中國(guó)海洋資源法體系初探

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1、中國(guó)海洋資源法體系初探 　　 摘要：海洋資源法已經(jīng)迅速發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的分支法律部門(mén)，本文嘗試從制定法的角度對(duì)海洋資源法律體系進(jìn)行研究，針對(duì)現(xiàn)行體系的不足提出改善意見(jiàn)，并且闡明海洋資源法的重要作用及其地位。 ; 關(guān)鍵詞：海洋資源法 環(huán)境資源法 海洋法 ; 海洋資源法不是指某項(xiàng)海洋法律，而是指由許多有關(guān)海洋資源的法律、法規(guī)、法律規(guī)范有機(jī)組成的系統(tǒng)，即指海洋資源法體系。這是廣義的海洋資源法概念，本文就是從這個(gè)角度對(duì)海洋資源法予以研究。關(guān)于海洋資源法體系的組成或結(jié)構(gòu)，可以從不同角度進(jìn)行分類(lèi)。本文嘗試從海洋資源法的法律法規(guī)體系層面對(duì)其進(jìn)行闡述，并進(jìn)一步探討海

2、洋資源法的重要作用及地位。 ; 一、 海洋資源法律法規(guī)體系 ; 海洋資源法律法規(guī)體系，是指由相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約，旨在調(diào)整因開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善海洋資源所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件所組成的系統(tǒng)。這是從制定法的角度對(duì)海洋資源法體系下定義。某個(gè)海洋資源法律或法規(guī)，可以包含很多不同的海洋資源法律規(guī)范；一個(gè)海洋資源法律規(guī)范也可以被規(guī)定在不同的法律或法規(guī)中。 ; （一） 我國(guó)現(xiàn)行海洋資源法律法規(guī)體系 ; 從現(xiàn)行立法體制或法律法規(guī)的效力級(jí)別看，我國(guó)海洋資源法律法規(guī)體系主要由以下七個(gè)層次構(gòu)成： ; 1、憲法。憲法主要規(guī)定

3、國(guó)家在合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和自然資源方面（包括海洋資源）的基本職責(zé)（即基本權(quán)利和義務(wù)）、基本政策以及單位和公民在這方面的權(quán)利和義務(wù)等基本問(wèn)題。憲法是國(guó)家的根本大法，憲法中有關(guān)海洋資源保護(hù)的規(guī)定具有指導(dǎo)性、原則性和政策性，它構(gòu)成我國(guó)海洋資源法體系的憲法基礎(chǔ)。 ; 2、海洋資源法律。海洋資源法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源方面的法律。我國(guó)目前上沒(méi)有以直接保護(hù)海洋資源為名義的法律，但是很多資源方面的法律都涉及到海洋資源，如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)土地管

4、理法》。 ; 3、海洋資源行政法規(guī)。海洋資源行政法規(guī)是指由國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源方面的行政法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》等。 ; 4、地方海洋資源法規(guī)。地方海洋資源法規(guī)，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方法規(guī)制定權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源的地方法規(guī)，如《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》、《青島近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《廣東省漁港管理?xiàng)l例》等。 ; 5、海洋資源行

5、政規(guī)章。海洋資源行政規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院所屬各部、委和其他依法有行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政部門(mén)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源方面的行政規(guī)章，如《漁業(yè)作業(yè)避讓暫行條例》、《長(zhǎng)江漁業(yè)資源管理規(guī)定》、《開(kāi)采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》等。 ; 6、地方海洋資源行政規(guī)章。地方海洋資源行政規(guī)章，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方行政規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源方面的地方行政規(guī)章，如《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《河北省近岸海域環(huán)境保護(hù)暫行辦法》等。 ; 7、其他海洋資源規(guī)范性文件。其他海洋資源規(guī)范性文件，是指出上述6類(lèi)外，由

6、縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源方面的規(guī)范性文件。 ; （二） 我國(guó)海洋資源法律法規(guī)體系的不足及其完善 ; 雖然從立法體制來(lái)看我國(guó)海洋資源法律法規(guī)體系從憲法到其他規(guī)范性文件共分七個(gè)層次體系相對(duì)完備，但是整個(gè)體系仍然存在很多問(wèn)題亟待解決： ; 1、海洋資源法制建設(shè)相對(duì)滯后，缺乏具有較強(qiáng)綜合性的海洋資源法律。第二次世界大戰(zhàn)至今，是各種海洋法規(guī)大發(fā)展，并形成國(guó)際海洋環(huán)境法和國(guó)內(nèi)海洋環(huán)境法體系的時(shí)期，聯(lián)合國(guó)三次海洋法會(huì)議（1958年、1960年和1973年）、斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類(lèi)會(huì)議（1972年）、里約

