩浙贛各省，于一定時間內(nèi)籌辦完竣。 第一期民政會議檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運作方式，推動了鄉(xiāng)村自治的政治實踐。會后，國民政府將《縣組織法》酌加修改（主要將村里的稱謂改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)），重新頒

9、布。接著，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰選舉暫行規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》等法規(guī)陸續(xù)出臺，從而形成了一個比較完整的鄉(xiāng)村自治制度體系。（注：參見徐百齊等編：《中華民國法規(guī)大全》，商務(wù)印書館1937年版，“行政，（一）內(nèi)政部分”。） （一）自治機關(guān) 1.立法機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會。其職權(quán)為：選舉及罷免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及其他職員；制定或修正自治規(guī)約；議決單行法規(guī)；議決預算決算；議決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所交議事項；議決所屬各閭鄰或公民提議事項。會議辦法：1)大會以到會公民過半數(shù)之同意決定之；2)大會以各該鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長為主席，但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長本身事件，其主席由到會公民推定；3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會由各鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長召集，每年開會二次，

10、如有特別事件或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民十分之一以上要求時應(yīng)召集臨時會。臨時會關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長本身事件，應(yīng)由監(jiān)察委員會召集之，關(guān)于監(jiān)察委員會本身事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長延不召集者，應(yīng)由各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過半數(shù)之閭長聯(lián)名召集。 2.執(zhí)行機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。設(shè)鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長一人，副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長一人（500戶以上者增設(shè)一人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所于現(xiàn)行法令、區(qū)自治公約及鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會決議交辦的范圍內(nèi)，辦理下列事項，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長執(zhí)行：戶口調(diào)查及人事登記；土地調(diào)查；道路、橋梁、公園及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事項；保衛(wèi)；國民體育 ；衛(wèi)生療養(yǎng)；水利；森林培植及保護；農(nóng)工商業(yè)改良及保護；糧食儲備及調(diào)節(jié)；墾牧魚獵保護及取締；合作社組織及保護；風俗改良；

11、育幼養(yǎng)老濟貧救災(zāi)等設(shè)備事項；公營業(yè)事項；自治公約擬定事項；財政收支及公款公產(chǎn)管理；預算決算編造；縣政府及區(qū)公所委辦事項；其他依法賦予該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦事項。 3.監(jiān)察機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會。該會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副時，另選監(jiān)察委員若干名組成，開會時由各委員依當選次序輪充主席。監(jiān)察委員會得隨時調(diào)查各該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的帳目及款產(chǎn)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支事務(wù)之執(zhí)行有不當時，監(jiān)察委員會得隨時呈請區(qū)公所糾正之。監(jiān)察委員會糾舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長違法失職情事，得自行召集鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會。 4.調(diào)解機關(guān)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解委員會。該會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會選舉若干人組成（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副不得被選），辦理民事調(diào)解及依法撤 [1][2][3][4]下一頁 第 7 頁 共 7 頁