7、熱內(nèi)盧聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議（1992年）等國(guó)際會(huì)議的召開(kāi)對(duì)此做出了極大的推動(dòng)作用。自從十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的海洋環(huán)境資源法也得到了大發(fā)展。但是，海洋環(huán)境保護(hù)法和海洋資源保護(hù)法的發(fā)展是不平衡的——不論是國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法，海洋環(huán)境保護(hù)法都是占主導(dǎo)地位的，海洋資源法發(fā)展相對(duì)滯后，其直接原因是為了解決因海洋污染（特別是海洋石油污染）而導(dǎo)致的嚴(yán)重的海洋環(huán)境危機(jī)。就我國(guó)來(lái)看，1982年制定的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）是對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行比較全面的法律調(diào)整的綜合性海洋環(huán)境保護(hù)法律，但我國(guó)尚沒(méi)有制定一部直接以海洋資源為保護(hù)對(duì)象的法律，更沒(méi)有綜合性的海洋資源保護(hù)法律。而綜合性海洋

8、資源保護(hù)法，是從全局出發(fā)，對(duì)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善海洋資源的重大問(wèn)題做出規(guī)定的法律，在整個(gè)海洋資源法體系中處于必不可少的中心地位。 ; 作為海洋資源法的研究單位和學(xué)者，我們應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)我國(guó)海洋資源法制建設(shè)的進(jìn)程，在各自研究領(lǐng)域深入研究并針對(duì)實(shí)際問(wèn)題提出立法建議和法律草案，依據(jù)立法程序報(bào)送相關(guān)職能部門(mén)爭(zhēng)取盡快頒布各單行海洋資源保護(hù)法律法規(guī)。在各單行海洋資源法律法規(guī)進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)呼吁和建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)海洋資源保護(hù)進(jìn)行充分調(diào)研、協(xié)調(diào)海洋資源保護(hù)職能部門(mén)、整合各單行海洋資源法律法規(guī)，盡快制定《海洋資源保護(hù)法》，從而完善我國(guó)海洋資源法體系。 ; ; 2、 各單行資源法律將海

9、洋資源“畫(huà)地為牢”，對(duì)海洋資源的保護(hù)缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和針對(duì)性。海洋資源內(nèi)容豐富，范圍涵蓋海底礦產(chǎn)資源、海岸帶資源、海洋能源、海水及海水化學(xué)資源、海洋生物資源等，但各類(lèi)海洋資源之間因其海洋屬性而具有緊密的關(guān)聯(lián)性。由于我國(guó)目前還沒(méi)有綜合性海洋資源保護(hù)法律，海洋資源的保護(hù)問(wèn)題只能由各單行資源法律來(lái)完成。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)海洋資源保護(hù)的單行資源法律主要包括：《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》。以上四部法律都不是直接以海洋資源為保護(hù)對(duì)象，《漁業(yè)法》把淡水漁業(yè)和海洋漁業(yè)統(tǒng)一規(guī)定；《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物

10、以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)適用漁業(yè)法的規(guī)定；《土地管理法》只有少數(shù)條文簡(jiǎn)單涉及養(yǎng)殖水面和漁業(yè)生產(chǎn)，并且大部分都是原則性規(guī)定；《礦產(chǎn)資源法》第2條、第16條談到了海洋礦產(chǎn)資源，也都是原則性規(guī)定。顯然，單行資源法律難以把海洋資源作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和考慮，各資源法律之間也缺乏溝通協(xié)調(diào)，有關(guān)海洋資源保護(hù)的規(guī)定不夠明確而且嚴(yán)重不足，沒(méi)有得到應(yīng)有的特別關(guān)注。 ; 在《海洋資源保護(hù)法》出臺(tái)之前，我們只能在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)積極協(xié)調(diào)各單行資源法律的關(guān)系，充分發(fā)揮每一單行資源法律的最大效用以彌補(bǔ)其不足，并建議立法機(jī)關(guān)制定海洋資源法的協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于有關(guān)海洋資源保護(hù)的法律沖突，根據(jù)《立法法》尋求有權(quán)機(jī)

11、關(guān)作出法律解釋?zhuān)粚?duì)于海洋資源保護(hù)不夠明確的規(guī)定，可以根據(jù)立法精神作出擴(kuò)大解釋?zhuān)粚?duì)于沒(méi)有涉及到的有關(guān)海洋資源保護(hù)問(wèn)題，根據(jù)與其最為接近的相關(guān)海洋資源法予以解決。 ; 1、 海洋資源法“法出多門(mén)”，海洋資源行政管理體制存在交叉和空白，有待進(jìn)一步改進(jìn)。由于海洋資源的多樣性和不同海洋資源本身的特殊屬性，不同類(lèi)型的海洋資源的法律保護(hù)往往由相應(yīng)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)，海洋資源法律法規(guī)也就相應(yīng)地由該部門(mén)負(fù)責(zé)起草或制定。按照這種模式制定并頒行的各類(lèi)海洋資源法律法規(guī)往往具有一定的針對(duì)性，但其缺點(diǎn)在于不能夠從宏觀上和整體上考慮到與之相關(guān)聯(lián)的其他海洋資源的保護(hù)問(wèn)題，各單行海洋資源法之間缺乏協(xié)調(diào)，畢竟同一海洋空間中存

12、在著豐富的海洋資源而且彼此共同構(gòu)成了海洋生態(tài)環(huán)境，比如不能為了開(kāi)發(fā)利用海底礦產(chǎn)資源而犧牲海洋生物資源。同時(shí)，我國(guó)海洋資源的行政管理體制也有待進(jìn)一步改進(jìn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)、海事行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、土地行政主管部門(mén)、沿?？h級(jí)以上地方人民政府等機(jī)構(gòu)都有一定的職權(quán)管理相應(yīng)的海洋資源。由于相關(guān)職能部門(mén)過(guò)多、法條規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)以及以上法律對(duì)各部門(mén)之間的分工相對(duì)于種類(lèi)復(fù)雜的海洋資源尚不夠明確，這在

13、一定程度上造成部分海洋資源大家都來(lái)管而另一些海洋資源往往無(wú)人問(wèn)津的問(wèn)題。 ; 對(duì)此，我們可以建議全國(guó)人大常委會(huì)及各有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行海洋資源法律法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)審查：重新規(guī)劃海洋資源立法體制，規(guī)范授權(quán)立法，杜絕部門(mén)立法的弊端；制定急需的海洋資源法律法規(guī)，廢除不合時(shí)宜的法規(guī)；頒布司法解釋或者相關(guān)規(guī)定，解決法律交叉與空白。同時(shí)，建議國(guó)務(wù)院重新審視海洋資源行政管理體制，對(duì)涉及海洋資源各職能部門(mén)明確分工并建立規(guī)范和固定的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且鑒于各類(lèi)海洋資源的關(guān)聯(lián)性應(yīng)當(dāng)明確海洋資源保護(hù)的牽頭主管或協(xié)調(diào)部門(mén)。 ; 2、 海洋資源法律法規(guī)體系內(nèi)部發(fā)展不平衡，對(duì)某些海洋資源保護(hù)力度不夠，存在法律空白。我國(guó)海洋資

14、源豐富，但是人們開(kāi)發(fā)利用各種海洋資源的程度不同。海洋漁業(yè)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到了充分的發(fā)展；海洋礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)僅僅限于石油資源，還沒(méi)有對(duì)大洋錳結(jié)核、海底磷礦等礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)；在海水和海水化學(xué)資源發(fā)面，海水淡化技術(shù)還不夠成熟成本較高，海水化學(xué)元素提取已經(jīng)有了技術(shù)基礎(chǔ)，海鹽業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模；我國(guó)海洋能源發(fā)展在總體上還處在初級(jí)階段，技術(shù)上和國(guó)際先進(jìn)水平還有一定差距；我國(guó)港口資源豐富，并有大批優(yōu)良深水港，基本上得到了較好開(kāi)發(fā)利用，但是突出問(wèn)題是分布不均勻。與各類(lèi)海洋資源開(kāi)發(fā)利用不平衡的情況相類(lèi)似，我國(guó)各類(lèi)海洋資源法相應(yīng)地存在發(fā)展不均衡的情況。傳統(tǒng)海洋資源和已經(jīng)得到充分開(kāi)發(fā)的海洋資源的立法比較充分健全，在海洋資源法律法規(guī)體系中有關(guān)海洋漁業(yè)資源的規(guī)定占到了一半以上，海洋石油資源的法律保護(hù)也相對(duì)完善；而對(duì)于一些處于起步階段的海洋資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)以及尚未開(kāi)發(fā)的海洋資源的法律保護(hù)則非常薄弱甚至存在法律空白，比如我國(guó)尚未有調(diào)整海洋能源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的法律法規(guī)。隨著科技的進(jìn)步，我們能夠預(yù)見(jiàn)不久的將來(lái)人類(lèi)對(duì)于海洋資源的開(kāi)發(fā)利用將進(jìn)入縱深階段，特別是對(duì)現(xiàn)在尚未充分開(kāi)發(fā)的海底礦產(chǎn)資源和海洋能源等海洋資源的研究正在不斷深入。; ; ;